現代行政法視野下的古代治庸制度研究

鄭 月

自從政府產生以來，官員管理問題就是行政管理的一個基本問題。我國古代官員管理主要是治貪和治庸兩方面。眾所周知，貪官對人民、國家、社會都會造成不同程度的危害，但是庸官的危害也是十分顯著的。治理庸政相較于治理貪腐更加困難，庸碌的行為一直是被古人所唾棄的，自古以來就有“在其位謀其政”的思想觀念，因此形成了一套相對系統的治庸規范。當前，我國公務員在現代行政法的基礎上處于各級紀檢監察機關的監督下。我國古代的治庸制度對現代行政法及行政理念的影響仍然很大，因此，基于現代行政法的視野分析古代治庸制度，對我國現代治庸方式及制度改進意義重大。

一、現代行政法

行政法是近現代的產物，將現代行政法的理論應用于古代治庸制度的分析，是以今思古的分析方法。政府的行政績效能力就是行政的生產力，是政府進行相關行政工作的驅動力。政府部門良好建設的目標之一就是思考提高自身的工作效率[1]。然而，目前庸政現象的出現極大阻礙了政府部門行政效能的發揮。黨的十九大以來，關于治庸的重視度逐漸提高。我國古代政治制度中對治庸的規范較為詳盡，古代治庸的思想對現在影響頗深，所以要結合歷史，總結經驗教訓，用現代的眼光去反思古代治庸制度，力求客觀科學，并由此思考現代治庸制度的完善途徑。

二、現代行政視野下的古代治庸制度

下文基于現代行政法的角度，主要從考勤考核、績效考核、分類管理、懲罰措施四方面了解古代治庸制度。

(一)考勤考核

中國古代治“庸”，首先從“遲到早退”上抓起。“庸”即碌碌無為，其對立面是“勤”，“勤”的首要和基本要求便是準時上下班。對遲到早退、缺勤等行為，我國不同朝代有不同懲治辦法[2]。自春秋戰國時期起，古代官員上班第一件事就是“開早會”。皇帝每天要上早朝，朝會是中央的最高國務性會議。唐代長安城內共有內官2600余人，其中常參官約1000人，必須每天面見皇帝。早朝一般在6點半至8點半舉行，每日凌晨5點，長安城各處的官員就必須起床，因為如果遲到或無故不到，會被罰俸祿甚至被罷官。

(二)績效考核

管理學上的考核工作一般從績效的角度出發，對工作任務的完成情況及效率進行考核。因此，現代判斷政府官員是否存在庸政行為的一個重要標準就是對其進行行政績效考核。“課”并不是現代說的“課堂”，而是盤查、考問的意思。“考課”就是古代對官員舉行的定期考核制度。《尚書》中記載，舜時“三載考績，三考黜陟幽明”，即每三年對各部落首領進行考核，考核機會有三次，三次之后首領定獎賞。到了戰國時期，皇帝任免官吏，績效考核的結果就是重要參考依據之一。績效好的官員得到獎賞，績效差的官員加以懲罰，甚至可能有牢獄之災。通過實行考核制度，有獎有罰，不僅使官員確立明確的目標，而且也有效治理了某些庸官。

(三)分類管理

現代行政是服務性的行政，目標是實現權利的保護與保障辦事效率。古代政治治理的目的是穩固中央集權，維護由上而下系統的政治體系。對于官員的管理，首先就是對官員進行分類。

第一種分類就是將官員分為中央官員與地方官員。漢朝時，地方又區劃為郡、縣兩級，郡以下便是縣，郡實乃中央行政的監督區域。郡的行政首長初稱郡守，后改稱太守，其職責就是代表中央監臨所屬各縣的官吏。漢代中央通過考課和監察加強對地方的控制。漢承秦制，郡守每年秋季須向中央上計，縣令將該縣的戶口、農田、錢谷出入等編成各項統計表冊，上報至郡；郡守再加以匯編，呈報至中央。中央、各郡就呈報內容對所轄下屬進行績效考核。有功者受賞或升遷，有過者輕則貶秩，重則免官、服刑。對官員的分類考核，也進一步體現了中央集權[3]。

第二種分類是依據官員職責進行分類，并對具體的職責進行詳細規定。唐代的《唐令》、明朝的《大明會典》等都對中央和地方國家機關的職責權限進行了詳細規定。對各級官員的職責范圍進行詳細的規定，也是有效治理庸政的手段之一。如果官員未盡到規定中的職責，將會受到不同程度的責罰。

(四)懲罰措施

廷杖責罰是明朝治庸規范中較為流行的懲罰措施，其規定官員缺勤1天打小板若干，缺勤每滿3天加一等，缺勤滿20天處杖打大板若干。明朝曾發生高官為避免因遲到挨打而誤跌御河溺亡的事件。對于遲到缺勤的懲罰，除了杖責外，還有扣俸祿、撤職、流放甚至坐牢等處罰措施。唐代便有“文武官朝參，無故不到者，奪一季祿”的規定。唐律還規定，曠工滿35天入獄關押1年，若是軍事重鎮地區的官員，罪加一等。

古代治庸的懲罰措施有降職、撤職、勸退、流放、關押等，現代治庸的懲治措施則更系統和合理，主要是行政內部治理，輔以行政法律責罰，嚴重的負刑事責任。而古代治庸懲罰體系則十分模糊，懲罰方式沒有對事件本身進行民事、行政、刑事的區分，懲罰力度也不一。

三、古代治庸的實際效果

行政施行績效考核的目的是保證工作的高效率，促進官員的積極性。從史書記載來看，古代通過績效考核治庸的效果并不佳。古代的考績制度有既定的考績標準和考績程序，但是在實際實踐中都只是例行公事、走流程，實質上被官場中論資排輩、走關系所代替，繼而導致貪官污吏橫行，考績的實際結果與最初目的相悖，甚至導致了更嚴重問題的發生，不但治庸效果甚微，而且間接導致了貪污受賄的發生。究其原因，主要有以下幾個方面：

(一)皇權集中制下的官僚政治

由于古代皇權的集中，等級制度森嚴，形成了自上而下的官僚政治。皇帝處于中心支配地位，圍繞皇權形成層層分明的官僚系統，皇權即是最高統治核心。圍繞皇權的官僚政治的體制有嚴格的從屬性，即下級的仕途完全掌握在上級的手中[4]。下級官員為了能夠得到不錯的晉升評級，經常討好上級官員，從而獲得升官機會。由于存在這種不成文的規定，官員真正辦實事的機會很少，遇事也會猶豫不決，拖延成性。自上而下的森嚴制度過于僵化，在績效考核體系中，更多官員關注的是如何免受懲罰，而不是提升自己的政績。由于過于嚴格的治庸制度，官員都謹小慎微地辦事，不作為的官員反倒更可能不受懲罰。事實上，庸官的數量反而有所增加。

(二)績效考核中的道德標準與資歷標準

古代對治庸制度的考績內容除了政績考核外，道德考評也占據了很大的比例。受儒家思想影響，德行的重要性在為官治國中顯而易見。我國歷朝歷代都對官員的“德行”有著要求和約束，然而，道德考核卻極具模糊性，道德標準的不確定性導致道德考察有極大的隨機性。秦朝道德考績的“五善”、兩漢時期的“行能第一”、隋唐時代的“四善”都并無統一的標準，這導致無法對官員進行客觀的定量比較，實際上還是官場上的人情世故、黨羽相護、等級制度等制約著績效考核的結果。

此外，官員的“資歷”也是制約績效考核的一個重要因素。官員的身份、做官年限都是“資歷”評定的重要組成因素，如漢代有官員因為積功勞而得到升遷，實際上只是由于任官年份達到了一定程度。由此可知，因為道德標準的不統一以及資歷標準尤其是身份地位對官員考績的影響，古代治庸制度存在很大的制約性。

(三)人才選拔制度不合理

古代要想入朝為官，首先要經過科舉文化考試的選拔，成績優異者才有可能入朝為官。考試的目的是為國家選拔優秀人才，因此，負責考核的官員需要極為負責，如此才能達到最佳效果。但是由于制度的缺陷，導致許多文化素養極高的考生最終無法通過考試，主要原因可能有以下幾點。晚清時科舉考試允許捐官，受到金錢的誘惑以及懶政的思想影響，部分官員會不經過考核而直接允許有經濟能力的人上任，那些文化素養較高的科第中人反而長年待選守缺[5]。同時，每年參加考試的人數眾多，官員的工作繁重，出現了許多雖然沒有拿朝廷俸祿，但是協助處理科考過程的繁雜事物的“親友團”。雖然這些非正式員工的身份不正當，但是其在某種程度上維持了正常的科考程序。因此，朝廷是默認以上現象存在的，一定程度上，朝廷的默許導致人才選拔庸政現狀惡化。

四、從古代治庸的問題反思現代治庸

(一)治庸辦法的法治化

古代封建統治下的政治制度具有明顯的“人治”特點，圍繞皇權為中心的官僚統治存在巨大隱患，而現代中國倡導依法治國、依法行政，法律是最基本的依據和要求。治庸制度實際上是一種多方面的管理模式，現代治庸制度一定要在法律的基礎上，突出“法治”的關鍵性作用。“庸政”的產生原因是多方面的，“庸政”的危害是巨大的。目前“庸政”現象已經引起了廣泛關注，對官員“不作為”“懶作為”的整治已然十分迫切，這將和反腐斗爭一樣，是一項長期性的整治活動。現代社會是法治社會，法律具有權威性和震懾性，應將治庸制度納入法律體系，使得各級政府工作人員加強思考庸政的行政行為所帶來的后果，警醒自己，避免庸政行為的發生。

(二)治庸制度的標準化

古代治庸制度依賴于“德治”，但是道德標準是非定量的、不確定的標準，道德考核也是模糊的、籠統的，由上級主觀評判的。古代治庸制度僅有范圍限定，而沒有內容的具體化，這是治庸的一個弊端。現代治庸制度中對“庸政”的問責范圍做了具體化的規定，如湖北省武漢市的“治庸計劃”就明確規定了“庸政”現象的十種表現形式，這項規定的公布使得政府各級官員對“庸政”的行為有了具象的認知，了解了庸政及其產生的危害。對于監管部門來說，明確庸政行為能方便庸政問責工作的推進和施行[6]。治庸內容的標準化不僅能使官員檢討自身行為，避免“庸政”，而且為績效考察和群眾監督提供了基本參考。

此外，執行治庸程序也需要做出相應的標準。“庸政”現象是廣泛存在的，在各級政府機構中都有可能存在，僅僅依靠部門內部整頓是不夠的，因此，設立專門的治庸問責機構是必不可少的。“庸政”現象一旦發生，相應的治理程序就需立即實行，標準化辦公是治庸的關鍵。另外，對治理庸政行為小組的人員組成和辦事方式做具體規定，進一步保證治庸的實際效果。

(三)治庸制度的監督

中國古代的政治制度是將管理和職能混為一體的，治庸的管理者完全來源于政府機構本身，尤其是直屬上級。中國現代治庸制度應該在充分認識到內部管理的重要性后，思考來自體系之外的力量，即治庸效果的實現不僅要靠內部治理，還要靠外部監督。實行監督的來源可以是權力機關、司法機關，也可以是廣大人民群眾。

治庸制度監督體系的不系統也是導致治庸效果不佳的一個原因。在治庸過程中，行政監督顯然是最權威的監督，在整個監督體系中起主要作用。但是，光憑政府的力量顯然是不夠的。某種程度上，一項政策或一項運動的成功實行和開展，群眾的力量不可或缺。治庸制度的監督應該鼓勵廣大人民群眾積極參與。參與渠道可以有舉報電話、官方網站、治庸調查問卷等，收集群眾對治庸的建議和反饋，及時推進治庸行動。此外，互聯網技術廣泛應用，我國網民也是強有力的監督者，在微博、博客、短視頻等各大平臺上曝光的事件也值得政府部門關注。因此，可將網絡監督加入治庸制度，通過網絡揭露各種“庸政”行為，監督治庸過程，提高治庸效率和效果。

五、結語

治庸制度是行政管理中的重要環節，在當代中國政治建設的快速發展時期，實行治庸制度是政治發展的重要途徑和必要手段。本文基于現代行政法的視野，分析了古代治庸制度的體系構成和實踐效果，從結果出發思考制度本身的缺陷性，繼而對當代治庸制度提出改善建議。在當代中國政治體系中，治庸制度相較于古代治庸制度已經有了很大改進，但仍舊存在懶政、“庸政”的現象。為解決這一問題，應該吸取歷史的經驗教訓，追根溯源，通過社會主義現代化的政治體系建設方式，減輕古代治庸制度的消極影響，實現現代官員行政的“勤”。