論黨對國有企業的組織領導＊

崔 巍 張 敏

提 要：國有企業是國民經濟發展的中堅力量，是中國特色社會主義的支柱。構建中國特色社會主義法治話語體系，需要從法學的視角來分析黨的領導理論。從黨對國有企業組織領導的基本概念出發，界定國有企業的內涵外延，梳理黨的領導、黨的組織領導的理論基礎，明確組織領導的具體內容和實現方式，有助于為黨對國有企業的領導理論開啟新的研究視角，有助于進一步加強黨對國有企業的組織領導、完善法人治理結構。

黨對國有企業的領導包括政治領導、思想領導、組織領導，①習近平總書記指出：“黨對國有企業的領導是政治領導、思想領導、組織領導的有機統一。”（參見《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第176 頁）黨組織不是要具體參與企業的各項事務管理，更不是要取代企業本應存在的治理主體，如企業的董事會、經理層以及監事會，而是要確保企業在政治上、在大局上、在方向上不出差錯，確保企業重大事項落實到位，著重在政治上、思想上、組織上保證國有企業正確的發展方向，提高國有企業治理水平，而組織領導是政治、思想領導的保障。在我國，“依法治國”“依法執政”“完善的黨內法規體系”②2014 年10 月23 日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”（《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014 年10 月29 日）是建設中國特色社會主義法治體系的重要要求。從法學研究的視角，以組織領導為研究起點，在中國特色社會主義法治理論的框架下，探討黨對國有企業組織領導的基礎概念、具體內容，厘清黨對國有企業組織領導的理論根據，并提出完善和加強黨對國有企業組織領導的具體路徑。

一、我國國有企業界定

從我國歷部《憲法》及相關法律表述來看，“國營企業”“全民所有制企業”是“國有企業”的前身（見表1、表2）。前身的含義較為清晰，是指由國家（全民）所有、統一由國家經營管理的企業，是計劃經濟的產物。近年來，我國國有企業持續開展混合所有制改革，混合所有制改革就是積極引入民間資本、外資等社會各類投資者參股企業，實現股權的多樣性。這意味著國有資本可以參股民營企業，民間資本也可以參股國有企業。那么，應當如何界定國有企業的范圍就成為值得探討的問題，我國學界對國有企業也有不同的理解，主要有以下幾個觀點，一是關注資本的來源與性質，①王新紅對國有企業的定義為：“資本全部或主要由國家或國有性質的投資主體投入，國家可以根據資本聯系或其他方式（不包括運用公權力）對其實施控制或者控制性影響的企業。”（參見王新紅：《國有企業法律制度研究》，北京：中央編譯出版社，2018 年版，第23 頁）二是強調國家是否對國民經濟帶來較為直接的干預，②舒航對國有企業的定義為：“國有企業是國家通過直接參與微觀經濟活動而對國民經濟實施直接干預的一種特殊工具，它是由政府投資或憑權力奪取設立的特殊經濟組織。”（參見舒航：《企業監督導論》，北京：中國財政經濟出版社，2003 年版，第1 頁）三是關注股份的歸屬問題。③漆多俊對國有企業的定義為：“國有企業是資本全部或主要由國家投入，該資本或由該資本形成的股份歸國家所有的企業。”（參見漆多俊主編：《經濟法學》，武漢：武漢大學出版社，2004 年版，289 頁）通過梳理學者們這些定義，我們可以對國有企業有較為清楚的認識，強調最多的是國有資本的比重，企業資本應當全部由國家出資，或絕大多數資本來源于國家（51%以上），或國家相對控股，因為公司企業一般由資本的多少劃分股權的比重，股權是股東行使投票權的基礎，④根據《公司法》，股份有限公司股東大會采用資本多數決規則；有限責任公司載章程沒有特別規定的情況下，股東會采用資本多數決規則，但章程另有規定的，從其規定。國家相對控股可以通過行使股權控制公司。此外，《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（以下簡稱《試行條例》）對國有企業黨組織工作作了全面要求，這部黨內法規對其適用范圍作了明確規定，⑤參見2019 年12 月30 日中共中央發布的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》第三十九條：“本條例適用于國有獨資、全資企業和國有資本絕對控股企業。國有資本相對控股并具有實際控制力的企業，結合實際參照本條例執行。”（《中共中央印發〈中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）〉》，《人民日報》2020 年1 月6 日）盡管《試行條例》對國有資本相對控股并具有實際控制力的企業要求參照執行，因此，對國有資本相對控股并沒有排除在國有企業之外，這類企業可以通過資本控制的形式達到對整個企業產生控制性影響，依然屬于國有企業的范疇。

界定國有企業的重要標準是國家資本在整個企業中所占的比重，而國家資本參與的方式有多種，根據《中華人民共和國企業國有資產法》①參見《中華人民共和國企業國有資產法》第三條：“國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權。”第四條：“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。國務院確定的關系國民經濟命脈和國家安全的大型國家出資企業，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業，由國務院代表國家履行出資人職責。其他的國家出資企業，由地方人民政府代表國家履行出資人職責。”第十一條：“國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”（安建主編：《中華人民共和國企業國有資產法釋義》，北京：法律出版社，2000 年版），我國國企形成了如圖所示的鏈狀結構（見圖1）。

二、黨的組織領導的基本概念

（一）黨的領導權

權利與義務、權力與職責是法學中最基本的概念，是運用法學思維、法治思維思考問題的出發點，從法學視角研究黨的領導理論，黨的“領導權”就是最核心的概念之一。①陳云良、蔣清華指出，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色社會主義法治道路和法治體系最本質的特征。對黨的領導進行法學解讀而提出的‘領導權’，應是中國特色社會主義法治理論最核心的概念之一，關于黨的領導權的理論，應是中國特色社會主義法治理論最基礎的內容之一。由于黨的領導行為往往會產生憲法意義上的影響和效果，所以關于領導權的理論必然是中國特色社會主義憲法理論最重要的內容之一。”（參見陳云良、蔣清華：《中國共產黨領導權法理分析論綱》，《法制與社會發展》，2015 年第3 期）從領導權的權源來看，領導權屬于一種社會權力，其形成是由于某一組織自主形成某種權威，他人自覺遵守這種權威，社會權力相較于國家權力而言，一般不經過法律的規定，一般不具有強制性的影響力和支配力，但由于中國特色社會主義的制度的特殊性，中國共產黨成為領導核心，是歷史的選擇、人民的選擇并且經全國人大通過《憲法》確認其領導地位，②《中華人民共和國憲法》確立了中國共產黨的領導地位，賦予其領導權，參見《中華人民共和國憲法》第一條：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”（《中華人民共和國憲法》，北京：法律出版社，2018 年版，第1頁）從而使得中國共產黨的領導權具有強制力，可以說，這種領導權是一項憲法權力，具有憲法效力。《憲法》強調：“中國共產黨始終代表中國最廣大人民的根本利益”。這與《憲法》中主權在民的思想是同一的，這意味著我國主權的“雙重代表制”③陳云良、蔣清華指出：“人民是中華人民共和國的主權者（憲法正文第二條第一款），人民代表大會是主權者的法律代表（憲法正文第二條第二款），而中國共產黨是主權者的政治代表（憲法序言第七段第四句）。”（參見陳云良、蔣清華：《中國共產黨領導權法理分析論綱》，《法制與社會發展》，2015 年第3 期）被憲法所確認。賦予黨的領導權以憲法權力的地位，不僅是對其進行合法性的論證，而且是需要從實踐的角度對其加以規范。

（二）黨的組織領導權

黨的組織領導是在黨的政治、思想、組織領導的框架下提出的，④黨的十六大報告則指出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”（江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2002 年11 月18 日）黨的組織領導是政治、思想領導的保證。關于何為黨的組織領導，學界有不同的看法，一是強調帶領群眾，⑤韓強認為：“黨的組織領導就是通過黨的各級組織、黨的干部和廣大共產黨員，組織和帶領人民群眾去貫徹執行黨的路線方針政策，完成黨的各項任務。”（參見韓強：《論黨的領導是政治、思想、組織的有機統一》，《中共寧波市委黨校學報》，2017 年第6 期）二是強調向國家機關推薦干部，⑥陳云良、蔣清華認為：“黨的組織領導是指黨向國家政權機關推薦重要干部，充分發揮各級黨委的領導核心作用和基層黨組織的戰斗堡壘作用，發揮廣大黨員的先鋒模范作用來影響和帶領廣大人民群眾貫徹落實黨的路線方針政策。”（參見陳云良、蔣清華：《中國共產黨領導權法理分析論綱》，《法制與社會發展》，2015 年第3 期）三是強調對各級領導干部的任免與監督。⑦陳鳳鳴認為：“黨的組織領導，是指黨通過制定干部工作路線、方針和政策，確定干部隊伍建設的目標、原則和要求，并通過各級黨委的貫徹實施和對各級領導干部的任免與權力進行監督。”（參見陳鳳鳴：《論黨的組織領導權與人大的選舉任免權的關系》，《學習與輔導》，2010 年第6 期下旬刊）筆者認為，黨的組織領導首先是黨向各級國家機關、國有企業、事業單位等領導干部的人事推薦、對重大事項的決策；其次是要建好建強基層黨組織，讓強大、有序的組織成為黨領導各方的堅強后盾；最后是要加強對黨員干部的監督，保證基層黨組織既純潔又有力量，具有先鋒、引領作用。相應的，黨的組織領導權，一是人事推薦決策權，指黨向各級國家機關、國有企業、事業單位等領導干部的人事推薦的權力、對于重大事件決策的權力；二是組織建設權，指的是加強和完善基層黨組織建設；三是黨內監督權，確保黨組織、黨員干部的先進性、純潔性，起到先鋒模范作用。

三、堅持黨對國有企業組織領導

堅持黨對國有企業組織領導，是由于中國共產黨是中國最廣大人民根本利益的忠實代表，具有鞏固公有制經濟主體地位的職責，具有監管國有資產的職責，并且黨組織能夠彌補現代企業中“委托—代理”關系的先天缺陷。

（一）中國共產黨是中國最廣大人民根本利益的忠實代表

中華人民共和國的一切權力屬于人民。①參見《中華人民共和國憲法》第二條：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”（《中華人民共和國憲法》，北京：法律出版社，2018 年版，第1頁）中國共產黨是馬克思主義政黨，始終代表最廣大人民群眾的根本利益。正如習近平總書記所指出的，“人民是我們黨執政的最大底氣，是我們共和國的堅實根基，是我們強黨興國的根本所在。我們黨來自于人民，為人民而生，因人民而興。”②習近平：《在“不忘初心、牢記使命”主題教育工作會議上的講話》，北京：人民出版社，2019 年版，第4 頁。從歷史的角度來看，中國共產黨自成立起“就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”，就確立了為了人民而奮斗的初心。作為革命黨，經過長期的流血犧牲、艱苦奮斗，取得了全國勝利；作為執政黨，一直在為人民帶來幸福、為國家帶來光明與希望的道路上砥礪前行，不斷從勝利走向勝利。在廣大人民群眾的支持、信任下，我們黨成為中國革命、建設、改革的領導核心。黨對國有企業的組織領導是黨的領導的具體實現方式，其合法性源于黨是最高政治領導力量，是中國特色社會主義事業的領導核心。正是由于中國共產黨是中國最廣大人民根本利益的忠實代表，在國有企業中，黨組織能夠為國家（全民）所有的資產保駕護航。

（二）中國共產黨具有鞏固公有制經濟主體地位的職責

“權責統一”“有權必有責”是公法中最重要的精神和原則之一，我國《憲法》確認了中國共產黨的領導權，那么必然對應相應的職責，《憲法》只是抽象性、原則性確認了中國共產黨的領導權，未對其具體的內容、行使方式、邊界、職責等問題進行規定，也沒有一部法律專門對中國共產黨的領導、執政的具體內容作出規定，那么是否就意味著對領導權相應職責沒有規定呢？筆者認為，《中國共產黨黨章》可以作為認定領導權職責的依據，《黨章》可以被歸屬于黨內的根本大法，在黨內法規體系中具有“實質憲法”的地位。憲法指的不僅是憲法典，憲法典只是形式憲法的表現，從實質憲法的角度來看，還包括憲法性法律、憲法原則、憲法慣例。所謂實質憲法，是指“對一國政治權力的產生、配置和運行起到事實上作用的那些根本法規范”③陳云良、蔣清華認為：“所謂實質憲法（或者稱為現實憲法），是針對文本憲法、形式憲法而言的，它是指對一國政治權力的產生、配置和運行起到事實上作用的那些根本法規范。”（參見陳云良、蔣清華：《中國共產黨領導權法理分析論綱》，《法制與社會發展》，2015 年第3 期）。強世功教授在2014 年10 月24 日接受中紀委網站訪談時也提出：“要理解中國的法治和憲法，必須要把憲法和黨章放在一起來看。”（參見強世功：《憲法日，專家暢談“依憲治國”》，《民主與法制時報》2014 年12 月4 日），《黨章》對中國共產黨的領導權的產生、配置作了具體闡釋，應當被視為“實質憲法”的范疇，成為規范黨的領導權相應責任的文本依據。

“公有制為主體，多種所有制經濟共同發展”④參見《中華人民共和國憲法》第六條第二款。（《中華人民共和國憲法》，北京：法律出版社，2018 年版，第2 頁）是我國的基本經濟制度，中國共產黨具有鞏固公有制經濟主體地位的職責，這一點可以從《黨章》中找到依據，⑤《黨章》總綱部分最后一段指出：“黨必須集中精力領導經濟建設，組織、協調各方面的力量，同心協力，圍繞經濟建設開展工作，促進經濟社會全面發展。”（《中國共產黨章程》，北京：中國法制出版社，2018 年版，第10 頁）值得一提的是，《黨章》中的“必須”，就是說明黨應有的職責，與一般規范性法律文件中的“應當”含義相同。黨必須領導經濟建設，就必須鞏固我國公有制經濟的主體地位，國有企業中資本全部或部分來源于國家（全民），是公有制經濟在實踐層面的表現，奠定了公有制經濟的基礎，因此，中國共產黨必須維護好公有制經濟的基礎，為國有企業運作提供保障。

（三）中國共產黨具有監管國有資產的職責

在國企中，僅有國有資產監督管理機構代表國家監管國有資本是不夠的，①2015 年6 月5 日，中央全面深化改革領導小組第十三次會議通過的《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》，對國有資產監督管理和防止國有資產流失的措施做了規定，明確了“強化國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢巡視監督以及社會監督，加快形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系”。（《國辦：加強和改進企業國有資產監督 防止國有資產流失》，人民網，2015 年11 月10 日）國有資產監督管理機構可能由于不能參與公司股權利潤分配，缺乏監管動力。對國有資產的監管還需要整合企業內部黨組織的監督、上級黨委的紀檢監督，國有企業中的黨組織以領導身份，國有資產監管機構以出資人身份，形成國有企業國有資產監管的雙支柱，一方面要避免企業國有資產非正常流失，另一方面要實現企業盈利，實現資產的增值保值。

（四）黨組織能夠彌補“委托—代理”關系的先天缺陷

現代公司企業產生的顯著標識就是企業所有權與經營權分離，即所有者與經營者分離，而這種以契約方式形成的委托—代理關系存在先天缺陷，由于所有者與經營者所處地位不同，很可能具有不同的目標和價值追求，如所有者關注長期利益，經營者關注短期利益。由于信息不對稱，經營者極易產生道德風險，在內部控制公司，從而損害公司利益。在此背景下，公司法人治理結構產生，而在國有企業中，與一般企業追求更多的經濟利益不同，國有企業承擔著更多的社會責任，而國有企業法人治理結構存在著出資人代表行政化、外部董事弱化等問題，而國有企業中的黨組織能夠平衡法人治理結構的各方利益，中國共產黨的宗旨是“全心全意為人民服務”，國有企業的產權歸屬于人民，二者具有內在統一性，②陳賓：《法人治理結構視角下完善國有企業黨的領導》，《行政管理改革》，2018 年第5 期。從企業的法人治理結構來看，只有黨組織能夠代表人民群眾的根本利益，其地位不可或缺。

四、完善黨對國有企業組織領導的實現方式

黨對國有企業組織領導的具體內容包括，首先是管人管重大事項，明確重要決策權的行使方式；其次是要加強與完善黨組織的自身建設；最后是加強黨內監督權的行使，加強對國有企業中黨員的監督，發揮黨員的先鋒模范作用。

（一）明確人事推薦決策權的行使方式

1.落實黨管干部原則

長期以來，黨管干部是黨內一項重要思想和組織原則，③1938 年，毛澤東在黨的六屆六中全會上提出了黨管干部的重要思想。新中國成立后，最早出現黨管干部字樣的黨內文件是1953年4 月20 日，中央組織部發出的《關于政府干部任免手續的通知》。《通知》提出，今后凡屬中央人民政府或政務院任免范圍的干部，在中央人民政府或政務院任免之先，仍需分別按黨內管理干部的規定經過審批，即：（1）屬于中央管理范圍的干部，由省（市）委報中央局核轉中央；（2）屬于中央局管理范圍的干部，由省（市）委報中央局，俟中央或中央局批準后，再交由同級人民政府人事部門辦理提請任免手續。（參見王懂棋：《怎樣理解黨管干部》，《學習時報》2020 年6 月22 日）在有關國有企業建設的黨內法規中，多次提出要堅持黨管干部原則。①《關于深化國有企業改革的指導意見》指出：“堅持黨管干部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合，不斷創新有效實現形式。”（《中共中央、國務院〈關于深化國有企業改革的指導意見〉》，新華網，2015 年9 月13 日）《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》指出：堅持黨管干部原則，從嚴選拔國有企業領導人員。”（《中辦印發〈關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見〉》，《人民日報》2015 年9 月21日）堅持黨管干部原則這種提法似乎過于抽象，筆者認為，由哪個黨組織來管？干部的范圍是什么？管的方式如何？都是需要具體落實的問題。一般而言，黨管干部主要是上級對下級的管理，問題是國有企業黨組織的上級是誰？是國有資產監管機構的黨組織，還是子企業的上級企業的黨組織，抑或是按地域劃分由地方一級黨組織管理。前文以國家資本參與方式為劃分標準，區分了不同類型的國有企業，不同類型的國有企業黨組織的上級分別是誰，這都是值得探討的問題。實踐中出現有的子企業既要給上級企業的黨組織匯報工作，又要給地方一級黨組織匯報工作，匯報內容重復，造成黨組織“條塊”管轄混亂，權責不清，國有資產監管部門的黨組織的地位應如何確定也沒有明確的解決方案，《試行條例》對國有企業黨組織的管理方式進行了規定，提出了中央企業直屬企業“條塊結合”的管理模式，但對地方企業沒有明確規定，對“條塊”如何分工也語焉不詳。②2019 年12 月30 日印發的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》第三十二條：“各級黨委應當把國有企業黨的建設納入整體工作部署和黨的建設總體規劃，按照管人管黨建相統一的原則，健全上下貫通、執行有力的嚴密體系，形成黨委統一領導、黨委組織部門牽頭抓總、國有資產監管部門黨組（黨委）具體指導和日常管理、有關部門密切配合、企業黨組織履職盡責的工作格局。中央組織部負責全國國有企業黨的建設工作的宏觀指導。中央企業直屬企業（單位）黨建工作，以中央企業黨委（黨組）領導、指導為主，企業所在地的市地以上黨委協助。中管金融企業黨委垂直領導本系統的黨組織，負責抓好本系統黨建工作。”（《中共中央印發〈中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）〉》，《人民日報》2020 年1 月6 日）按照《試行條例》，企業黨組織歸口方式復雜（見圖2、圖3）。

圖3

筆者認為，“以條為主，以塊為輔”的國有企業黨組織領導關系和管理模式，更能夠適應企業黨組織建設需要和企業發展需要，企業上下級黨組織能夠在企業戰略目標、管理模式、經營計劃的部署中起到良好的溝通協調作用，對干部嚴格把關，在提名、考察、討論決定各環節發揮關鍵作用，確保整個集團系統方向正確，更好地服務于社會主義經濟建設。同時，國有企業對地方而言，是地方實力、地方文化的體現，企業成為吸引人才資源的聚集地，企業要符合地方的發展理念、與地方的發展戰略同頻共振。總之，目前亟待出臺黨內法規規范國有企業黨組織的領導方式和管理內容，明確“條塊”的具體分工，形成上下貫通，多方配合的管理體制。此外，黨管干部原則中的“干部”，是指黨內干部，因為在國有企業中，除了黨組織，其他治理結構中不存在干部這一稱謂，但是，在國有企業中，黨組織不僅要管干部，還要管人才，善于發現、培養、教育企業中的優秀人才、年輕人才，為企業先進性、年輕化發展提供人才支撐。國有企業黨組織在堅持和落實黨管干部的原則下，要支持企業人事改革，支持外部董事制度在企業的具體落實，支持職業經理人制度在實踐中發揮實效，確保職業經理人經過市場化、優勝劣汰的選拔、聘用，在企業實行規范化、契約化的管理制度，建立科學、合理、有差異的薪酬待遇制度等一系列機制，優化國有企業的執行層、管理層。

2.落實“雙向進入，交叉任職”制度

“雙向進入，交叉任職”是人事制度的一項創新，指的是黨組織成員與董事會或經理層人員交叉任職，①2019 年12 月30 日發布的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》指出：“堅持和完善‘雙向進入、交叉任職’領導體制，符合條件的黨委（黨組）班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨委（黨組）。黨委（黨組）書記、董事長一般由一人擔任，黨員總經理擔任副書記。確因工作需要由上級企業領導人員兼任董事長的，根據企業實際，黨委書記可以由黨員總經理擔任，也可以單獨配備。不設董事會只設執行董事的獨立法人企業，黨委書記和執行董事一般由一人擔任。總經理單設且是黨員的，一般應當擔任黨委副書記。分公司等非獨立法人企業，黨委書記和總經理是否分設，結合實際確定。分設的一般由黨委書記擔任副總經理、黨員總經理擔任黨委副書記。中央企業黨委（黨組）配備專職副書記，專職副書記一般進入董事會且不在經理層任職，專責抓好黨建工作。規模較大、職工和黨員人數較多的中央企業所屬企業（單位）和地方國有企業黨委，可以配備專職副書記。國有企業黨委（黨組）班子中的內設紀檢組織負責人，一般不兼任其他職務，確需兼任的，報上級黨組織批準。國有企業黨組織實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，進入董事會、監事會、經理層的黨組織領導班子成員必須落實黨組織決定。”（《中共中央印發〈中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）〉》，《人民日報》2020 年1 月6 日）在書記兼任董事長的體制下，兩個組織通過結合、磨合，能夠消除兩個組織不必要的分歧誤解、為企業節省資源、降低管理成本、提高工作效率，從而提高管理的科學性，但不能把兼書記的董事長的所有行為都視為兼有黨委和董事長功能的性質，從而淹沒了黨組織的支持作用。

3.完善黨組織參與重大問題決策

《試行條例》明確了企業黨委（黨組）“研究討論企業重大經營管理事項”的職責，《試行條例》所指的重大問題的范圍如何，黨組織的研究討論結果對于董事會、經理層決策具有什么樣的效力，都是值得探討的問題。此外，較長一段時間以來，黨中央、國務院和有關部門反復強調，要建立和完善國有企業“三重一大”決策機制。②“三重一大”指的是重大問題決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作。2010 年7 月，中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于進一步推進國有企業貫徹擴試“三重一大”決策制度的意見》，進一步明確了“三重一大”決策制度的指導思想和基本原則、“三重一大”事項的主要范圍、決策的基本程序、組織實施和監督檢查。（《進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度》，《人民日報》2010 年7 月16 日）重大問題研究討論前置與“三重一大”決策機制都涉及到企業的重要事項的決策，二者是什么樣的關系，也是需要探討的問題。

實際上，黨組織對重大問題研究討論前置主要是要發揮黨組織“把方向、管大局”的領導作用，黨組織研究討論的內容是董事會、經理層依據《公司法》等法律法定的重大問題，涉及到企業具體的經營管理，黨組織的研究討論，不是要替董事會、經理層作決定，而是要發揮其政治核心作用，研究討論重大問題是否在方向、原則上不出錯誤，是否貫徹黨中央作出的重要決策部署，是否落實國家發展方向與發展戰略，是否符合安全生產、維護穩定、綠色環保、維護職工權益、承擔社會責任的要求。對于黨組織研究討論結果對董事會、經理層的效力這一問題，目前沒有明確規定，筆者認為，首先，黨組織在發現重大問題中需要修正的內容，要及時與董事會、經理層溝通，在必要時作出修改；其次，董事會、經理層應當充分考慮黨組織研究討論內容；最后，進入董事會、經理層的黨組織成員要落實黨組織在前置討論中得出的結論，在重大問題表決程序中，代表黨組織研究討論結果提出議案、發表意見、行使表決權。

而“三重一大”決策機制是一項集體決策機制，對于黨組織而言，是避免黨組織內部出現個人或少數專斷的情況，要求黨組織通過會議等方式集體決策。與前置程序不同，“三重一大”是指本身應由黨組織決定的事項。決策正確與否雖然同決策者個人的決策能力有很大關系，但根本上取決于決策體制和機制是否完善，從歷史角度來看，我國出現過“廠長負責制”，這是一種“一把手”說了算的體制，而《公司法》的出臺改變了這種狀況，《公司法》明確規定了董事會、經理層、監事會的職權，從法律上改變了“一把手”說了算的局面，這說明了個人能力具有局限性，個人決斷很容易出現錯誤，對于黨組織而言，要充分發揮民主，充分聽取、吸收各方意見，以集體的形式作出決策，使得決策更加科學、民主。

（二）加強與完善黨組織的自身建設

1.明確黨組織在國有企業的法定地位

目前，涉及國有企業黨組織的法律、黨內法規，沒有對黨組織在國有企業中的地位作明確、統一的規定（見表3）。《公司法》對股東會、董事會、經理層等組織的形成、職權、工作內容等作了較為完善的規定，但是沒有明確國有企業黨組織的地位，黨組織不在公司治理結構之內，其法定地位交由公司章程確認，具有隨意性，如果章程沒有按照要求作出相關規定，沒有相應的規范進行約束，也沒有明確由哪一個主體來承擔此責任，沒有在董事會、經理層的黨組織成員，是否需要遵守忠實勤勉義務不得而知。現行黨內法規對國有企業黨組織的定位表述不一，主要是領導作用和政治核心作用的區分，筆者認為，需要在黨內法規中規范表述為領導作用，明確政治核心作用就是在政治、思想上對國有企業的領導。現行法律和黨內法規對國有企業黨組織的法定地位更多是通過公司章程的形式予以確定，①根據《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》第十三條：“國有企業應當將黨建工作要求寫入公司章程，寫明黨組織的職責權限、機構設置、運行機制、基礎保障等重要事項，明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，落實黨組織在公司治理結構中的法定地位。”（《中共中央印發〈中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）〉》，《人民日報》2020 年1 月6 日）缺乏更高層級的規范性文件予以確認，為執行帶來困難。

表3

要明確黨組織在國有企業的法定地位，就要從法律規范層面完善黨的領導的具體規定，對于黨的領導的立法體制，我國學界有不同的看法，童之偉教授持集中立法的方案，就是在一部法律中規定黨的領導的內容、方式、程序、責任等。①童之偉教授認為：憲法既然確認了黨的領導權，就應按法治原則，同時明確或者另行立法明確領導權的具體內容、范圍、行使程序和相應義務。并建議制定一部“執政黨與國家機關關系法”，對黨的執政原則、執政程序作出規定。（參見童之偉：《執政黨模范守法是實現法治之關鍵》，《法學》2000 年第7 期；童之偉：《完善憲法程序若干問題初探》，《政法論壇》2003 年第2 期）王春業教授持分散立法的方案，是指在不同部門不同領域的法律中分別規定黨組織的作用。②王春業教授認為：“黨的領導入法，不是說僅僅在少數法律中體現黨的領導，而是在所有有黨起著領導作用領域的法律法規中都要有所體現；不是僅僅在相關法律中象征性地寫入一條黨的領導的口號式條款，而是要將黨在其中的作用以及相應的法律責任寫清楚；寫入相關法律法規中的不僅僅是黨的領導，也包括黨的參與，因為黨的參與往往是起著主導作用的參與，而不是一般性的參與。”（參見王春業、周笑：《論黨的領導入法》，《上海政法學院學報》（法治論叢），2019 年第2 期）姜明安教授所持的黨規方案認為，《憲法》已經對黨的領導作了原則規定，黨的領導方式就由黨內法規來作具體規定。③姜明安教授認為，黨“發揮領導作用的重要途徑之一即是制定發布黨內法規，通過黨內法規規范黨的執政行為實現依法治國”。（參見姜明安：《論黨內法規在依法治國中的作用》，《中共中央黨校學報》，2017 年第2 期）從目前我國黨的領導立法實踐來看，是法律原則性規定，黨內法規細化的方式。但是，一些領域的法律對黨組織的職責作了規定，如我國《高等教育法》，④《中華人民共和國高等教育法》第三十九條：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，其領導職責主要是：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成。”（《中華人民共和國高等教育法》，北京：中國法制出版社，2016 年版）高等教育關系到我國科教興國戰略，需要特別強調和加強黨組織的作用，同樣，國有企業關系社會主義經濟建設，是實現人民幸福、國家富強的基礎，參照《高等教育法》，在《公司法》中專門設置國有企業一章，對國有企業黨組織的職責作出明確規定十分必要，明確其是公司治理結構的一部分，完善企業治理。

2.厘清黨組織與國有企業中其他組織的關系

公司治理結構六個方面，黨組織與其他五個主體如何融合值得關注。筆者認為，融合的關鍵在于組織間的信息交流、黨組織對其他主體的支持以及監督。信息交流就要保持黨組織能夠及時、準確獲取其他幾個主體的信息。關于黨組織與股東會的關系，就國有獨資公司而言，國資委以出資人的身份代行股東會職權，黨組織是領導身份，在維護公有財產上的立場上具有一致性，二者形成國有企業雙支柱。對于國家控股、參股的非國有獨資公司而言，還存在其他股東，作為大股東企業的黨委，應當注意維護小股東的合法權益。對于黨組織和董事會的關系，在黨委書記兼任董事長的體制下，不能淹沒黨組織的支持作用。要通過黨委（組）有關工作制度，來體現黨組織的支持。在董事長選聘經理層的工作中，黨組織要幫助董事會規范選拔程序、確定選拔標準、推薦合適人選、參與備選人員的考察。支持外部董事制度建立，要在外部董事與非外部董事之間搭建橋梁，確保信息溝通到位，避免外部董事制度淪為形式。就黨組織和監事會的關系而言，黨組織既要支持監事會行使法定的監督職權，也要發揮自身的監督職責，確保全公司在思想上、作風上不出錯誤，黨員干部嚴于律己、奉公廉潔，黨委（黨組）書記要以積極主動的態度，與監事會主席保持密切聯系，交換意見。對于黨組織與經理層的關系，黨組織要維護經理層的經營管理權。支持職業經理人制度的推行，在確立人選、確定聘任期限、薪資報酬等工作中發揮作用，經理層重大決策要聽取黨組織意見。

3.落實企業黨支部工作

黨支部是黨的最基層組織，處于距離黨員最近的地方，處于距離群眾最近的位置。國有企業中黨支部的狀況，關系到黨委（組）的工作是否落實到位。在國有企業中，黨員職工的比例較高，眾多的員工，只靠黨委（組）做工作是不現實的，必須依靠黨支部來開展工作。首先，上級黨組織不應要求黨支部大量寫材料、報材料，增加其工作量，應當把重心放在為黨支部服務上來，指導和幫助黨支部完成其應該完成的任務。其次，上級要為建立黨支部工作標準規范，列舉黨支部具體工作內容。再者，加強支部書記隊伍建設，從優秀、年輕黨員中選拔書記，開展定期培訓研修，探索建立黨支部書記崗位資格考試認證制度，加強對黨支部書記的考察與激勵管理。

（三）加強黨內監督權的行使

1.明確黨組織行使監督權的方式

國有企業黨組織要結合組織監督與民主監督，組織監督抓住關鍵少數，結合黨管干部原則，監督領導干部是否遵守法律法規、黨章黨規，是否維護黨中央集中統一領導，是否廉潔清正、密切聯系群眾，是否秉公用權、不謀私利。在大型國有企業中，創新監督機制，借助互聯網建立黨內監督平臺，實行黨務公開。如寶鋼集團提出了“五陽光”，這是民主監督的具體化，“陽光”選人用人、“陽光”管理公款、“陽光”薪酬以及“陽光”采購，推進集中采購、網上采購、招標采購。建立并完善供應商準入機制和不合格供應商的淘汰機制，公布禁入單位和個人名單；最后是“陽光”推進工程項目，確保工程建設投資廉潔安全。①參見劉國勝：《國有企業黨委（黨組）領導作用論》，北京：人民出版社，2018 年版。這些“陽光”制度的探索，對于國有企業加強民主監督能夠起到推進作用，值得借鑒與學習。目前對監事會未作出“雙向進入、交叉任職”的要求，監事會是國有企業法定的監督機構，可以考慮建立紀律檢查委員會書記兼任監事會主席，實現兩個組織的工作對接。

2.正確處理各監督方式間的關系

黨組織不僅要開展黨內監督，還要領導其他監督主體對國有企業各部門、各環節的運作開展全方位的監督。在國有企業中，除了黨內監督外，還有審計、工會、監事會、群眾、企業外部等監督。黨組織要為其他監督主體搭建平臺，提供保障，黨組織要與監事會、工會保持密切聯系，共享信息，可通過建立基層聯系點，黨員領導干部一人負責一個或幾個聯系點，各聯系點定期向對口領導匯報工作。通過問卷調查、民主調查、座談會等方式，聽取企業群眾、經銷商、消費者的意見，形成監督合力。此外，可以將黨內監督與其他監督相結合，探索建立將“紀檢、監察、法律、審計”等部門整合為“多位一體”綜合部門，在內部監督、風險防控、廉潔建設方面形成合力，促進企業發展。