“互聯網+”背景下突發公共衛生應急管理機制研究

李冠華，時松和

1.中國人民銀行征信中心博士后工作站，北京 100031；2.鄭州大學公共衛生學院，河南 鄭州 450001

全民健康信息化是國家信息化建設的重要內容，是建設健康中國的重要支撐。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》（簡稱“十四五”規劃）明確指出構建強大公共衛生體系是全面推進健康中國戰略的首要任務。“十四五”規劃在“健康中國”戰略目標基礎上再次重申了“改革疾病防控體系，強化監測預警、風險評估、流行病學調查、檢測檢驗、應急處置等職能”，以分級分層分流的傳染病救治網絡和統一健全的物流儲備供應體系為依托，以口岸防疫防線和國家免疫計劃為保障，整合實驗檢測網絡、醫療救治、科技支撐和物資保障體系的各項資源，從制度層面和技術層面共同筑起公共衛生應急管理機制的“防護傘”。隨著衛生工作實踐過程中突發公共事件的增多，我國重大疫情防控信息化服務體制機制，公共衛生應急信息管理體系仍存在一些問題與短板，例如缺乏有效的風險評估、預警機制、信息無法充分利用、人才缺乏等問題[1-2]。已有學者也開展了針對突發公共衛生的治理和機制、方法及措施研究[3-4]。根據目前政策導向、既往研究和當前問題對我國傳染病直報現狀進行探析，提出構建防治管結合的傳染病直報與預警機制以及相關問題的對策分析。

1 傳染病直報與預警系統現狀及問題分析

1.1 傳染病上報與重大疫情防控現狀

20 世紀50 年代，我國建立了全國傳染病報告系統，并于1987 年在此基礎上建立了“全國疫情報告微機通訊網”。 2003 年的嚴重急性呼吸綜合征疫情給我國疫情直報系統的推行提供了現實依據，基于網絡和個案報告的法定報告傳染病運行體系建立迫在眉睫[5]。 2004 年4 月1 日，中國疾病預防控制信息系統（簡稱網絡直報）運行正式上線運行，逐步由原來傳染病上報到包括傳染病、慢性病及其危害因素、免疫規劃、精神衛生、健康危害因素、疾病預防控制與愛國衛生資源管理等6 個子系統的疾病防治信息系統，實現了對我國法定傳染病個案信息的實時、在線報告和監測[6-7]。 目前已構建了國家-省-地市-縣-鎮五級業務范圍，覆蓋縣級及以上疾病預防控制機構、縣鄉級以上各級醫療衛生機構。 醫療衛生機構發現傳染病或疑似傳染病后通過紙質版填報或各類業務子系統填報或直報系統填報等方式將傳染病信息上報到直報系統中，傳染病直報網絡實現了對39 種法定傳染病以及突發公共衛生事件信息的采集、報告、匯總、分析和預警，提高了傳染病報告的及時性、監測資料的完整性和準確性，降低了漏報率。

1.2 傳染病直報與預警系統問題分析

1.2.1 傳染病信息管理系統信息無法在橫向上協同共享公共衛生應急信息系統中一部分信息來自疾病預防控制信息系統，一部分來自區域全民健康信息平臺，涉及到醫保、市場監督、環保、教育、體育、公安、民政等覆蓋全行業健康醫療大數據信息[8]。數據歸口各部門管理，由于缺乏聯防聯控信息協同與共享工作機制與工作制度，缺乏資源統籌和整合利用，存在重復建設、多部門管理、多系統并立等問題。全民健康信息數據采集體系不健全，導致信息無法有效收集。

1.2.2 省市縣級直報管理系統尚不能在縱向上互聯互通目前，多數省、市、縣級機構沒有建立當地的傳染病直報系統，疫情防控救治與衛生應急信息獲取數據多依賴國家衛健委有關部門的多個信息系統，如醫政醫管局主管的病案首頁上報信息、醫療質量管理與控制信息、疾控局和國家疾控中心主管的疾病預防控制信息系統，婦幼司主管的婦幼保健信息系統，衛生監督局主管的衛生監督信息系統，衛生統計信息中心負責主管的衛生統計信息網絡直報系統等多個直報系統。這些系統在前期基層信息化不健全，隨著信息化的發展，這些信息系統存在數據重復填報、功能不全等問題，并且缺乏對上報單位或區域填報大數據的綜合統計分析功能，不能滿足各級醫療衛生機構及管理機構業務需求[9-10]。

1.2.3 疾病預防控制與衛生服務信息管理體系有待健全當前我國傳染病與突發公共衛生事件網絡直報系統有待進一步完善，并沒有真正做到“縱向到底、橫向到邊”。從2004 年開始的國家傳染病直報網絡上報系統，沒有到村級，范圍也僅限于醫療衛生機構，現階段很多地方仍然未與現有的業務系統進行對接。根據國家衛生計生委辦公廳關于印發傳染病信息報告管理規范（2015 年版）的通知，對一些不明原因疾病暴發時，應于2 h 內進行網絡直報，一些地方存在以專家會診為由不及時報送的情況。目前沒有大眾版疫情上報系統（微信小程序或APP），周六周日快速上報疫情數據存在困難，這會造成漏報、遲報、誤報、重復報等現象發生，上報效率相對較低，且準確度難以保障。 此外，信息系統沒有延伸到一些不是醫療機構的行業部門（如幼兒園，監獄，企業，機關等），其中有些部門是行業垂直管理，對應該屬地管理的疫情直報工作帶來困難。有些也只是通過電話或微信等方式通知當地疾控機構，準確度難以保障。

1.2.4 公共衛生重大風險評估與決策協同機制有待加強傳染病信息管理系統由傳染病直報、傳染病預警和突發公共衛生事件上報三個模塊組成。傳染病預警是基于醫療衛生機構上報的傳染病病例數量、時間序列、時空探測信息的預警，缺乏通過醫院信息系統、環境、人群等大數據對已知及未知傳染病及傳染病嚴重程度的智能預警[11]。 傳染病縣區級疾控中心對醫療衛生機構上報信息疾控中心突發公共衛生事件上報系統與預警系統之間不能實現有效信息共享。大數據智能分析能力不足，導致漏報、重復報現象。 突發衛生事件系統上報多由人工進行，疫情上報人員往往受制于其他因素而影響上報，對重大傳染病識別度低，未達到真正預警的效果。

1.2.5 傳染病信息針對性的綜合分析能力不足 對信息采集方的醫療衛生機構除了完成規定任務以外，只能簡單查詢統計，缺乏針對上報單位數據的深入分析。數據提供方需要的數據往往需要很長時間才能回傳，無法掌握上報數據質量。由于對上報信息的醫療衛生決策作用較小，上報人員會產生應付心理，造成上報數據質量下降。

2 建立傳染病上報及重大疫情防控信息管理體制機制

針對目前傳染病直報與預警系統存在的不足，構建政府主導下基于全民健康信息平臺的“互聯網+傳染病”的傳染病上報與預警機制[12]。

2.1 建立應急聯動信息橫向協同機制

建立政府主導下的多部門信息協同聯動機制。按照相關文件規范要求，明確政府、企業、社會組織和公民在傳染病和突發公衛事件報告中的責任和義務。利用大數據技術對學校、醫療機構、藥店、環保及氣象、公安、交通、旅游等相關部門人員信息及健康信息進行綜合分析，對傳染病進行評估與預警。

2.2 建立基于全民健康信息平臺的傳染病和公共衛生事件應急決策系統

區域公共衛生應急指揮系統平臺，也是同級突發事件應急處理指揮信息管理平臺。按照國家有關數據標準體系和安全體系，以全民健康信息管理平臺及醫共體平臺為依托，以電子政務網絡為支撐，構建省、市、縣（區）傳染病上報與突發公共衛生事件應急決策系統，確保省、市、縣、鄉、村衛生應急疫情防控信息互聯互通[13-15]。依托全民健康信息平臺，完善基礎信息庫、社會經濟（衛生人力資源、人口、GDP 等）信息庫、預案庫、案例庫、地理信息庫、公共衛生危險因素數據庫、傳染病疫情與人口死亡數據、應急資源數據庫，強化對信息采集，評估、干預、隨訪全流程的管理[16]。

2.3 建立與衛生政策相適應的傳染病上報與公共衛生應急信息管理體系

隨著醫改的深入推進，目前多縣（區）逐漸建立了以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為樞紐、村衛生室為基礎的縣鄉一體化管理醫共體體系。政府部門建立了由政府各部門主要人員參加的醫管委負責監督各醫共體，構建分工協作、資源共享，體現價值醫療，為居民提供全生命周期健康管理服務的整合型醫療衛生服務體系。通過醫保總額預付及公衛經費打包給醫共體，加強醫共體在疾病防治中的責任，促使優質醫療資源下沉，居民只有不得病、少得病，早發現、早診斷、早治療，醫共體才能得到更大的利益。

3 對策與建議

3.1 構建“互聯網+傳染病”服務新模式

通過醫共體引導優質疾病防控資源下沉到基層、農村、家庭。 鼓勵社會力量參與，整合線上線下資源，推進互聯網公共衛生應急健康知識咨詢，提高居民健康素養水平[12]。 建立醫院、社區、公眾三者共同參與的公共衛生應急管理模式。 信息系統提供工作平臺，通過微信小程序或APP 為醫療機構用戶及非醫療機構用戶和個人提供信息上報通道。充分利用優勢資源，開展遠程公共衛生應急服務，為全體居民提供優質、便捷、高效、公平的公共衛生應急產品。建設與政策適用和居民健康需求一致的公共衛生應急信息管理體系，為完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系提供支撐。 發展遠程公共衛生應急服務，以縣級醫療機構為紐帶，向下輻射鄉鎮衛生院和村衛生室，向上與城市三級醫院遠程醫療系統以及上級突發公共衛生事件應急管理系統對接。信息系統應統一運作，提高服務效率，降低運行成本。改善基層重大疫情防控和公共衛生應急管理環境，使基層參與傳染病防治工作，開展分級診療，利用信息化手段對疫情防控資源進行合理配置。

3.2 深化公共衛生應急大數據應用

衛生應急系統應根據傳染病直報數據和環境、人口健康狀況、基本資源狀況、醫療衛生行業信息以及醫藥用品生產銷售的基本數據，自動生成突發公共衛生事件數據信息，分析突發公共衛生事件流行規律，為制定科學合理的傳染病防控措施提供支持。 運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能、新一代通訊等技術及機器學習等大數據統計分析技術發揮其在疫情監測預警、疫情追蹤、流行病學調查中的作用。 加強疫情防控等重要數據的精準統計和預測評價，建立傳染病分析預測與預警模型、決策支持模型等。 實現對公共衛生突發事件分析、研判、評估預警、公共衛生重大風險應急方案制定的模型化，為衛生應急決策提供支撐。通過網絡化、信息化的管理，依托全民健康信息平臺，形成一條分布式可逐級監測和處理公共衛生突發事件應急的信息管理網絡。

3.3 強化傳染病信息數據為信息提供者服務

國家傳染病直報及突發公共衛生事件應急管理系統應對提供數據的醫療衛生部門數據進行深入分析。數據可同步提供下載功能，區域全民健康信息平臺傳染病信息數據存儲方面應利用區塊鏈等技術實現數據的集中及去中心化存儲，形成健康鏈平臺。 充分利用區塊鏈的開放、共識、去中心、去信任、交易透明、雙方匿名不可篡改、可追溯的特點建立業務信息與平臺信息的互通共享，從而高效便捷地為信息提供者服務。

3.4 加強公共衛生應急信息管理人才培養

在醫療衛生信息化軟件招標、評標及建設過程中，應有醫學信息學、醫療衛生專業、數據統計分析和軟件技術專業人員參與。加強對各級醫療機構醫務人員與居民的疾病防控和公共衛生應急知識和信息化知識培訓，同時強化信息科或醫院統計室統計學知識和大數據挖掘應用培訓。平臺使用方應與科研單位合作，加強大數據應用技術的科研攻關，建立信息化人才培養機制，使公共衛生應急大數據為決策服務。

4 結語

加強重大疫情防控信息化和公共衛生應急大數據服務體系建設，推動健康醫療數據開放共享。基于“互聯網+”的時代背景，政府部門統籌協調、多部門聯動協作、各級單位分類協同、全民共同參與，構建基于全民健康信息平臺的傳染病上報與預警機制是健全公共衛生應急管理體系的關鍵組成部分，是未來降低突發公共衛生事件風險、推動衛生事業發展的重要引擎。