行政檢察視角下的行政爭議實質性化解與“楓橋經驗”

袁夢銀

摘 要：鑒于大量行政爭議糾紛發生在基層，關系到百姓的生存之本，充分運用“楓橋經驗”，發揮基層行政檢察力量，借助基層群眾性自治組織，建立檢調銜接、公開聽證等機制，加大基層普法力度與宣傳，將當地矛盾在當地化解，對于解決程序空轉，達到案結、事了、政和具有重要意義。

關鍵詞： 行政爭議實質性化解檢察監督 楓橋經驗

一、行政爭議實質性化解與行政檢察

解決爭執是全部法律（程序法與實體法）的目的之一。[1]行政訴訟作為傳統的三大基本訴訟制度之一，也不例外。行政訴訟法第1條規定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法”。“解決行政爭議”是2014年修改行政訴訟法后新增加的一個訴訟目的，反映出我國立法價值取向，從更多地強調公共秩序的維護、保障行政管理轉為更多地關注解決爭議、保障權利。

行政爭議實質性化解這一命題的提出，是對近年來司法實踐中“行政訴訟程序空轉”問題的回應。修改后的行政訴訟法雖然有“解決行政爭議”這一原則性要求，卻并未提及“實質性”化解。對“實質性”究竟作何理解，對于解決行政爭議具有重大指示意義。根據目前通說，行政爭議實質性化解主要包括兩方面內容：一是程序完全終結，二是實體關系得到有效處理，即“行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序”和“行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理”。[2]

當前我國正處于社會劇烈轉型時期，各種矛盾糾紛碰撞頻繁，尤其是近年來我國公民法治意識逐漸提升，積極維護自身權益，訴諸法律手段，各類行政糾紛增多，尤其在涉及農村土地權益、土地征用、城鎮房屋拆遷、社會保障、環境污染、工傷認定、安全生產等方面，亟需公正、及時地解決。[3]從歷年的統計數據來看，近年來我國行政訴訟案件逐年大幅上漲，而且一個案件往往要通過多次法律程序，一次訴訟后便從程序上息訴并不多，大量案件涌向二審、再審程序（參見圖1）。即便如此，通過一審程序、二審程序甚至是再審程序都不一定能達到“案結事了”。雖然法律制度在不斷地完善，但是很多行政爭議卻并沒有得到有效化解，使得“行政訴訟程序空轉”，一是浪費了司法資源，損害了司法的權威性;二是浪費了當事人的時間與費用，造成當事人不滿，引發新的社會矛盾。行政爭議實質性化解要求不僅僅是簡單地完成行政案件流程，在表面上案結，而應當從本質上、根本上解決糾紛爭議。

我國行政爭議解決途徑主要有行政復議、行政訴訟和信訪等。檢察機關通過發揮“一手托兩家”職能作用對行政案件進行監督，綜合運用提出抗訴、再審檢察建議、檢察建議和促成和解、公開聽證、釋法說理、心理疏導、司法救助等手段，形式多樣。以上手段給行政爭議實質性化解提供了多樣化的方式與路徑，檢察機關可根據案件實際情況選擇性運用不同化解方式，有的放矢，促使當事人盡可能獲得有效救濟或息訴罷訪。

二、引入“楓橋經驗”實質性化解行政爭議的必要性

需要實質性化解的行政爭議不乏一些累積多年的矛盾，僅僅單純地依靠法律手段難以得到化解。中國社會基層極具鄉土性，很多行政案件與百姓安身立命的切身利益息息相關，帶有很強的鄉土氣息及中國特色，如何深入基層，將法律手段的剛與民間化解方法的柔結合起來，是值得深入探討的重要課題。借鑒與適用“楓橋經驗”去解決程序空轉，為實質性化解的行政爭議提供了一條新的思路。

“楓橋經驗”是20世紀60年代初浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造的“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的管理方式。毛澤東在1963年做過批示，號召學習“諸暨的好例子”。習近平在中國共產黨十九屆四中全會的重要講話中提出：堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾的有效機制。[5]筆者曾在村民委員會工作三年，與農民朝夕相處，深刻認識到“鄉土中國”的治理依靠的不僅僅是法律，還有當地的“熟人社會”所特有的潛在規則體系，深入基層、走進群眾，將法律工具與“楓橋經驗”的有效結合對于行政爭議實質性化解、實現“六穩”“六保”，對經濟社會發展具有重要的意義。

三、“楓橋經驗”在化解行政爭議中的具體運用

有效發揮“楓橋經驗”在行政爭議實質性化解中的作用，應當牢牢立足于基層，具體在：一是基層行政檢察力量不可或缺;二是基層社會組織的參與必不可少;三是基層普法至關重要。

（一）充分發揮基層行政檢察作用

據統計，2019年北京市第四中級人民法院共審理行政案件1700余件，其中涉及房屋征收拆遷騰退、公有住宅租賃管理、村務公開監督、宅基地使用權、養殖場騰退、農村經濟合作社、農村土地管理等案件數量居多。[6]以筆者基層工作實際經驗看來，農村地區出現最多的糾紛、造成社會不安定的因素也集中體現在以上幾類案件中。

行政檢察監督工作不是閉門造車，簡單地對案卷材料進行書面審理，很多行政爭議得不到解決往往在于未能深入了解群眾的痛點，這無異于隔靴搔癢，無法精準監督，不能達到法律效果、社會效果、政治效果的統一。行政機關行使自由裁量權時，存在大量合法但不合理的行政行為，嚴重威脅著公民、法人和其他社會組織的合法權益。然而法院審理行政案件，以合法性審查為原則，不涉及合理性審查，故相當數量的“民告官”案件因僅涉及合理性問題而不被法院支持造成行政爭議無法化解。

針對這一現象，行政檢察監督便是要走進基層、走進群眾，設身處地了解百姓的真正訴求和受損權益，加強“穿透式”監督，通過監督法院審判活動達到“一手托兩家”的效果，對于法院裁判確有錯誤的，依法提起抗訴或者檢察建議;對于那些雖然法院裁判沒有錯誤，但相關行政機關不依法及時履行職責或自由裁量權行使不當造成相對人合法權益受到侵害的，依法向有關行政機關提出改進工作、完善社會治理的檢察建議，促進依法行政。此外，由于法院審案具有親歷性，常常也處于被訴行政行為發生地，對案件情況十分熟悉，有必要建立健全檢法協作機制，主動與法院共同開展行政爭議實質性化解，就行政爭議常發領域、多發問題展開研討，通過聯席會議、檢察長列席法院審判委員、派駐檢察室設置等，實現檢法聯動，促進行政爭議及時化解。

如陳某申請監督一案，因拆遷糾紛，陳某先后將大豐市公安局和區政府起訴至法院，由此引發了一系列行政案件，陳某先后提起上訴、申請再審、向檢察院申請監督。最高人民檢察院大檢察官帶頭辦案，深入基層調查核實、搜集證據，并登門溝通，通過釋法說理，打開了陳某的心門，促成了原被告雙方和解，成功化解了這起僵持七年的行政爭議。[7]

目前行政檢察工作呈“倒三角”現象突出，加上行政檢察業務能力薄弱等原因，行政檢察成為“四大檢察”中最為薄弱的一環。最高人民檢察院要求，檢察機關開展行政訴訟監督，應當將促進行政爭議實質性化解作為核心任務，努力在案件審查期限內進行實質性化解，實現案結事了政和。基層檢察院在四級檢察院中最具潛能做實實質性化解行政爭議工作。基層檢察院具有調查取證便利、了解當地人文風俗等優勢，有助于推動行政訴訟當事人和解。

根據人民檢察院組織法第24條第4款規定，上級檢察院可以統一調用轄區的檢察人員辦理案件，在行政訴訟檢察監督案件中，上級檢察機關要注重統籌基層檢察力量，采取交辦、調用基層檢察人員協同辦案機制，充分發揮基層檢察院的樞紐作用，“加強檢察監督與人民調解、行政調解、審判調解、律師調解等糾紛解決機制的對接，構建協商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟、行政檢察有機銜接、相互協調的多元糾紛解決機制。”[8]如前述陳某申請監督案，由于辦案期間正處于疫情防控階段，四級檢察機關上下聯動、相互協調、合力化解，基層檢察院主要承擔了直接與陳某、區政府面對面溝通的工作，對于爭議的化解起到了重要作用。

（二）充分利用基層社會組織

我國的基層社會組織包括村民委員會和社區居民委員會，這兩個基層社會組織能在化解行政爭議中發揮更大作用。尤其是村民委員會所管轄的農村區域，族群凝聚性更強，人與人之間聯系更密切。中國村落是一個鄉土社會，不少村莊以姓氏命名，如趙全營、馬家堡、史家營、陳各莊等。鄉土社會的一個特點即熟人社會，人們在生活上互相合作、天天見面，被社會學者形象地稱之為面對面的社群。

在行政爭議實質性化解中，我們可充分利用這種熟人社會的特點，探索建立檢調銜接機制。對于符合適用于調解的行政監督案件，與當事人所在基層組織主動聯系，甚至可通過走訪詢問當地熟人以了解當事人的實際情況與內心真實需求，例如北京市第四中級人民法院2020年公布的案件中，有2個案件涉及村民養殖問題，其中就有一個案件當事人不服法院行政判決，向北京市高級人民法院提起上訴。[9]無論是基于法律原因清退養殖場還是養殖場所在地被征收征用，涉及的并不僅僅是簡單的具體行政行為是否違法，我們要透過現象看本質，要挖掘是否涉及民生問題。如相關的養殖動物補償款、土地租金補償、青貯飼料補償及停產停業損失補償等是否到位，是否影響到當事人的生活維系與生存，以上情況都需要檢察干警深入村莊進行調查核實，了解相關情況，把握好情、理、法的微妙關系，這樣才有助于將爭議實質化解。對于申請人訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決生活困難，且愿意在接受國家司法救助后息訴罷訪的，可以予以司法救助。[10]

當然，行政爭議實質性化解也不是一味地滿足當事人的要求，對于法院判決并無不當、缺乏法律依據支持當事人申請監督且不符合司法救助條件的案件，要做好釋法說理工作。此時，不妨利用基層社會網格化、熟人化的特點，在心理疏導的過程中適當引入當地人民調解員或當地德高望重、有威望的人參與往往能起到事半功倍的效果。

除了檢調銜接外，還可以邀請人大代表、政協委員、人民監督員、律師、專家學者、當地有一定社會影響力的人參與行政案件公開聽證，聽取各方當事人及利害關系人意見，堅持精準監督理念，圍繞爭議焦點，查明爭議事實，辨明爭議是非，通過多方力量，吸納民間智慧，檢民合作，多元主體共同參與，優勢互補，將難啃的“硬骨頭”拿下，使監督申請人息訴服判。如湖北付某與某區人民政府房屋拆遷安置補償糾紛監督一案，因付某提交的證據與原審認定的關鍵事實相悖，為核實新證據的真實性、合法性，并掌握拆遷安置政策的制定背景、適用條件，湖北省人民檢察院決定組織公開聽證。由于關鍵證據《調查登記戶表》系先由涉遷戶填寫，再由村委會核對、上交并留存，村委會在其間發揮著重要的作用，故公開聽證過程中邀請所處村委會時任和現任村支部書記參加聽證，并請時任村支部書記說明本案關鍵證據《調查登記戶表》的形成過程。通過聽證，充分聽取了雙方當事人及列席代表的陳述和意見，使申請人感受到了公平公正，并認識到自身對有關政策制定目的和執行標準存在偏頗認識，從而心悅誠服地接受了檢察機關的不支持監督申請決定。[11]

（三）積極推進“十進百家、千人普法”活動

公民、法人或者其他組織與行政機關發生糾紛，主要有以下幾種解決渠道：行政復議、行政訴訟、檢察監督和信訪。行政爭議經過行政復議或者行政訴訟獲得最終確認后，當事人仍然不服的，還可以通過檢察監督獲得救濟，然而也往往因各種原因未能達到期望，導致程序空轉，事后救濟亦有力不能及或無能為力處，因此加大法律宣傳指引減少行政糾紛具有重要的意義。“楓橋經驗”來源于人民，服務于人民，“發動和依靠群眾”是“楓橋經驗”的核心要義。[12]

北京市檢察機關積極開展的“十進百家、千人普法”活動，以普法活動為契機走進群眾這是對“楓橋經驗”的一種較好運用。此項活動中尤其注重與村民委員會、居民委員會建立聯系，送法下鄉、送法進社區，針對行政爭議多發地區、重點領域、特殊人群提供普法宣傳活動，一是能從源頭上減少不必要的行政爭議發生，將爭議扼殺在萌芽階段;二是對于已經發生的行政爭議通過法律宣傳工作能減少當事人的抵觸心理，慢慢理解行政行為的合法性，從側面起到一定的化解作用;三是對于確有問題的行政爭議，有助于當事人找法、用法，有效維護自己的合法權益，尋求適當的救濟途徑。同時，也要重視送法進機關，與行政機關加強溝通協作，開展交流活動，促進行政機關依法行政，從源頭上減少行政爭議的產生。

習近平總書記指出，“全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。人民群眾對法治的要求越來越高，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，行政爭議實質性化解有利回應了人民對公正司法、依法行政的要求。檢察機關充分運用“楓橋經驗”，依靠群眾、走進群眾，綜合運用多方力量促進行政爭議實質性化解，實現案結事了政和，為維護公平正義，建設法治中國貢獻檢察力量。

注釋：

[1]何家弘、劉品新：《證據法學》，法律出版社2004年版，第58頁。

[2]王萬華：《行政復議法的修改與完善——以“實質性解決行政爭議“為視角》，《法學研究》2019年第5期。

[3]參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第31頁。

[4]數據來源中國裁判文書網：https：//wenshu.court.

gov.cn/，最后訪問日期：2020年10月8日。

[5]參見雷樹虎：《“楓橋經驗”發展演進的四重邏輯——從毛澤東到習近平》，《科學社會主義》2020年第3期。

[6]數據來源中國裁判文書網：https：//wenshu.court.

gov.cn/，最后訪問日期：2020年10月8日。

[7]參見閆晶晶：《登門溝通打開“心門”——最高檢大檢察官帶頭辦案，四級檢察院合力化解行政爭議》，《檢察日報》2020年8月19日。

[8]張相軍：《基層行政檢察作用發揮之難題破解》，《人民檢察》2020年第18期。

[9]參見北京市第四中級人民法院審理的案件（2019）京04行初1407號、（2019）京04行初1608號。

[10]參見中政委等發布的《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（中政委（2014）3號）。

[11]參見最高人民檢察院第七檢察廳2020年1月3日印發的《加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解典型案例（第一批）》。

[12]參見尹麗蓉：《新時代“楓橋經驗”在基層社會治理的實踐與思考》，《法制與社會》2020年第25期。