上海舊區改造與城市歷史風貌保護的思考

摘要：城市更新是對城市中某一衰落的地區進行拆遷和改建，替代不適應社會發展的物質空間，建設新的城市功能使之繁榮發展。城市更新通過再開發、再整治和再保護的方式。本文通過回顧上海舊區改造的歷程，分析上海城市歷史風貌保護與發展的現狀，對平衡上海舊區改造和城市歷史風貌作出思考。

關鍵詞：舊區改造;歷史風貌;保護

城市歷史風貌會聚了歷史印記、建筑經典和人文情懷。城市舊區改造牽涉百姓福祉和民生改善，提升了城市品質。城市更新是城市永恒的主題。如何在城市更新的過程中做好風貌歷史街區和建筑的保護和利用工作，一直是城市管理的一個重要課題。上海作為國際化大都市，在城市空間規劃過程中，要善用每一塊有限的土地資源，兼顧開發城市功能和保護歷史風貌。通過城市可持續發展的更新手段，充分利用城市現有資源，傳承城市精神，增添城市活力，創造更高區域價值，提升上海的全球競爭力。

一、上海舊區改造的歷史進程

解放初期，上海全市共有簡屋、棚戶322.8萬平方米，以普陀、閘北、南市、楊浦、虹口等區為主，主要分布在市區邊緣及車站、工廠、碼頭附近，居民居住環境很差。老式里弄1242.5萬平方米，占住宅總面積52.6%，其中有不少因年久失修，已成危房。[1]舊區改造是上海城市發展和建設的重要內容。

（一）20世紀90年代之前

90年代之前，舊改主要以舊住宅改造、舊小區綜合改造、平改坡等方式為主。拆除重建棚戶、危房、簡屋，以及改建舊式里弄住宅，其中包括增加建筑面積、改善基礎設施和提高住宅成套率等。80年代后期，隨著土地制度試點的推進，將中心城區市政設施落后、人口密集、居住條件差的舊里、簡屋、危房等街坊或小區整體以批租形式出讓，建設符合城市規劃標準的辦公樓、商貿樓和高層住宅;政府通過收回土地出讓金，投入市政設施建設和舊區改造中。

（二）20世紀90年代：改造簡屋危棚

1991年召開住宅建設工作會議，上海市政府決定根據疏解原則將居民動遷。1992年上海第六次黨代會提出把舊區改造和改善居住的起點落在危棚簡屋上，完成365萬平方米的舊區改造。1998年上海市政府發布《關于加快中心城區危棚簡屋改造的試行辦法》。1998年發布《關于加快本市中心城區危棚簡屋改造實施辦法的通知》。1999年《政府工作報告》提出“要打好舊區改造攻堅戰，切實改善市民居住條件”。

（三）“十五”期間：新一輪舊區改造啟動

2000年，上海市政府提出加快舊區改造的要求。2001年開始實行土地有償使用招標拍賣，頒布《關于修改〈上海市土地使用權出讓辦法〉的決定》。2002年，上海市政府提出“拆、改、留”并舉的舊區改造模式。“拆”，即拆除重建環境較差、結構簡陋的房屋。“改”，即改造功能不全但結構尚好的房屋。“留”，即保留具有文化歷史價值的建筑、街區和里弄等。2003年施行《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》。2004年發布《關于進一步加強本市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護的通知》。

（四）“十一五”至十三五”期間

“十一五”期間[2]，重點拆遷市政基礎設施和改造二級舊里以下房屋，建立以土地儲備為主的改造機制，試點事前征詢機制，推行陽光動遷政策。十二五”期間，上海舊區改造以二級舊里以下的房屋改造為重點，同時，城市歷史風貌保護也成為舊區改造項目的重要項目。以成套改造、綜合整治、平改坡以及拆除重建的方式綜合改造一些結構較好但建筑設施和環境水平低下的舊房。“十三五”期間，按照“留、改、拆并舉，以保留保護為主”的原則，統籌規劃，有序推進舊區改造和舊住房修繕改造。

二、上海城市歷史風貌保護與發展的現狀

上海城市發展模式以“增量型”為特征，中心城區實施大規模、高速度、低水準的更新和舊改，城市邊緣則實施向外擴張。這種發展模式將“舊”置于“新”的價值序列之后，不斷“去舊求新”，將“大拆大建”作為“舊區改造”的主要途徑。隨著城市化進程的推進，這種舊區改造模式對不可再生的城市歷史風貌造成重大沖擊，形成大面積的破壞。與之相對的理念——“保守”，即“歷史保護”的觀念得到了重視。[3]舊區改造通過改造不利于城市發展的環境結構和意識形態到空間格局的重塑，全面恢復舊區在城市發展中的固有活力，實現歷史保護與舊區改造的和諧統一。[4]

三、平衡舊區改造和保護歷史風貌的建議

（一）完善相關法規和制度，加大保護力度

1998年發布《關于本市歷史建筑與街區保護改造的實施意見》。2000年，建立分級保護制度。2001年明確“新一輪舊區改造要堅持拆、改、留并舉的方法。對具有歷史文化價值和建筑特色的風貌街區，按照上海市中心區歷史風貌保護規劃要求，進行有計劃的保護性改造。”2002年頒布《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》。2003年，發布《關于本市歷史文化風貌區內街區和建筑保護整治試行意見》，明確整治與歷史保護相結合、整治與環境改善相結合、整治與設施完善相結合的原則。2016年，在《上海市城市總體規劃》提出“以存量用地更新滿足城市發展的空間需求，在做好歷史文化保護基礎上探索漸進式、可持續的有機更新模式，促進空間利用集約緊湊、功能復合、低碳高效轉變”的指導思想，加強保護歷史建筑和歷史風貌。

應按照城市歷史風貌的特點建立特定的制度框架和保護理念，將保護對象和范圍從單體建筑擴展到街道開放空間，再到歷史風貌區，形成了“點—線—面”的整體性、立體化、全覆蓋的城市歷史風貌保護體系。[5]應重視發展歷史文化風貌，加大保護力度，從舊區改造中的“拆改留”轉變為“留改拆”。

（二）堅持歷史風貌保護與舊區改造的有機融合[6]

結合歷史風貌布局合理規劃公共活動空間，根據地區功能對歷史風貌區實施合理的調整和優化，以利于地區的整體保護更新與發展。堅持“優先歷史保護、確保公共要素”的原則，在舊區改造與城市歷史風貌的保護中間尋求一種平衡。歷史風貌不應該作為遺產古跡加以封存，應當在使用和改造中保護，否則就失去了生命力，成為了活化石。同時，更應根據實際，以尊重歷史風貌為原則，研究不同的改造和保護方案，改造和保留歷史風貌的方式可分為“保持、延續或重塑”。

（三）以民為本，推進舊改和歷史風貌保護[7]

目前，因歷史建筑的影響，仍有許多百姓居住在條件落后但被保護的舊式里弄中。所以，在保護歷史風貌的同時，必須以民為本，改善居住環境。而且，原住居民自身也是歷史風貌的重要組成部分，其傳承下來的日常生活習性與優秀歷史風貌是有機的融合體。堅持以人民為中心，以更高站位思考謀劃，創新思路和方法，著力破解“留、改、拆”難題，闖出一條加快推進舊區改造與保護歷史風貌的新路，切實改善市民群眾居住條件，持續提升城市品質，更好推進上海高質量發展。

參考文獻：

[1]崔廣錄、陳協堂、劉椿.上海住宅建設志.上海社會科學院出版社1998年9.

[2]萬勇.上海舊區改造的歷史演進、主要探索和發展導向[J].城市發展研究，2009，16（11）：97-101，52.

[3]伍江.從歷史風貌保護到城市有機更新[J].上海城市規劃，2018，（6）：10-11.

[4]王少琨.歷史風貌保護區實施舊城改造存在問題的思考[J].環渤海經濟瞭望，2018，（3）：138-139.

[5]徐明前.上海市中心城區新一輪舊區改造模式研究[J].城市規劃匯刊，2001，（5）：45-50.

[6]莫霞，王劍.城市核心地段歷史文化風貌區的保護與發展 ——以上海市張家花園地區規劃實踐為例[J].城鄉規劃，2018，（4）：41-48.

[7]許璇.從“拆、改、留”到“留、改、拆”——新世紀以來的上海舊區改造與城市歷史風貌保護[J].上海黨史與黨建，2019，（2）：34-38.

作者簡介：

周佳琳（1994—），女，上海人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院? 周佳琳