成都耕保基金與耕地保護耦合關系及作用機制研究
——以溫江區為例

黃汐月,岳云華,冉清紅

(1.成都師范學院史地與旅游學院，成都 溫江 611130；2.成都理工大學旅游與城鄉規劃學院，四川 成都 610059)

1 引言

進入20世紀以來，我國經濟高速發展，城市化進程不斷加快，成都作為西部的中心省會城市，城鎮建設占用的耕地面積逐年增加，耕地保護形勢非常嚴峻。2016年成都市耕地總面積為5.3×105hm2，人均耕地面積僅0.033hm2，明顯低于全國人均0.07hm2的平均水平，體現出總量大，人均少的特點[1]。2008年，成都市委在“1號文件”中指出：“國家要守住1.2×108hm2的耕地‘紅線’,對成都來說,就是要守住4.4×103hm2的耕地”[2-3]。在這一背景下，成都市首創性的提出耕保基金政策，根據耕地質量和生產能力，按照基本農田6000元/hm2和一般耕地4500/hm2的標準對市、區耕地實行類別保護與補貼，耕保基金的10%用于耕地流轉擔保資金和農業保險補貼，90%用于農戶的養老保險補貼和現金補助。從國內對耕保基金的研究成果來看，研究最多的領域集中在耕保基金政策的滿意度及其影響因素[4-10]和耕保基金的分配標準等方面[11-13]。但耕保基金與耕地保護成效的耦合關系及其作用機制還未見到。故依托大學生創新創業項目，對溫江區耕保基金與耕地保護的耦合關系及其作用機制進行了研究，為成都市耕保基金政策的更好實施提供有針對性的建議。

2 研究區概況

溫江區地處成都平原腹地，處于成都市東西發展軸線上，北臨郫都區和都江堰市，南與雙流區相連，西臨崇州市，東與青羊區相接。全區幅員面積277km2，轄4街道5鎮(永盛鎮已劃入金馬鎮)，是都江堰水利工程下游的第一座城市，也是我國四大花木生產基地之一。

3 研究方法與數據來源

3.1 研究方法

主要采用了問卷調查法、相關分析法、回歸分析法和比較分析法。

3.1.1 問卷調查法 在本次研究中，采用了訪談的方式來輔助問卷調查，有效提高了問卷的質量，保證了問卷的真實性。

3.1.2 相關分析法 相關分析不考慮變量之間的因果關系而只研究分析變量之間的相關程度，對于研究耕保基金和耕地保護之間的耦合關系非常適用。

3.1.3 回歸分析法 回歸分析的方法找出了耕保基金和耕地保護之間的線性關系。

3.1.4 比較分析法 根據不同分類標準對樣本進行劃分，通過對比樣本各指標的差異特征，揭示出樣本之間的規律和聯系。

3.2 數據來源

問卷涉及農戶個體特征、家庭基本情況、耕地稟賦狀況以及耕保基金政策情況4個方面，共27個選擇題，2個開放式問題。調查時間為2019年1月，調查分2次進行，共發放問卷200份，回收有效問卷173份，有效回收率為86.5%。

4 結果與分析

4.1 耕保基金與耕地面積耦合關系分析

運用spss22.0軟件，基于溫江區國土局和成都市區縣統計年鑒搜集到的數據，對耕保基金和耕地面積進行了相關分析和回歸分析。

根據spss軟件的檢驗結果，耕保基金和耕地面積的相關性值為0.002，說明兩者緊密相關。在此基礎上，進一步進行回歸分析，將耕地面積設為因變量，耕保基金設為自變量，結果如表1所示。

表1 線性回歸分析

線性回歸的數學模型為：

Y=α+β1X1+β2X2+...+βkXK+ε(1)

式中，α為常數項，β1-βk為回歸系數，ε為誤差項。

根據上表的回歸分析結果，可以得出耕地面積(Y)與耕保基金(X)之間的回歸方程為:

Y=8651.713+0.79X

耕地面積與耕保基金的回歸系數為0.79(>0),說明兩者之間呈正相關。數據表明，溫江區的耕地面積由2010年14411hm2減少到了2019年的13419hm2。但從圖2可以看出，總體上，耕地減少的幅度呈縮小趨勢，僅在2015～2017年，耕地面積呈大幅減少。表明耕保基金政策在一定程度上使耕地減少的速度放緩，但耕地逐年減少的現狀并沒有改變，耕保基金政策效用比較有限。

圖1 溫江區耕保基金與耕地保護耦合關系及機制研究調查線路

圖2 成都市近年耕地面積變化趨勢

4.2 不同類型農戶的耕保基金與耕地保護耦合關系分析

4.2.1 調查區內不同類型農戶基本情況 農戶不是一個具有同質性的集合體，隨著外部影響因素的變化，農戶自身在不斷地分化發展[14]。參考張彤的農戶分類標準，將農戶分為退出型農戶、純農戶、兼業型農戶和農村集體組織4個大類。其中退出型農戶指土地流轉給他人或撂荒等沒有任何土地耕種活動的農戶，純農戶為完全依靠農業種植來獲取生計報酬的農戶，兼業型農戶是指除了從事農業種植活動外，還通過從事非農工作獲得一部分非農收入的農戶。農村集體組織則是農業種植大戶、農業種植公司等。

從實際的調查情況來看，調查對象中大部分為兼業型農戶。土地流轉在退出型農戶和農村集體組織中更為普遍。在退出型農戶中，幾乎所有的退出型農戶都進行了土地轉出，租戶大多利用土地種植經濟作物，但也存在撂荒的現象。退出型農戶將土地轉出后，普遍會在當地從事非農工作。純農戶以種植糧食作物為主，完全依靠農業種植來維持生計。兼業型農戶的非農收入在家庭總收入中占比很大。農村集體組織中，轉入土地的農戶占絕大部分，并且都是以花木的大規模種植為主。

表2 調查區內農戶基本情況

表3 不同類型農戶耕地資源稟賦狀況

4.2.2 耦合關系分析 “耦合”指2個對象或多個對象間的相互影響或相互作用關系。孫沁谷曾指出耕地的數量保護是最基本的要求,是剛性指標,是前提條件,耕地質量的提高和農田生態的改善要建立在耕地數量穩定的基礎上，只有實現耕地數量、質量與生態3個方面的全面保護,才能實現耕地保護的總體目標。基于實地調查情況，通過數據統計，將耕地面積、耕地質量和農田生態的有關調查結果以百分比的形式呈現。將耕地面積增加(耕地質量提高或農田生態改善)占比最多賦值為3，將耕地面積(耕地質量、農田生態)基本不變占比最多賦值為2，將耕地面積減少(耕地質量降低或農田生態惡化)占比最多賦值為1。在四類農戶中，若得分為9，則認為該類農戶耕保基金與耕地保護耦合關系為優秀；若得分為7或8，則認為耦合關系為良好；若得分在4～6之間，則認為耦合關系為中等；若得分為3，則視為耦合關系差。

退出型農戶分值為6，耕地面積與耕保金耦合關系為中等。在退出型農戶中，獲得耕保金補貼的大多數農戶已轉出土地，并未在土地上有過多投入。部分土地租戶為了獲取更高的經濟效益，在耕地中大量使用化肥，導致農田生態惡化。同時，在退出型農戶中，存在土地撂荒的現象，耕地質量和農田生態都將受到嚴重破壞。

純農戶分值為7，耕地面積與耕保金耦合關系為良好。對于純農戶來說，土地是他們賴以生存、最重要的物質資料，在保護耕地方面具有更高的積極性。兼業型農戶分值為7，耕地面積與耕保金耦合關系為良好。兼業型農戶通常會將家中的主要勞動力投入到非農領域，非主要勞動力投入到農業生產領域，不會在土地上投入過多。農村集體組織分值為6，耕地面積與耕保金耦合關系為中等。農村集體組織耕地面積減少、耕地質量降低兩個指標所占比例是四類農戶中最多的。這一類農戶中，大多是承包土地開展花木種植的外地人口。在開展種植時，會首先從獲取最大經濟效益的角度出發。并且，耕保基金補貼政策與土地租戶沒有直接關系，耕地保護的積極性不高。綜上，在四類農戶中，純農戶和兼業型農戶耕地保護和耕保基金耦合關系為良好。

4.3 近、遠郊鄉鎮耕保基金與耕地保護耦合關系分析

4.3.1 近、遠郊鄉鎮調查情況對比 根據各鄉鎮到溫江區人民政府距離的遠近，將溫江區5個鄉鎮分為2類，即近郊鄉鎮和遠郊鄉鎮。其中金馬鎮(4.8km)、萬春鎮(7.1km)、永寧鎮(9.6km)為近郊鄉鎮，和盛鎮(13.1km)和壽安鎮(18.8km)為遠郊鄉鎮。調查統計結果如表6所示。從總的調查結果來看，近郊鄉鎮農戶擁有耕地面積0.07～0.13hm2的人數占比超過一半，而遠郊鄉鎮農戶擁有的耕地面積大于0.13hm2的占比最多，近郊鄉鎮的耕地類型為菜地的占比最多，遠郊鄉鎮耕地類型以旱地為主。遠郊鄉鎮耕地資源比近郊鄉鎮更豐富。近郊鄉鎮的農戶種植經濟作物和糧食作物的人數大致相同，遠郊鄉鎮則以種植經濟作物為主。在家庭收入方面，近郊鄉鎮距離市區更近，就業機會更多，從事非農活動的人數較遠郊鄉鎮更多，近郊農戶的非農收入在家庭總收入中占據更大比例。

表5 近遠郊鄉鎮調查情況

表6 近遠郊鄉鎮耕地面積及耕保基金對比

4.3.2 耦合關系分析 如表6所示，在近郊的3個鄉鎮中，萬春鎮耕地面積最多，其次是永寧鎮，金馬鎮耕地面積最少。目前離城區最近的金馬鎮僅剩1個行政村，永盛鎮已劃歸金馬鎮，金馬鎮利用鎮內魚鳧溫泉、跑馬場、國際射擊俱樂部等項目，成為四川省五大旅游開發區之一。萬春鎮充分依托花木資源豐富、生態環境優良的特色優勢，大力發展以國色天鄉為代表的生態旅游等服務業，萬春鎮內有就業能力和就業愿望的失業人員就業率已達91%。2016年，永寧鎮農村居民人均可支配收入為24540元，年均上漲9.2%。綜上，近郊鄉鎮城鎮化發展速度快，就業率高，非農收入在農戶家庭總收入中占比大，耕地并不是農戶收入來源的唯一載體。故近郊農戶保護耕地的意愿不強在耕地上的投入不會太多。遠郊的2個鄉鎮都是以花木種植為主導產業，壽安鎮更是川派盆景的發源地，花木面積為1600hm2，占耕地面積的79%。據調查，在遠郊鄉鎮內存在很多花木種植大戶，花木產值直接關系到他們的實際收入，他們會在考慮成本的情況下，加大在土地上的投入。這些種植大戶多是外來人口，是耕保基金并未補償到的人群，耕保基金并未對其起到激勵作用。

綜上，遠郊鄉鎮耕地保護和耕保基金的耦合情況一般，但優于近郊鄉鎮。

4.4 確保耕保基金政策的可持續性

成都市耕保基金的來源為新增建設用地有償使用費、土地稅收、土地出讓收益以及一些其他的財政資金。

圖3 成都市近年土地出讓收益

雖然土地出讓收益存在一些波動，但近3年來，成都市的土地出讓總額都穩定在1000億元以上。根據實地調查數據，2016 年溫江區發放的耕保基金總額大約為6000萬，在全市土地出讓收益總額中僅占很小比例。從成都市政府的財力狀況來看，是完全可以保障耕保基金政策的長期實施的。從溫江區國土局的調查情況來看，政府對于耕保基金政策的繼續推行持非常積極的支持態度。從農戶對耕保金政策的實施意愿來看，絕大多數農戶認為，耕保基金政策既有養老保險補貼，又有現金補貼，對于他們來說是多了一重生活保障，有百利而無一害。耕保基金政策的實施是具有可持續性的。

5 結論與建議

根據成都市耕保基金政策，通過實地調查，基于問卷統計數據，采用多種分析方法，對溫江區耕地保護和耕保基金的耦合關系進行了研究，得到以下結論。

5.1 耕保基金政策有效激發了農戶保護耕地的積極性

結果表明，耕地面積與耕保基金呈正相關。耕保基金政策的實施情況，會影響到耕地保護的實際效果。從問卷反饋的數據來看，耕保基金政策有效刺激了農戶保護耕地的積極性，減少了耕地的撂荒現象，但效用比較有限。在今后政策的實施中，政府可以考慮加大耕地保護的宣傳力度，最大限度的激發農戶保護耕地的積極性。

5.2 不同類型農戶、近遠郊農戶耕保基金和耕地保護的耦合情況差異明顯

同時加強耕保基金發放的監管力度，對于獲得了耕保基金補貼卻沒有履行好耕地保護義務的農戶視情況減少耕保金的發放或不予發放耕保金。

在不同類型的農戶中，純農戶和兼業型農戶耕保基金和耕地保護耦合關系為良好。退出型和農村集體組織耕保基金和耕地保護耦合關系為中等。在近遠郊鄉鎮中，遠郊鄉鎮耕保基金和耕地保護耦合關系優于近郊。政府可以為農戶提供一些就業崗位，積極引導非農就業，促進兼業型農戶向退出型農戶轉變，整合零星的土地資源，提高土地的利用效率。對耕地保護成效顯著的土地租戶給予一定的現金補償。同時，也可根據四類農戶的特殊性，制定個性化的耕地保護補償方案。

5.3 耕保基金政策具有可持續性

耕保金政策自2008年實施以來，受到了社會各界人士的廣泛關注，無論是從成都市政府的財力狀況來看，還是從農戶的意愿來看，在未來的很長一段時間內，該政策都將繼續實施下去，具有可持續性。政府應繼續落實好耕保基金補貼農戶養老保險這一舉措，鞏固農戶對于耕保基金政策的支持力度，保證耕保基金政策長期、有效的實施下去。