改革開放40年中國財政實踐概述

于宛平

(中央民族大學 經濟學院，北京 100081)

0 引言

財政政策是在實現特定宏觀經濟目標下，政府調整財政收支規模、調整財政收支平衡的相應措施和指導原則(陳共，2000)。改革開放以來我國經濟的持續高速增長與財政的成功實踐密不可分。不平衡、不充分發展成為社會矛盾的關鍵詞，這意味著新的發展目標下財政實踐也相應有所轉變。

學術界對我國財政政策的梳理頗多，從目前的研究成果來看，大多使用歷史分析法對其進行縱向梳理。樓繼偉(2019)以我國改革開放40年的重大財政實踐為節點進行回顧和展望；馬海濤(2018)以財政體制變革為依據對財政實踐分類，并以此進行財政改革的規律分析；李君(2018)以國內經濟環境的變化為基礎，將改革開放40年的財政政策分為短缺經濟時代、過剩經濟時期，以及進入新常態后供給側財政政策階段；呂冰洋(2017)梳理了我國建國以來財政政策，從供需角度分為4個時期。由此可見，學者大多按照歷史順序梳理，劃分的依據不同使學者對財政政策的階段劃分不盡相同。本文承襲供給型和需求型兩類財政政策基礎，并回歸其作用點和目標差異，以此為據對財政實踐時期分類劃分。

根據財政政策作用點和目標不同，理論上將其分為供給型財政政策和需求型財政政策兩類。需求型財政政策理論來源于凱恩斯主義，需求型財政政策的作用點在于需求方，通過拉動投資、消費、出口這“三駕馬車”實現經濟增長。供給型財政政策的主要支持理論有古典學派和供給學派，以及國內學者近年創立的新供給經濟學派。供給型財政政策的作用點在于制度、勞動、土地、資本、技術等方面，以提高有效供給，注重微觀經濟結構優化升級。

財政收支的運行及財政計劃，首先要重視經濟環境的決定作用，同時又要考慮財政對經濟的促進和調節作用。根據我國的經濟社會狀況，以實施財政政策的目標和作用點不同來實現不同時期的國家發展目標，將改革開放40年我國財政實踐分為3個時期，經濟體制轉型中的供給型財政實踐，1998-2013年公共財政框架中的需求型財政實踐，以及2014年以后新時代結構性改革的雙側財政實踐。

1 經濟體制轉型中的供給型財政實踐(1978-1997年)

建國初期，國家提出趕超戰略和工業化。在傳統的計劃經濟體制下，財政“統收統支”集中社會資源發展重工業。重工業是典型資本密集型產業，其發展不暢、商品市場嚴重短缺、生產力長期停滯，社會處于嚴重的短缺經濟時代，如何盡快恢復經濟，實現經濟的快速發展、為人們提供充足的供給成為迫切的社會發展目標。

改革開放之后，我國開始“摸著石頭過河”的經濟體制轉型，相應地進行以財政體制改革為主線的漸進型財政實踐，主要作用于企業層面。為了增加企業活力，將上繳收益進行企業利潤留成和兩步利改稅改革。 “放水養魚，藏富于民”財政實踐，促進我國經濟快速發展。從1978-1987年連續9年，平均GDP增長率為9.9%，社會輕工業部門蓬勃發展，公民的消費熱情也逐漸高漲。10年來的“放權讓利”使中央財政收入的比重不斷下降，我國經濟處于發展初期，對于社會公共投資、基礎設施提供等方面需求都需要中央財政投入大量資金來完成，這不利于經濟長遠發展。1992年鄧小平“南方談話”中明晰了市場經濟體制改革的目標，財政體制也需進一步變革。1994年我國將沿用多年的財政包干制度改為分稅制，是中國現代財政制度由行政性分權向經濟性分權的決定性轉變。分稅制結束了政府間按照企業隸屬關系劃分收入的歷史，極大提高了中央政府財政收入和宏觀調控的能力，有效提高了中央政府財政收入的占比，為社會基礎設施投資奠定基礎。

改革開放之初，社會制度成本是制約經濟發展的重要因素，1978-1997年經濟體制轉型下的供給型財政實踐，主要作用點在于制度，通過促進企業主體生產活力，以解決改革開放之初，市場供給嚴重短缺，進而實現經濟快速增長；明確央地分配關系，加快基礎設施建設投資，也為市場經濟體制確立之后的財政發揮宏觀的調控作用奠定基礎，具體路徑見圖1。

圖1 供給型財政實踐路徑

2 公共財政框架中的需求型財政實踐(1998-2013年)

經過20年的改革開放，改革釋放的大量紅利使國內市場供給井噴式增長，我國經濟進入過剩經濟時代。1997年“亞洲金融危機”發生，造成我國商品出口銳減；國內投資需求乏力；與此同時，我國對于住房、教育、社會保障等方面市場化改革，居民對預期未來支出增加，國內消費需求低迷。拉動經濟增長三駕馬車的無力造成經濟增長的回落，GDP增長率逐年下滑(見圖2)。

圖2 需求型財政實踐路徑

為了重振經濟的高速增長，1998年全國財政工作會議提出“積極創造條件，逐步建立公共財政基本框架”。我國財政進入公共財政階段，財政政策的著力點從收入劃分轉向預算和支出管理。商品供給過剩成為當時經濟的突出問題，我國開始采用作用于需求端的積極財政政策，主要包括財政赤字和擴大財政支出進行政府投資和刺激出口。政府投資方面，財政部增發1000億元國債，同時配套增加1000億元銀行貸款，全部投資基礎設施建設；出口領域，政府提高部分商品出口退稅率，同時開放外貿的進出口自由權；對國內消費的刺激，主要通過配合實施適度擴張的貨幣政策，中央銀行先后7次降低存貸款利率，以增加市場上的貨幣流通量。為應對改革開放后首次經濟下行壓力，采取的反向調節型財政政策。

隨著我國經濟持續升溫，2003年全國財政工作會議提出既要治“冷”，又要治“熱”，從此進入為期3年的穩健財政政策階段。預算規模上適當減少財政赤字，適度控制長期建設國債發行規模，但削減幅度并不大，主要是為了繼續保持經濟高速增長的發展目標。2008年全球金融危機爆發，西方各國經濟低迷，一直以來的出口導向型戰略，導致外貿產業嚴重萎縮，國內經濟也出現衰退跡象，為扭轉經濟下滑趨勢財政政策不得不轉向更加積極。2008年提出到2010年前將實施4萬億元政府公共投資，仍然配合適度寬松的貨幣政策以刺激消費，央行連續多次下調存款準備金和利率，增加貨幣發行。這些政策刺激起到維持了我國GDP的高速增長作用。

1998-2013年，我國確立市場經濟體制之后，進入凱恩斯主義的需求型管理理論下的財政實踐階段。財政政策主要通過政府投資、出口導向以提高社會總需求，快速緩解外部環境所導致的經濟波動，這一階段的財政職能逐漸縮小到經濟領域，政府主導的宏觀調控行為以實現經濟高速穩定增長，具體路徑見圖3。

圖3 GDP變化

3 新時代結構性改革下的雙側財政實踐(2014年至今)

黨的十九大報告指出，我國經濟進入新常態，這意味我國經濟發展由高速增長轉向中高速增長，新階段下經濟結構的優化和可持續成為發展重點目標。十九大報告中明確指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”自20世紀末以來，我國在西方公共財政的理論框架下，為了盡快解決外部沖擊，多采用總量型財政政策以解決需求不足問題，但其對居民消費具有擠出效應，進一步造成需求結構失衡，形成重復依賴政府主導的投資擴張的循環。我國經濟供需錯配問題日益嚴重，經濟結構優化升級亟待解決，這要求財政政策在新發展理念下重新審視傳統需求型財政政策的同時，從供給端對產業進行結構優化升級，將要素、投資驅動轉向創新驅動成為經濟發展的必要條件。新時代結構性改革下的財政實踐呈以供給側改革為主線的供需雙側調節。

供給側財政政策主要為解決我國低端產能過剩所導致的供需錯配，作用點在于制度、技術、勞動等供給方，提高微觀經濟主體發展活力。2016年5月1日，“營改增”試點擴大，解決了營業稅和增值稅的重復征收問題；2017-2019年，多次提高小微企業應納稅所得額上限，以減輕小微企業稅收負擔。需求側財政政策的調控思維從總量調控轉為對需求結構、產業結構、區域結構、城鄉結構等方面的結構性調整，充分發揮財政的政治職能，向著更加均衡、更加公平的方向發展。新時代以來的財政支出多投入民生領域，以滿足病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶的人們美好生活需要。政府對于社會保障領域的投資，可以減少居民的未來預期支出，進而激發現期消費活力。

2014年至今，新時代結構性改革下的雙側財政實踐適應新時代新的形勢和需求。在國家治理財政定位上，財政政策從單純的經濟總量調控轉化為優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安。相對于傳統的政府主導經濟管理模式，新時代的財政實踐更加強調政府、市場和社會公民之間的協同治理，更加注重公民訴求，向著滿足人們日益增長的美好生活需要，解決不平衡不充分發展的方向邁進，具體路徑見圖4。

圖4 雙側財政實踐路徑

通過歷史梳理改革開放40年來我國財政政策實踐，將其按照其作用點及目標不同分為供需兩類財政政策，經濟社會背景不同，產生對財政政策的不同訴求，通過財政政策選擇進而達到調控經濟，滿足社會需要的效果。1978-1997年，經濟體制改革下的供給側財政實踐，是財政由行政手段向經濟手段改革的過渡時期，通過降低制度成本來激發經濟的供給活力，實現經濟的快速發展；1998-2013年，公共財政框架中的需求型財政實踐，是我國確立市場經濟體制的背景下，以西方凱恩斯主義管理理論為基礎，將財政職能逐漸縮小到經濟領域，通過政府投資、出口導向型政策提高需求，快速緩解外部環境所導致的經濟波動，保持經濟的高速增長的實踐階段；2014年至今，新時代結構性改革下的雙側財政實踐，將發展重點放在結構調整，更加強調微觀主體的能動性，始終保障市場在資源配置中的決定性作用的同時，讓財政更好的服務于市場和社會。回顧歷史總結經驗，客觀認識我國財政政策演變歷史，取其精華、吸取經驗，將進一步賦能新時代中國特色社會主義財政建設。