“刑事辯護全覆蓋”視域下援助案件質量的檢視與展望

李 錕

黨的十八屆四中全會報告《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。”在實踐中，最高人民法院、司法部等機關相繼出臺了擴大援助范圍、提高援助效力的相關法律法規①，而以實現“刑事案件律師辯護全覆蓋”更成為標志性改革試點工程②，加之2018年《刑事訴訟法》又增設了“值班律師”制度，進一步優化了我國刑事法律援助的體系和范圍。此外，從全國人大常委會立法計劃可知，《法律援助法》亦成為2020年修改的重要項目。③在理論上，學界已充分討論了刑事法律援助域外經驗、正當性及有效性，闡釋了“刑事法律援助全覆蓋”的重大現實意義。④但在制度運行中仍存在缺憾，無論是法律援助機構的組織管理⑤，還是普通刑事案件的援助實效，依然是當前理論研究和司法實務中的棘手問題。⑥面對持續攀升的案件數量以及相關法律規定、制度體系趨于健全的發展情勢，我們需要評估刑事法律援助的現狀，探索法律援助質量的提升路徑，以實現“有法律援助”到“有效法律援助”的轉型。

基于此，本文圍繞S 省Y 市⑦刑事法律援助案件的質量，進行了三點嘗試：第一，基于刑事法律援助案卷，描述“刑事案件律師辯護全覆蓋”背景下刑事辯護的援助現狀；第二，分析我國法律援助效力的實踐困境，反思我國刑事法律援助質量不佳的制約因素；第三，立足我國刑事司法理論和實踐，提出法律援助案件質量提升的破解之道。

一、方法與樣本：Y 市刑事法律援助的基本情況

（一）評估樣本與評估方法

為準確掌握Y 市刑事法律援助的運行程序、援助方法及質量，我們采用“等距抽樣”⑧的調查方法，抽選了Y 市法律援助中心及其下轄區縣法律援助中心2019年的500 份援助案卷。⑨之所以選擇“案卷材料”，是因為在我國“以案卷為中心”的訴訟模式下，法律援助的程序銜接、關系建立、權利保障及援助效果均會顯現于案卷，因而其是分析援助質量的“一手材料”。與此同時，由于訪談、座談、觀察等定性材料缺失，致使本文獲取的信息及部分結論僅局限于“案卷材料”。在評估方法上，我們首先對500 份援助案卷進行了編號，以便于后續統計、分析及評估；其次，通過抽樣試評估方式，確立了援助質量評估標準，再由高校教師參與評估；最后，統計評估量表中的分值，匯總個案評審意見，概括Y 市法律援助質量的總體情況。

（二）評估指標

評估指標是評估案件質量的思維之網，體現了評估的標準與目的。設定科學的案件質量評估指標是有效評估的前提。“指標（index）往往通過單個屬性的分值累積來建立，如通過加總受訪者贊成的偏見陳述的數量來測量偏見。”⑩評估指標的設定應更多關注行為意義上的有效辯護，淡化結果意義上的有效辯護，以“刑事訴訟活動進程”和“受援人權利保障”為主線，關注委托與授權、會見、閱卷、庭前辯護、參與庭審、辯護詞、通報與報告、職業道德、結案歸檔等內容，通過打分和評價的方式完成評估。

此外，評估指標的設置還有以下考慮：第一，與結果意義上的有效辯護相比，關注過程意義上有效辯護更能體現援助的盡職情況；第二，評估指標兼具主觀和客觀、定量測量和定性評估；第三，注重職業道德與職業倫理；第四，為鼓勵積極援助行為，評估指標中設定了質量反饋、特殊程序啟動、特殊援助行為等單獨權重加分項。

（三）500 份援助案卷的基本信息歸納

通過分析500 份援助案件案卷，我們發現如下現象：第一，社會律師成為援助案件的“中流砥柱”，援助律所的分布相對固化，尚未建立動態參與機制。500 份援助案卷中的援助人員，僅有26 例案件為援助中心的專職援助人員，剩余474 例案件為律師事務所社會律師。進言之，有42 家律師事務所參與了474 例援助案件，其中承擔10 起以上刑事援助案件的律師事務所有12 家。不難發現，援助中心選擇援助律所時考慮到了“就近原則”，部分地區會選擇特定的律師事務所，法律援助服務的提供主體相對固化。例如，在Y 市L 縣隨機抽取的35 例案件中，有27 例是由La 事務所承辦的；在H 區隨機抽取的案件中，有24 例都是由Hb 律師事務所負責承辦的。社會律師介入能夠緩解援助中心的壓力，但相對固化的援助服務無助于援助服務主體的多元化和質量優化。

第二，一審程序援助案件居多。一審刑事援助案件有422 例，約占全樣本的84.4%；剩余78 例分別為偵查、審查起訴、二審及強制醫療程序的案件。不同程序的設計初衷和定位有所區別，對法律援助服務的需求與要求亦不同。例如，審前程序本應是刑事辯護的“黃金期”，然而援助律師介入的時效性和辯護效果卻不容樂觀。再如，二審程序以不開庭為主，援助律師能夠參與庭審辯護的情形并不多見。雖然一審程序是案件事實認定和法律適用的主要場域，也是控辯雙方交鋒的主戰場，但也應重視審前程序、二審程序及特別程序中援助辯護的力度和效度。

第三，庭審階段的法律援助基本得到保障。在刑事案件辯護“全覆蓋”背景下，除《刑事訴訟法》第35 條規定的援助類型外，其余刑事案件在庭審階段均有機會獲得法律幫助。從樣本案卷可知，Y 市刑事法律援助案件中有442 例屬于全覆蓋援助對象，占全部案件的89%；未成年人案件有52例，占比為10%；強制醫療案件有6 例，占比為1%（參見圖1）。

圖1 法律援助案件指派事由

二、問題與反思：Y 市刑事法律援助的實踐樣態

（一）援助案件質量參差不齊

“我們對刑事訴訟程序實然狀況了解得越多，就越受到應然狀況的指導，并且實然與應然之間的隔閡似乎就變得越大。”“刑事案件律師辯護全覆蓋”試點改革為受援人提供了法律幫助，但援助律師介入后的質量問題仍需檢驗，否則“被告人有權獲得辯護”的憲法性要求就無法得到有效貫徹。通過分析援助的銜接程序、履職情況、受援人權利保障與質量反饋等多方面內容，發現五個問題：

第一，援助中心指派律師時間統一，存在指派延遲現象。從起訴到指派律師介入的時間間隔發現，34%的案件援助律師是在起訴后15 天內介入的；其余66%的案件律師接受指派的時間超過了15 天（參見圖2）。可見，大部分案件自起訴之日起，會經過半個月以上，受援人才會獲得法律幫助。實踐表明，審查起訴階段的辯護無論是對受援人還是對辯護人而言都極為重要。律師介入案件時間越早，對受援人權利維護越有利，也易促成認罪認罰和刑事和解，進而提高刑事訴訟效率。援助律師及時接受指派，盡早履職更能保證案件質量。

圖2 援助案件從起訴到指派律師的時間間隔

第二，援助律師會見較為及時，但會見次數明顯不足。會見權是審前最為關鍵的辯護權。在484份會見筆錄中，有78 例案件援助律師在指派當天會見了受援人；有216 例案件的援助律師在7 天內行使了會見權。此外，樣本案件中仍有16 例案件的援助律師未能會見受援人。申言之，部分案件存在援助律師不愿會見或不能會見的情形。例如，強制醫療案件中，援助律師無法與受援人進行有效溝通，僅能與近親屬、法定代理人進行談話。就會見權的行使方式與時間節點來看，超過半數案件的援助律師能夠在7 日內履行會見職責，與受援人溝通交流。但仍存在少部分援助律師未及時會見、開庭前首次會見等問題，無疑會削弱會見制度的功能，減損庭審辯護的質量和效果。

圖3 援助律師從接受指派到會見的時間間隔

此外，從會見到開庭時間間隔還發現，援助律師會見集中于開庭前（參見圖3）。結合圖5 可知，援助律師大多會見1 次。據此，我們不難得出：援助律師在會見權的行使上存在“投機”心理——候庭時會見不但便利而且“高效”，但需要進一步廓清的是：會見權僅是法律賦予辯護律師的權利嗎？事實上，作為一種防御型權利，會見權主體還應包括在押的犯罪嫌疑人、被告人。從法律援助的會見現狀可知，會見程序的啟動權在援助律師，受援人未能真正享有和行使該項權利。

圖4 案件從會見到開庭時間間隔分布

2012年《刑事訴訟法》 對援助律師會見的時間、條件和環境進行了修訂，但在援助辯護案件中依然存在會見次數不足、會見內容和方式形式化問題。在92.9%的援助案件中，援助律師僅會見了一次，二次以上會見的案件更是鳳毛麟角（參見圖5）。雖然我們不能僅以會見次數作為援助律師盡職辯護的參照標準，且會見次數與援助質量并不具有正相關，但多次會見無疑體現了援助律師的履職情況，是積極辯護的表現，畢竟會見是援助律師與受援人之間溝通的“橋梁”。多次會見不僅可以加強援助律師與受援人的溝通，更能關注到受援人的身心狀況，有助于雙方信任關系的建立。如果援助律師會見不足、與受援人溝通不暢，則庭審辯護的策略和效果自然捉襟見肘。

圖5 援助律師與受援人會見次數統計

第三，援助律師權利告知不充分。權利告知是援助律師履行辯護職責、保障受援人基本權利的基礎事項。權利告知貫穿刑事訴訟全程，其不僅是援助律師履職的必要內容，而且是進行后續辯護的基礎。是否全面告知受援人享有的訴訟權利不但是公安司法機關的職責，也是評價援助質量的考量因素。從案卷內容可知，權利告知情況可分為權利告知全、權利告知多、權利告知少、未告知權利四種情況，其中權利告知全的占5%；權利告知多的占3%；權利告知少的占20%；未告知權利的占72%（參見圖6）。根據《刑事訴訟法》及司法解釋規定，受援人在刑事訴訟活動中享有使用本民族語言文字訴訟、反對強迫自證、申請回避、控告、辯護等權利。由于受援人的認知能力良莠不齊且缺乏法律常識，部分受援人對其享有的法定權利及內涵可能存在理解障礙，因而需要援助律師及時有效地告知法定權利、提供法律咨詢。

圖6 援助律師告知受援人訴訟權利統計

從樣本來看，大部分案件援助律師未及時向受援人出示書面權利告知書，即使告知了基本權利，也存在權利告知不全面、不充分問題。如果受援人未能認識到自己享有的基本權利，讓其行使和維護自己的合法權益更無從談起。尤其是認罪認罰從寬制度適用背景下，無論是值班律師還是援助律師均應重視審前程序的權利告知、權利解釋及說明，以便受援人作出最佳的實體和程序選擇，積極開展量刑協商，謀求最大的量刑優惠。

第四，訴訟程序的告知和解釋缺如。在刑事法律援助過程中，援助律師除了要向受援人告知訴訟權利外，還應向受援人解釋案件所處階段、訴訟流程、羈押期限及庭審注意事項，以輔助受援人順利參與庭審。與權利告知相同，刑事訴訟活動、庭審注意事項同樣會影響到受援人的程序權利和實體權益。從樣本案卷可知，僅在8%的援助案件中，援助律師將庭審流程、受援人權利及注意事項告知了受援人，剩余92%的援助案件并未體現援助律師的庭審流程告知情況。事實上，無論是委托辯護還是援助辯護均應向受援人告知并解釋庭審流程，以實現辯方利益最大化。

第五，閱卷材料的完整性、全面性有待完善。閱卷權是援助律師在審查起訴階段查閱并記錄指控案件材料的權利，是全面、直接了解案件信息的重要途徑。閱卷筆錄是形成辯護思路和觀點的基礎。對辯護律師而言，閱卷筆錄是辯護律師對指控材料和證據的摘錄、總結和分析，其能夠體現援助律師閱卷權的行使狀況，更能反映辯護意見的形成過程。從484 份符合條件的樣本案卷中可知，55%的援助案件有閱卷筆錄，45%案卷中的閱卷筆錄缺失。

除制作閱卷筆錄外，援助律師應在援助案卷中裝訂相關涉案材料。在裝訂了案件復印材料的441份案卷中，案件完整度的評估分數呈現出“低分多、高分少”趨勢，其中大部分案卷得分為6，能夠全面復印案件材料的卷宗少（參見圖7），而且大部分案卷復印了案件主要事實材料，尤以言詞證據居多。事實上，采用書面方式呈現案件的證據、事實和法律具有天然局限，而援助律師能夠調查到的原始證據材料較為少見。電子閱卷得以普及的情形下，紙質案卷會逐漸退出歷史舞臺，但案卷中能附隨電子光盤的案例屈指可數。全面、完整的復印和裝訂案件材料是盡職辯護的表現，應受重視。

有閱卷筆錄的案件仍存在以下問題：首先，閱卷筆錄以摘抄主要材料為主，制作較為粗糙。大部分援助律師以摘抄證據材料，尤以訊問/詢問筆錄居多。其次，閱卷筆錄對涉案證據、事實與法律適用的分析不足。如果援助律師對相關材料缺乏分析、質疑和論證，那么刑事辯護的策略、方式和效果亦會大打折扣。總之，在援助律師閱卷權暢行無阻、部分區縣已經可以提供電子案卷的情況下，援助律師不僅要確保閱卷的全面性，還需加強分析、整理及質疑案件證據、事實及法律的能力。

圖7 援助案件卷宗完整度評估2

（二）制約援助案件質量的因素

從樣本案件援助質量可以發現，我國刑事案件犯罪嫌疑人、被告人的法律援助實現了從“不足”到“充分”的轉變，刑事法律援助的廣度和深度有了長足進步。然而，在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，刑事案件受援人的訴訟權利保障、援助質量和效果成為了新課題。訴訟程序多元化決定了受援人的法律需求存在差異，刑事援助的方式和標準也應與時俱進。這要求我們關注到法律援助“供給”與“需求”之間的罅隙，揭示刑事法律援助質量不高的因果律。

首先，律師參與法律援助的動力不足。法律援助是政府的責任，但具體工作落在了法律援助機構、律師事務所及其援助律師的身上。法律援助中心接受申請、指派、準備協調的過程需要社會律師的支持，但由于援助經費有限，有經驗的律師積極參與辯護的動力不足。例如S 省刑事法律援助每個階段的補助大致為1000—3000 元，如果援助律師全程參與，會獲得3000—9000 的援助補貼。事實上，法律援助財政的補貼體制存在著投入不足、央地財政分配失調、各地分配不平衡等痼疾，而且東西部之間援助經費支持力度的不同也影響到了援助的力度和范圍。援助經費對律師的激勵不夠，致使大部分經驗豐富、業務水平精湛的律師不愿意參與到法律援助之中，律師事務所通常會指定援助經驗不足的青年律師參與援助。故此，援助律師參與援助的時間、精力亦會受到壓縮，會見次數少、權利告知不足和閱卷不充分等問題隨之而來。

其次，援助過程的監督乏力。從援助質量的總體情況來看，大部分援助律師能依法履行會見權、閱卷權、調查取證權，但對受援人援助質量無法評估。例如，部分援助律師在會見受援人的過程未全面告知受援人享有的基本權利，甚至存在開庭前首次會見的情況。這種援助方式在形式上符合法律規定，卻不符合盡職辯護、積極辯護和有效辯護的職業倫理要求。究其原因，除了有援助補助和激勵不足外，還與援助律師履職的監督機制不健全相關。當前，援助中心僅在援助律師介入前、援助案件終結后參與辯護，缺乏對援助過程的監督，致使援助律師對受援人的援助質量不佳。

再次，受援人的反饋和質量評估虛置。受援人是法律服務的接受者和受益者，由其參與援助質量評估極為必要。從案卷統計得知，有36%的案卷未附質量反饋表。從反饋信息來看，一方面受援人往往不具備評估能力，無法鑒別援助質量的高低；另一面受援人的評價方式單一且滯后，其往往在援助律師輔助下簽字確認，質量反饋信息的真實性和客觀性無法保障。作為援助服務的接受者，如果受援人無法真實反饋援助質量，將有損其質量的評估。

最后，援助律師職業行為、職業倫理及職業規范尚不健全。從援助案卷反映的情況來看，援助質量的高低與援助律師的職業規范、標準和水平相關。援助中心指派援助律師的過程具有隨機性，使得援助案件的質量、受援人得到法律幫助“因人而異”，缺乏統一標準和操作規范。例如，若在權利告知的方式與內容、會見次數和溝通方式、閱卷要點等方面均缺乏具體的操作指引，就會使得大部分援助案件的質量取決于援助律師的個人偏好和習慣。綜上，法律援助案件質量參差不齊所反映的是援助機制、援助資源、援助動力及援助質量評估等制度尚未健全的頑疾，在健全刑事法律援助制度、踐行“辯護全覆蓋”改革下，有必要從質量監督出發，倒逼法律援助的規范化。

三、方向與路徑：刑事法律援助質量提升的應然面向

刑事法律援助的質量決定了受援人在刑事訴訟活動中的權利能否得到有效保障。無論是從有助于援助案件質量的角度出發，還是從有助于事實發現、準確實現定罪量刑出發，我們均應當重視刑事訴訟“弱勢群體”的權益保障。針對法律援助案件存在的操作失范、質量監督機制松散等問題，應以“援助過程的有效性”為指向，建立體系性的援助質量評估機制。

（一）援助中心應依法及時指派援助律師

刑事案件援助指派時間應嚴格依照法定的時間節點進行，避免延遲指派問題擴大化。2012年7 月1 日實施的《辦理法律援助案件程序規定》 （以下簡稱《援助規定》）第20 條第2 款規定：“對于刑事法律援助案件，法律援助機構應當自作出給予法律援助決定或者收到指定辯護通知書之日起3 個工作日內指派律師事務所安排律師承辦，或者安排本機構的法律援助律師承辦。”《援助規定》第20 條區分了行政案件、民事案件與刑事案件指派的時間，其他案件需要在7 日內指派，而刑事法律援助案件應在3 日內指派。2019年2 月25 日，司法部出臺的《全國刑事法律援助服務規范》第8.4.1 的規定再次重申了指派要求：“法律援助機構應自作出給予法律援助決定或者自收到通知辯護（代理）公函之日起3 日內，指派或安排承辦律師，并函告公安機關、國家安全機關、人民檢察院、人民法院。”從上述指派要求可知，援助機構應在3 日內指派，并且被指派律所應于5 日內將承辦律師姓名和聯系方式告知受援人或者其法定代理人。如果出現特殊事由無法及時指派援助律師或者臨時更換援助律師的，則應作出情況說明，并向受援人作出解釋。及時指派是法定的援助要求，也是維護受援人權利的基礎要件，應嚴格落實。

（二）援助律師有效行使會見權

正義的實現不僅要以看得見的方式，而且應及時有效，否則權利就難以得到救濟。針對援助律師介入遲滯，辯護權利行使后置現象，可以根據案件情況督促援助律師行使會見權、閱卷權和調查取證權。現有法律援助規范將重心放置于援助律師的覆蓋范圍，暫未從有效辯護角度督促援助律師及時行使辯護權利。在受援人能夠獲得法律援助的基礎上，我們應對援助的及時性予以規制，確保受援人得到及時會見。這是因為會見權不僅是援助律師享有的權利，而且是犯罪嫌疑人、被告人所享有的自主性辯護的權利，畢竟辯護權在本質上屬于被追訴人。從會見權行使節點來看，援助律師應在庭前集中會見。這一方面是因為庭前會見能夠盡早獲取案件信息，了解受援人的身心狀況，可以積極履行提出意見、申訴控告、申請變更強制措施等權利；另一方面，援助律師與受援人可就案件爭議問題進行溝通協商，更有助于形成庭審辯護“合力”。依照《刑事訴訟法》第34 條規定：“犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人。”按照該條的立法變遷和立法目的，讓辯護人盡早介入就是為了更好發揮其作用，切實保障訴訟參與人的訴訟權利和合法權益。因此，在符合法律援助條件的情況下，無論是申請援助還是指派援助，援助律師均應在法定的“第一時間”介入案件，會見受援人。在案件指派程序中，援助中心不僅應在法律允許范圍內及時指派律師，而且應當確保援助行為的一慣性和全程性，避免援助律師或值班律師介入出現臨時性和間斷性。

從刑事辯護功能和倫理看，援助律師能夠為受援人提供的幫助不僅局限于案件事實認定和法律評價，還包括緩解受援人在人身自由受到限制后的精神壓力。“被告人有時就像是一名患者，他們被懷疑實施了犯罪，身體的自由受到限制，精神處于不安定狀態，也是出于不愿意承擔刑事責任的本能，有些被告人往往會提出沒有利益的、沒有理智的訴求。”因此，援助律師會見的溝通不但必要而且重要，且須注意如下內容：一是建立信任關系，核實案件爭議事實，尋找辯點；二是提供法律咨詢，解釋涉案法律問題，尤其是在認罪認罰從寬案件中，援助律師應向受援人解釋涉案罪名的定性和量刑問題；三是告知并解釋受援人享有的法定權利；四是解釋庭審的流程和注意事項等；五是對受援人提供相應幫助，進行有效溝通。例如，針對未成年人受援人，給予其必要的關懷和情感撫慰，積極開展社會調查、促進刑事和解、鏈接社會資源以及轉介等方面的社會化工作。

（三）全面收集和分析閱卷材料

閱卷筆錄是辯護律師分析案件事實，形成辯護意見的基礎，因而需要注重閱卷材料的收集和分析。其一，全面摘錄案件信息。如果援助案件有電子案卷，應拷貝電子卷宗，并隨卷裝訂。其二，深入分析涉案證據、事實和法律問題。針對閱卷筆錄缺失或者閱卷筆錄不完備的情況，援助律師重點審查案件的證據能力和證明力，分析事實形成過程以及法律適用的合法性、正當性。其三，根據案件材料，調查核實相關證據，確立辯護思路，準備庭審辯護。這就要求援助律師應充分行使會見權，與受援人建立及時有效的溝通。

（四）建立多層次案件質量監督體系

法律援助案件質量監管方面并未建立行之有效的監督體系，監督的主體、內容和方法尚不明晰。作為刑事訴訟活動的構成主體，刑事援助律師的辯護行為及其援助效果不僅受刑事訴訟法約束，還應受援助中心的行政監管。從《刑事訴訟法》出發，援助辯護行為還會受到檢察機關的法律監督。針對援助律師不當援助行為，檢察機關可通過糾正違法通知書、法律建議、抗訴等方式監督援助辯護行為的合法性。除法律監督外，援助中心作為援助律師的管理和指派部門，具有監督、指導及評價援助行為的責任，其應發揮行政監督和行政指導作用，督促援助行為規范化。監督單一性和片面性是當前法律援助監督乏力的表象，其根源在于援助中心對援助律師的監督力度和監督體系不健全。因此，建立從事前、事中到事后的多維監督體系具有必要性。

第一，事前監督須對援助案件的合法性和正當性進行全面評估。一方面援助中心按法定程序和要求審查援助申請和指派律師資格，保證援助律師介入案件符合法定程序和要求；另一方面，須評估援助案件、受援人及援助律師的基本情況，確保受援案件和受援人得到優質的法律幫助。例如，針對重大疑難案件或者可能判處重刑的案件，應充分評估援助律師的資格、經驗和能力，不宜將重大案件指派給經驗不足的律師。再如，樣本案卷存在男性援助律師為涉嫌性犯罪女性提供援助的現象，也有女援助律師為涉嫌性犯罪的男性受援人提供法律援助的情形。針對特殊犯罪案件，要從援助關系的建立以及辯護效果出發進行合理的指派。在援助律師介入前，援助中心要注重指派程序的合法性，以及指派律師的合理性，充分考量受援案件和受援人的特點，綜合考慮案件性質、受援人年齡和性別等因素，指派最為妥當的援助律師。

第二，事中監督同步推進。事中監督能夠實時了解案件援助情況，體現監督的同步性，但存在成本過高、不易操作等缺陷。實踐中，援助中心可采用抽樣調查方式，實時掌握本區域援助的整體情況。例如，將案件指派給援助律師后，援助中心可跟進案件，問詢辯護權行使情況；了解援助律師是否及時制作閱卷筆錄和準備辯護策略等。此外，援助中心還可與偵查機關、審查起訴機關和審判機關建立實時聯動機制，了解援助案件、受援人及援助律師的履職情況，確保援助案件及受援人得到切實法律幫助。與事后監督相比，事中監督更具及時性、救濟性，能夠起到防微杜漸之功效。

第三，事后監督方式多元化。事后監督是當前法律援助案件質量監控的主要方式，其具有便利、靈活特點，但相對滯后和單一的評估方法帶來諸多弊端。對此，根據援助案件評估的現狀，可進行如下嘗試：一是隨機抽選和指定抽選相結合。采用隨機抽選案卷方式可節約監督成本，在無法進行全樣本評估時，隨機抽取各地區案卷，即可掌握整體援助質量。與此同時，援助中心應對特定類型或重大案件進行個案評估，彌補隨機抽選案件的不足。二是選擇相對中立的監督主體。采用中立的評估方可確保評估結果相對客觀。援助中心應建立法律援助案件質量評審專家庫，吸收資深法官、檢察官、律師及高校教師作為教學質量評估主體。三是建立援助案件質量測量指標。監督機制實際上是為了減少隨機因素的影響，確保準確地激勵和懲罰。全面監督費時費力，因而需要借助于測量指標，建立針對辯護過程中的質量監控為目標的動態指標，包括但不限于程序銜接、關系建立、辯護準備、閱卷材料整理、庭審筆錄、辯護心得和反饋收集等內容。此外，如果援助律師存在失范行為，應給予通報、警告、延長實習期等懲戒措施，并隨之建立援助律師黑名單等懲戒機制。

（五）其他配套措施

法律援助案件是一項系統性工程，不僅需要內部控制機制，還要建立系統的外部支持體系。其一，建立浮動式援助經費支持制度，調動援助律師參與案件的積極性。援助經費是提高法律援助質量的杠桿，采用靈活補助方式會促進援助案件的質量。2019年2 月15 日司法部、財政部發布了《關于完善法律援助補貼標準的指導意見》提出：“逐步推行補貼與服務質量掛鉤的差別補貼。法律援助機構可以各項補貼標準為基準，根據服務質量上下浮動一定比例，確定不同級別補貼標準，促進提高服務質量。” 基于Y 市援助案件補助現狀，可采用浮動式、裁量式評估方法，針對案件難易程度、重大程度、履職情況給予援助律師不同的經費支持。除支付基礎經費外，還可從援助過程的權利保障、盡職情況和辯護效果方面給予援助獎勵，形成長效的激勵制度。

其二，將案件質量反饋和結案小結作為案件質量評估的依據。大部分案卷的質量反饋都是由援助律師交由受援人，由其簽字后反饋給援助中心。這種方式無法全面、真實反饋案件質量，可以嘗試從援助中心直接調取援助質量反饋信息的機制，直接反饋案件援助質量。對援助律師而言，既然參與了案件援助，就應總結個案援助的得失，為建立良性的援助機制運行提供有益經驗。

其三，案卷裝訂的完整性、統一性和保密性。援助案件的卷宗應制作完整，以備后期案件的評估和查閱。援助卷宗應包括銜接程序、盡職履職情況、辯護質量與心得等材料，并統一裝訂排序，確保案卷內容完整。除形式要求外，還須注重裝訂材料的規范性和倫理性，例如會見筆錄記載內容清晰、整潔，便于識別；對未成年人案件、涉及個人隱私案件須注意案件材料的保密。

四、余語

律師在刑事案件中是必需品，而非奢侈品。我國《憲法》 《刑事訴訟法》確立了“有權獲得辯護”的現代法治理念，但刑事法律援助范圍、質量及其評估方式仍有待完善。刑事法律援助的質量提升是一項系統工程，既需要從制度和規范出發，紓解辯護權運行中的障礙，又要關注到其在我國刑事司法場域中的角色定位。在刑事訴訟制度發生局部變革的情況下，須考量現有法律援助的運行機制和援助質量，重點關注其能否為“以審判為中心訴訟制度”的推進、庭審實質化的落實以及認罪認罰從寬制度的貫徹提供基礎保障。在“刑事辯護全覆蓋”改革視閾下，仍需考慮如下問題：第一，擴大援助的范圍和階段。在現有的基礎上，能否將案件范圍擴大至三年有期徒刑以上的案件？是否可以將“全覆蓋”拓展到“全階段”？畢竟“法律援助應視作政府責任，成為國家為公民提供的公共服務。”第二，針對不同程序的類型和受援人的需求，提供有針對性的辯護服務，特別是認罪認罰案件中值班律師制度跟進及其質量監控。第三，有效的法律援助既要不同機關的有序銜接，又要充足的財政支持，更要科學的質量評估體系。通過案件質量評估可以檢驗司法行政機關提供的法律服務，倒逼援助行為的規范化和有效性。

注釋：

① 相關文件有：《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等印發〈關于開展法律援助值班律師工作的意見〉的通知》 （2017）、《公安部辦公廳、司法部辦公廳關于進一步加強和規范看守所法律援助值班律師工作的通知》（2018）、《司法部、財政部印發〈關于完善法律援助補貼標準的指導意見〉的通知》 （2019）等。

②《最高人民法院、司法部印發〈關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法〉 的通知》 （2017）、《全國刑事法律援助服務規范》 （2019）等。

③ 參見《全國人大常委會2020年度立法工作計劃》。

④ 參見陳瑞華：《刑事訴訟中的有效辯護問題》，《蘇州大學學報》2014年第5期。參見顧永忠：《律師辯護全覆蓋試點：具有歷史意義的創新之舉》，《中國律師》2017年第11期。

⑤ 參見樊崇義：《我國法律援助立法重點和難點問題研究》，《中國法律評論》2019年第3期。

⑥ 參見徐建新、方彬微：《實證視野下刑事案件律師辯護全覆蓋的實現路徑》，《人民司法》 2019年第13期。

⑦ Y 位于中國西部，總面積有10752 平方公里，2018年末常住人口1000.37 萬人，常住人口城鎮化率74.01%。全年地區生產總值8349.86 億元。從行政區劃上看，Y 市下轄11 個區2 個縣。在上述地理、經濟、人口和行政區劃之下，Y 市及其下屬的區、縣司法所承擔了全市法律援助的承接、指派、案件管理及評估工作。2018年12 月27 日，最高人民法院、司法部印發《關于擴大刑事案件律師辯護全覆蓋試點范圍的通知》。Y 市是刑事辯護“全覆蓋”的試點地區。

⑧ 等距抽樣也叫“機械抽樣”或“隨機抽樣”，它是先按照某種標準對總體單位進行順序排列，然后按照固定的間隔抽取單位。等距抽樣需要事先對總體有一定輔助信息，以確定各單位的排隊位置。等距抽樣組織簡便、易于實施，能夠確保樣本單位在總體中均勻分布，提高樣本的代表性。參見吳楊、陳兆榮主編：《統計學》，安徽大學出版社2013年版，第171—172頁。

⑨ 需要說明的是，項目組未獲取2019年各區縣刑事案件總數量、刑事辯護律師數量、法律援助律師數量。在500 份案卷中，Y 市法律援助提供了45 份援助案卷，其他13 個區（縣）法律援助中心分別提供了35 份案卷，共計455 份。

⑩［美］艾爾·巴比：《社會研究方法》，邱澤奇譯，北京華夏出版社2009年版，第154頁。