我國差序政府信任的形成邏輯及政治影響研究
——基于國內文獻考察的視角

李書巧 譚 燕

政府信任問題近些年來成為學界研究的熱點問題，截止2020年7 月，在知網上以 “政府信任”為主題詞進行搜索，可以得到3384 條結果，其中最早對其進行研究始于1903年，而我國則始于1997年，共有中文文獻1221 篇，且于2014年變成熱點話題，每年文獻量在100 篇以上。通過對已發表的文獻進行系統梳理，可以發現當前關于政府信任的研究集中在概念、影響因素、發展特征等方面。而作為我國特有的政府信任現象，差序政府信任在20 世紀末被學者關注，如，張厚安等在1993年研究農村民主選舉時發現，村民對村委會、鄉鎮、省市和中央評價不一的民謠在當地廣泛傳播，由仇人、惡人、好人、親人到恩人的評價差異顯示出了村民的政府信任差異。①李連江在2012年將這種上級高于下級，中央高于地方的政府信任現象正式定義為差序政府信任。②此后，學術界均采用這一概念來進行不同層級政府信任的差異化研究。

一、差序政府信任的特征分析

（ 一）差序政府信任存在于社會各群體中

差序政府信任作為我國特有的政府信任現象，不僅表現在農民群體的政府信任中，還存在于城市居民群體、城鄉流動人口群體以及大學生群體中。首先，差序政府信任現象存在于農民群體中。我國農民群體與基層政府接觸多，與高層政府接觸少，因而基層政府服務能力不足，公職人員拉關系、走后門甚至貪污腐敗等問題容易直接暴露在農民面前，降低其對基層政府的信任，而中央惠農政策、福利政策的發布，又加深農民的高層級政府信任，使這一群體的差序政府信任展現得尤為突出和明顯，如，胡榮通過對福建和浙江兩省進行調研發現，兩地農民的政府信任度均呈現為高層政府高于低層政府的差序格局。③謝治菊通過對貴州遵義A村的實地調研后也發現，“農民的政府信任層級差異明顯，越抽象、越高層的層級，農民的政府信任度越高；越具體、越基層的層級，農民的政府信任度越低”。④而盧春龍等在全國性數據的測量基礎上，同樣得出了我國農村居民對各級政府的信任水平逐級遞減的結論。⑤

其次，差序政府信任存在于城市居民群體中。如，胡榮等通過對廈門島內30 個社區居委會進行問卷調查后發現，城市居民的政府信任總體上表現為中央—省—地方逐級遞減的差序狀態。⑥而王毅杰等基于CGSS2010 的全國性數據，同樣認為城市居民群體的政府信任呈差序格局的特點。⑦此外，通過電話調查全國主要城市居民的政府信任狀況并對數據進行分析后，陳永國等認為，當下城市居民群體中“央強地弱”差序政府信任依然存在。⑧

此外，差序政府信任還存在于城鄉流動人口群體中。農民工作為跨越城鄉二元社會結構的流動群體，在由家鄉走向城市的過程中，原先的社會關系、生活基礎都隨之重構，對各級政府的信任也隨著生活環境的變化而愈加復雜，雖然農民工的政府信任具有特殊性，但總體上仍表現為差序格局。例如，唐斌的實證研究表明，廣州農民工對政府的信任度與政府層級呈正相關，政府層級越低，可信度就越低。⑨除中央與地方政府信任度差異外，流動人口對家鄉和工作所在地的基層政府信任度也有所不同，表現為其對中央政府的信任度高于工作生活地所在的城市政府，而對城市政府的信任度又高于對老家政府的信任程度。⑩

最后，大學生群體的政府信任也同樣呈現出差序政府信任的特點。大學生作為獨立的個體，主要生活在學校這個“象牙塔”中，與政府的直接接觸較少，且容易受外界影響，其對政府的看法既不同于農民、市民，也不同于城鄉流動人群，但總體來看，大學生群體的政府信任同樣具有上級政府高于下級政府的差序特征。例如，管玥通過對兩所學校1000 名學生進行問卷調查，得出了大學生群體對中央—省—市—區（縣）—鄉（鎮）五級政府的信任度明顯逐級遞減的結論，方曦等也發現，雖然大學生群體的中央與地方政府信任均為較高水平，但同樣具有中央高于地方的差序政府信任特點。

（二）差序政府信任格局呈現地區差異性特征

根據肖唐鏢等對2005—2008年間不同區域的農民政府信任狀況的研究中可以看出，從橫向上看，相較于經濟更發達的上海、江西、重慶等地區的農民對基層政府（縣級以下）的信任與對高層政府的信任之間差距明顯更大，其政府信任的差序格局體現得更為明顯。從縱向上看，江西、重慶和上海的政府信任狀況表現出不同的發展趨勢，如，江西農民對不同層級政府的信任均呈增長趨勢，但各層級政府信任增長差異較小，因而差序政府信任程度總體上變化不大；重慶農民的地方政府信任尤其是基層政府信任增長明顯，但中央政府信任呈現下降趨勢，表明該地區的差序政府信任程度呈下降趨勢；上海農民的地方政府信任水平下降速度明顯高于中央政府的下降速度，這表明其差序政府信任程度依然呈加深趨勢。

表1 不同區域的農民政府信任狀況 （單位：%）

表1 不同區域的農民政府信任狀況 （單位：%）

省份年份 中央政府 省政府 市縣政府 鄉鎮政府 村組織信任度江西 2008 81.6 65.7 35.4 26.6 26 2005 75.2 64.9 33.2 22.5 21.1政府信任變化差 6.4 0.8 2.2 4.1 4.9重慶 2008 85.3 74.7 56.8 42.6 47.9 2005 90.3 73.2 48.8 35.6 38.6政府信任變化差 -5 1.5 8 7 9.3上海 2008 73.6 61.7 54.6 45.1 41.5 2005 76.2 70.4 63.4 54 46.3政府信任變化差 -2.6 -8.7 -8.8 -8.9 -4.8

在地區差異上，內陸欠發達地區與大都市和沿海發達地區相比，農民的差序政府信任表現得更為明顯，后者具有更高程度的基層政府信任、更低程度的中央和省級政府信任。與農民相比，城市居民的差序政府信任格局也呈現出明顯的地區集群特點，如，從延邊地區到中西部廣大地區再到沿海與直轄市地區，市民的差序政府信任程度分別由高到底，依次遞減。此外，就城鄉區域而言，雖然城鄉地區均存在“央強地弱”的差序政府信任，但前者的信任差異程度明顯小于后者。

（三）差序政府信任格局演變總體上呈弱化傾向

我國地方政府的治理能力正在逐步提高，人民的利益訴求表達渠道日益拓展，人民對地方政府的好感度也將隨著地方政府能力提升、服務優化而逐漸增加，而差序政府信任程度也勢必會隨之變化。學者們對差序政府信任演變弱化趨勢的探討主要體現在兩個方面：一是政府信任的層級差異度在逐漸縮小，陳波等經過研究發現，我國居民的政府信任層級差異隨著城鎮化進程的推進逐步弱化，中央與地方之間的信任差異也將逐步縮小。陳永國等也認為，2010年后雖然“央強地弱”的差序政府信任依然存在，但這種信任結構總體上并未得到強化，而是隨著時間變遷，呈現出弱化傾向。二是無差序和反差序政府信任狀態的出現和增加。例如，李曉飛認為，隨著戶籍新政的出臺，城市原市民與新市民對不同層級政府信任的狀態由原先的“央強地弱”轉變為地方政府信任的提高和中央政府信任程度的下降，并呈現出“央弱地強”的反差序格局。呂書鵬在對全國性數據進行實證研究的基礎上也指出，我國居民差序政府信任現狀呈下降趨勢，而無差序和反差序政府信任的比例呈上升趨勢。

二、差序政府信任的形成邏輯

差序政府信任現象存在已久，影響其形成的因素眾多，大部分學者都從制度主義和文化主義兩個方面來綜合考量差序政府信任形成的原因，例如張書維、景懷斌，陳鵬，李佳佳，李艷霞，高學德、翟學偉等。整體來看，目前我國學者對造成差序政府信任格局的影響因素研究主要包括國家制度因素、文化環境因素、政府效能因素、公民感知因素和媒體傳播因素。

（一）深層次因素——國家制度設計

中央集權的壓力型體制是差序政府信任產生的關鍵性因素。在壓力型體制下，中央與地方政策制定與執行的角色差異意味著中央和地方政府職能行使目的性存在差異，中央政府職能作用的發揮意在尋求統治合法性，而地方政府除了要得到本地區民眾的支持和認同外，其工作成果還需要得到中央的肯定以求獲取更多的資源分配，甚至在我國“行政發包制”下，地方政府履行職能更多的是為了完成中央下放的任務，加之經濟績效在轉型期的中國外露成果最為顯著，因而導致地方政府在職能履行中更加注重經濟增長，將環境、衛生、醫療等民生項目置之其后，使得公眾對央地政府態度不同，信任度不同。如，上官酒瑞認為，在集權體制下，地方政府不得不承擔直接與民眾接觸的難事，或執行中央的制度與決策，這會造成公眾對中央和地方政府產生不同程度的信任。壓力型體制與黨政治理體系的高度契合，影響著各層級政府之間的關系，也同樣塑造著差序政府信任。

現行財稅體制“央強地弱”的倒掛格局，加重了地方政府與民爭利的風險，也在一定程度上造成了差序政府信任現象的產生。分稅制改革后，中央取資源于地方，地方取資源于民眾，中央政府資源汲取能力不斷增強，而地方政府則事權財權不對等，從而給民眾造成一種中央分配資源，而地方分配不夠合理的錯誤感，導致其對中央政府的信任高于對地方政府的信任。

我國政府體制的人事晉升制度也對差序政府信任的形成產生了影響，民眾對政府的信任不僅來源于政策的有效性，也取決于公職人員自身素質帶給民眾的整體印象。我國政府體制的人事晉升制度使不同層級官員能力素質存在差別，中央政府掌握人事大權并采用競爭擇優的方式決定公職人員的任免和調配，使央地政府官員能力存在層級差異，民眾傾向于更加信任高層領導，而較不信任基層干部，從而影響人們對不同層級政府的信任程度。此外，注重實績的晉升原則和量化的績效指標又使官員晉升變為“政治錦標賽”，使其更加關注 GDP 等可量化的考核指標，而忽略了教育、環境等關乎社會民生但量化困難的指標，從而加深差序政府信任的差異程度。

（二）政治文化機理——權威主義價值觀

權威主義價值觀歷來對我國政治運作產生重要影響。帝制時期形成的諸如皇權崇拜、父愛仁政等傳統政治文化中的權威觀念，對當前我國公眾的政府信任心理仍然有著深刻影響。胡曉利等從央地政府施行善政的層次差異、權力來源的順序和地位差異、形象塑造的資源差異和中央糾正地方偏誤過程中所形成的善意和能力差異四個方面，探討了權威主義價值觀生成差序政府信任的具體表現，他們認為，在權威主義價值觀的影響下，中央和地方政府的權威會被高低區隔，導致差序政府信任現象的產生。由此來看，政府權威的強弱受其所處地位高低的影響，級別越高的政府，在公眾心中就越具有權威，因而不同政府的信任程度也會隨著政府級別的高低而出現層級差異。

（三）產生基礎——政府效能差別

一方面，不同政府表現出來的績效差異影響人們對政府信任的高低評價。當前，我國政府在基礎教育、醫療衛生、社會治安等公共產品和公共服務提供上存在央地差異和層級差異，加上地方政府由于傳統理念影響下官僚主義盛行、缺乏有效的權力制約機制和政府問責機制、信息公開度不足、政府工作人員法律意識淡薄以及腐敗現象的發生等，造成了地方政府公信力的進一步流失。這使得政府信任的央地差異、層級差異更加突出和明顯。另一方面，不同層級政府的能力差異加深了差序政府信任程度。政府能力決定了政府為人民服務的職能發揮，也決定了人們對政府的信任程度。例如，在政治資源、財政資源的汲取，人力資源的利用，媒體資源的管控等能力上，高層級政府大于低層級政府。中央政府資源利用能力強，提供服務質量高，而地方政府則表現出資源利用能力不足，這種央地政治資源的巨大反差造成了央地政府信任差異明顯。同時，不同層級政府的回應能力差異也影響差序政府信任程度。政府回應中的訴求回應度、訴求回應時效與政府信任層級差顯著負相關，中央政府回應力強，而地方政府回應遲緩，導致不同程度上的政府信任差異，因此，基層政府回應度與回應時效的改進，能夠有效縮小基層政府和高層政府的信任差距。

（四）直接原因——政治接觸差異

公民的政治接觸直接影響其政府信任程度。一般而言，公眾與地方政府（尤其是基層政府）雖然接觸廣泛而直接，但經常是“惡性接觸”，這種負面接觸不利于地方政府良好形象的塑造，也破壞了地方政府在公眾心中的美譽度。如，地方政府為完成上級指標忽視民生類公共服務項目的建設，地方公務人員貪污腐敗行為的發生直接暴露在民眾面前以及民眾表達自身利益訴求時遭遇不公正對待等，都使其在公眾心中的印象更為惡劣。相較于中央對民眾而言的距離感相對較強，這種直接的政治接觸使民眾感知地方政府的治理績效更為直觀，從而對央地政府產生不同的態度和看法，進而導致了政府信任的層級差異。除負面接觸外，人們往往會將不能參與到涉及自身利益的事務也歸咎到地方尤其是基層政府身上。在呂書鵬看來，這種基層民主參與需求得不到滿足同樣強化了差序政府信任。

（五）加深條件——媒介信息傳播

信息傳播媒介對差序政府信任的影響主要表現在信息傳播的方式和傳播的內容兩個方面。在傳播方式上，電視、報紙等傳統媒體通過宣傳中央政府的正面形象來提升人們的中央政府信任從而強化差序政府信任。盡管在網絡時代，信息傳播的方式發生重大變化，其對差序政府信任的影響也較以往有所不同，如，胡榮等認為，以互聯網、手機為代表的新媒介與中央和地方政府信任均呈負相關，因對中央政府信任負向影響更為顯著從而弱化了差序政府信任，但無論是傳統媒體還是新興媒體，媒介信息傳播的內容總體上均為宣揚中央而監督地方，因而當前傳播方式上的變化并未對差序政府信任產生實質性影響。同時，央地政府在媒體管控能力上存在明顯差異，中央政府對媒體的管控能力強于地方，因而民眾獲取中央政府的信息成本高于地方，就會使地方政府的負面行為曝光率高于中央。在媒體潛移默化的宣傳影響下，與政府接觸較少的群體容易對央地政府產生固化印象，從而對不同層級政府信任度不同。

三、差序政府信任的政治影響分析

作為公眾與政府之間關系的體現，普遍存在的差序政府信任現象必然有其獨特的價值和意義，例如，差序政府信任可以通過將公眾不滿控制在地方層面，從而有力維護對中央政府以及政治體制的信任，在一定時期內也有利于避免民眾訴求表達發展為對統治階層的不滿來維護政治穩定。但值得注意的是，雖然政府信任的功能作用在政治學研究中占有相當重要的地位，但已有針對差序政府信任功能作用的研究內容較少，僅呂書鵬研究了差序政府信任的存在對政治體制支持所產生的影響，認為差序政府信任同樣發揮著重要的保護政治體制合法性的功能。在他看來，差序政府信任不僅可以通過宣揚惠民政策和整肅基層來維護中央政府的良好形象，而且可以將公眾的不信任阻滯在地方尤其是基層，從而有效保護了政治系統中核心權威的合法性。

與差序政府信任存在的意義相比，當前學者更多地集中于差序政府信任長期存在造成的負面影響研究，具體來說，又可分為對政治參與、國家治理和政治穩定造成的負面影響三個方面。

（一）差序政府信任影響政治參與方式的選擇

就抗爭性政治參與和選舉性政治參與而言，不同政府信任格局對兩種政治參與積極性的影響存在明顯差別。呂書鵬提出在選舉性政治參與上，差序政府信任者與無差序政府信任者相比，其參與積極性更低，而在抗爭性政治參與上，其參與積極性更高，因為公民的央地信任差越大，越可能傾向于投入到與地方政府抗爭的活動中，但他沒有對差序政府信任與政治參與間的關系進行更深入的研究。其他學者的研究則鮮有涉及差序政府信任對選舉性政治參與造成的影響，而是更多地關注差序政府信任與抗爭性政治參與之間的關系，且均認為兩者呈正相關關系。如，謝秋山等認為，在城鄉二元體制模式下，“央強地弱”的政府信任結構顯著正向影響居民抗爭性利益表達方式和行為。段雪輝認為，政府信任的差序格局會明顯激發制度外政治參與活動的發生，謝星全等的研究同樣表明，“央強地弱”的政府信任格局正向影響居民的群體性事件參與，與地方相比，更信任中央就會讓居民寄希望于上訪或者利益抗爭。

（二）差序政府信任制約國家整體治理能力的提高

雖然中央政府通過將民聲怨氣阻隔在地方層面來塑造公眾對自身和政治體制的信任，但通過追責地方只能在短期內起到維護中央政府信任的效果，從長遠來看，差序政府信任的存在將會使民眾傾向于選擇抗爭性政治參與方式，從而增加群體性事件的發生，不利于國家整體治理能力的提高和社會的長遠發展。如，耿靜認為，差序政府信任會使基層治理陷入 “塔西佗陷阱”不利于基層政府形象的提升，上官酒瑞也認為，如果政府信任級差“鴻溝”過大，將不利于維護社會政治穩定，從而導致社會治理成本的增加。李小勇等則通過對江蘇和貴州兩省的三個鄉村治理績效與政府信任間關系的比較研究發現，政府信任層級差異較小的鄉村與差異較大的鄉村相比，其治理績效整體更好，并且不同治理領域的績效分布也更為均衡。

（三）差序政府信任不利于政治穩定的長期維護

政府具備合法性是政治穩定的必備條件，而信任是政府獲得合法性的基礎，但民眾更信任中央不利于地方公共政策的順利執行，而地方政府的結構性失信又會對社會穩定構成威脅。在“央強地弱”的差序政府信任情況下，當民眾將自身利益受損歸咎于地方政府時，地方政府就會被民眾置于“對立面”，使民眾的利益訴求不能在基層得到解決時容易傾向于訴諸更高層級政府，而層級制又使民眾與高層級政府接觸不易，從而為民眾采取非制度化的政治參與方式提供了可能。從長遠來看，民眾對地方政府的不滿也會延伸至中央政府，導致民心的喪失，進而產生政治危機，造成不穩定。

四、總結與思考

通過對已有研究文獻的梳理，可以發現，目前我國學者對差序政府信任的研究多采用群體性視角，但仍有一些群體的差序政府信任現狀和各群體之間的比較研究較為缺乏，例如，公務員群體的政府信任是否呈現差序格局，不同職業群體間的差序政府信任程度是否一樣等。在影響因素方面，已有研究多分析理性制度主義和歷史文化主義對差序政府信任形成造成的影響，而具體影響因素的更新研究則較為不足。盡管差序政府信任帶來的負面影響已得到充分重視并有了初步的研究，但如何應對其帶來的消極意義還有待進一步探索?？傮w來看，針對我國差序政府信任現象的相關研究仍有值得拓展和延伸的內容。

（一）開展差序政府信任的多角度研究

一是多角度研究差序政府信任的影響因素，通過跨學科的研究方法，結合政治學、歷史學、社會學、心理學等多學科分析差序政府信任現象，將定性、定量等多種研究方法并用，探究差序政府信任存在的理論基礎及現實因素，多角度考察差序政府信任現象的存在邏輯，并對各角度研究進行關聯性分析，構建差序政府信任研究的系統性數據測量與分析標準，形成系統的差序政府信任影響因素測量模型，從整體上把握差序政府信任的現狀及影響其產生發展的因素并有針對地采取措施。

二是多角度考察差序政府信任格局的現狀與發展，既要研究中央政府信任與地方政府信任間的差距演變，也要研究各層級政府整體信任發展，并分析其對政治、經濟、社會等各方面發展造成的影響，在今后的差序政府信任研究中，需要多關注當下，采用更具體、更有針對性的調查問卷，基于問題研究，進行一手資料的社會調查與數據分析，并將差序政府信任研究與政府職能轉變、政府能力提升，國家治理能力與治理體系現代化相結合，增強差序政府信任研究的現實意義。

（二）強化差序政府信任的比較研究

目前，我國學者多將央地政府作為一個整體研究對象來研究人民對政府的信任程度，其中涉及到的政府信任研究多為考察不同地區間的政府信任差異現狀及其影響因素，或多是對城鄉居民的央地政府信任差異度進行比較，而針對政府信任的差序格局在不同群體間、不同地域間以及歷時變化性的比較研究較為缺乏。因此在今后的研究中，可加強差序政府信任的比較研究。

首先，加強不同年齡段、不同階層、不同領域群體間差序政府信任的比較研究，如，考察中年與青年群體，白領與工薪階層，政府部門與企業員工等不同群體對央地政府信任的差異程度。其次，加強不同地域間差序政府信任的比較研究，包括比較國內與國外政府信任的格局特征，政府信任的層級差異以及比較我國中央與地方政府作為單個變量的差序政府信任在東、中、西部地區的差異度，在經濟發達地區與經濟欠發達地區的差異度等。最后，差序政府信任的歷時性演變也有待補充和完善。隨著各種條件的變化，我國居民的政府信任層級差異也在發生變化，加強對政府信任差序格局的縱向演變研究，把握不同歷史時期尤其是處于轉型期的中國差序政府信任程度的變化以及未來走向，有利于為進一步全面提高政府信任提供支撐。

（三）更新影響差序政府信任的關聯性因素

伴隨著人們生活條件的變化，影響其政府信任的因素也在發生變化，除經濟績效、傳統價值觀等對央地政府信任產生影響外，其他諸如社會公正、人民幸福感、人民獲得感等也同樣在政府信任的差序格局中發揮作用。因此，在今后的研究中，可以更新影響差序政府信任演變的媒介接觸、政府建設、公共政策、應急處置等關聯性因素，以此豐富和完善差序政府信任現象的研究，更好地結合當下社會環境的變化來探究提高地方政府信任的措施，促進不同層級政府與公眾間良好關系的構建。

（四）深化差序政府信任消極影響的對策性研究

已有研究表明了差序政府信任對國家治理、政治參與以及政治穩定具有一定的負面作用，但這些研究多停留在證明差序政府信任與其負向影響的關聯度上，而對如何克服差序政府信任帶來的弊端方面的研究較為不足。在我國特殊國情下，差序政府信任仍會長期存在，因此，加強對差序政府信任帶來的負面影響研究，將消極影響轉化為積極作用具有重要的現實意義。而對策性研究應運用整體性視角，將差序政府信任作為一個系統，多方面綜合考量其與外部環境的互依性，在差序政府信任對外部環境造成影響的基礎上提出較為全面的對策性建議，從而有效應對差序政府信任帶來的消極影響，積極發揮差序政府信任的正向作用，增強制度化的政治參與，促進國家治理能力的提升，維護國家的政治穩定。

注釋：

① 張厚安、蒙桂蘭：《完善村民委員會的民主選舉制度推進農村政治穩定與發展——湖北省廣水市村民委員會換屆選舉調查》，《社會主義研究》1993年第4期。

② 李連江：《差序政府信任》，《二十一世紀》2012年第6期。

③ 胡榮：《農民上訪與政治信任的流失》，《社會學研究》 2007年第3期。

④謝治菊：《論我國農民政治信任的層級差異——基于A 村的實證研究》，《中共浙江省委黨校學報》2011年第3期。

⑥ 胡榮等：《社會資本、政府績效與城市居民對政府的信任》，《社會學研究》2011年第1期。

⑦ 王毅杰、喬文俊：《中國城鄉居民政府信任及其影響因素》，《南京社會科學》2014年第8期。

⑨ 唐斌：《廣州地區農民工政治信任狀況的實證研究》，《行政與法》2012年第3期。

⑩朱薈：《流動人口政府信任的實證檢驗研究——基于全國七城市的調查分析》，《公共管理學報》2014年第4期。