“十四五”生態環境保護的新機遇、新要求

文 周宏春

我國由全面小康向社會主義現代化強國邁進、由注重經濟的數量增長向高質量升級、由經濟發展以環境污染為代價到忽視環境保護的狀況得到明顯改變，為“十四五”生態環境保護奠定了重要的物質和認識基礎。

“十四五”時期是推動經濟高質量發展、形成雙循環新發展格局、乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃階段，具有新時代特征和繼往開來的里程碑意義。我國面臨新階段、新矛盾、新機遇、新挑戰、新目標、新任務等一系列新情況。

“十四五”生態環境保護有了高起點

中國處于近代以來最好的發展時期，世界處于百年未有之大變局。國內外形勢發生深刻復雜變化，貿易保護主義、單邊主義、民粹主義等暗流涌動，“黑天鵝”“灰犀牛”事件迭出，經濟不確定性和風險增強，世界經濟重心、世界政治格局、全球化進程、科技與產業、世界秩序、全球治理等面臨前所未有的大變革。所有這些，不但增加了“十四五”時期經濟社會發展的不確定性，更對產業發展造成影響，進一步推動全球價值鏈加快重構；綠色發展、氣候變化則成為國際合作與交流的重要領域。

在工業化階段上，我國將進入工業化中后期。工業化是一個國家和地區必然要經過的發展階段；強大的工業是強國基礎，沒有工業化就沒有現代化。我國已發展成為世界第一大工業國，但大而不強，“瓶頸”較多。以人工智能為標志的第四次工業革命已經走來，其深度和廣度超過以蒸汽機為標志的第一次工業革命、以電力為標志的第二次工業革命、以信息技術為標志的第三次工業革命，“智能大腦”決定制造流程，無人工廠、無人車間、無人物流、無人售賣將成為常態，并對產業結構、倉儲物流、就業、用戶體驗以及產業鏈、價值鏈等產生革命性影響。隨著“雙循環”成為新發展格局，按國際標準進行生產的外向型企業進入國內市場將帶來技術和管理理念的提升，有利于生態環境質量的提高，但也要避免“劣幣驅逐良幣”的問題，惡性競爭將對生態環境保護帶來不利影響。

在城市化進程上，我國將進入城市布局優化和城鄉人口雙向流動的新階段。經過改革開放以來的城市化超常規發展，城市化率已超過60%。“十四五”期間，城市化進程將逐步放緩。要規劃引導好跨省域的城市群、都市圈、城市帶的合理布局和有序發展，完善城市功能。應允許城市人口到農村居住、租地、創業，城市人才、資金、技術、項目向農村流動，促進鄉村振興。城鄉協同發展一體化有利于農村生態環境保護，但要避免污染向農村和中西部轉移。

生態文明建設進入關鍵期。黨的十八大以來，習近平生態文明思想得到確立，“綠水青山就是金山銀山”理念被寫入《憲法》和《黨章》。“十三五”以來，堅決向污染宣戰，修訂了《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《土壤污染防治法》《海洋保護法》《環境影響評價法》《核安全法》《環境保護稅法》等一系列法規，“史上最嚴”的《環境保護法》2015年開始實施。實施了藍天、碧水、凈土計劃，建成全球規模最大的空氣質量監測網絡；經過前所未有的治理力度和努力，污染物排放強度降低，生態環境質量明顯改善。建成區綠化覆蓋率為41.1%，濕地保護率為52.2%。建立2750個自然保護區，總面積共147萬平方千米。各類自然保護地11029處，占陸域國土面積的18%，提前實現聯合國《生物多樣性公約》提出的到2020年保護地面積達到17%的目標。

總之，我國由全面小康向社會主義現代化強國邁進、由注重經濟的數量增長向高質量升級、由經濟發展以環境污染為代價到忽視環境保護的狀況得到明顯改變，凡此等等，為“十四五”生態環境保護奠定了重要的物質和認識基礎。

必須正視環境形勢的嚴峻性和污染治理的長期性

總體上看，我國工業化和城鎮化的歷史任務還沒有完成，與產業結構、能源結構相對應的資源能源生產和消費中排放的污染物仍將處于高位。近年來，臭氧、VOCs等新型污染呈高發特征。只有做好打“持久戰”的準備，才能真正改善環境質量，建成美麗中國。

一是以重化工為主的產業結構、以煤為主的能源結構、以公路貨運為主的運輸結構沒有根本改變。產業結構仍以重化工為主，產業結構調整面臨不少阻力。2019年《BP世界能源統計年鑒》顯示，我國是世界上最大的能源消費國、煤炭消費國及金屬礦產消費國，約占全球能源消費量的24%，約占全球煤炭消費量的50%。《中國能源發展報告2020》顯示，2019年，我國煤炭消費總量占全國能源消費總量的57.7%；天然氣、水電、核電、風電等清潔能源消費量僅占能源消費總量的23.4%。我國運輸結構仍以公路貨運為主，2019年約占74%。有關數據顯示，就單位運量排放主要污染物數據而言，公路貨運是鐵路貨運的13倍。

二是環境污染和生態環境保護的嚴峻形勢沒有根本改變。《2019年全國生態環境質量簡況》顯示，環境空氣質量達標城市數量仍不足一半，其中京津冀及周邊地區“2+26”城市平均優良天數比例為53.1%；七大流域中的五大流域（黃河、松花江、淮河、遼河和海河）水質為輕度污染，開展營養狀態監測的107個重要湖泊（水庫）中有28%的湖泊（水庫）處于輕度或中度富營養狀態；32.6%的縣域面積生態質量為較差和差。除一些湖泊沿岸企業排放不能達標外，化肥使用量大、利用效率不高，規模化的養牛、養豬等養殖場，沒有達標排放廢水，也明顯加重了水體富營養化程度。

三是重金屬、化學品、持久性有機污染物等污染問題相繼出現。近年來，重污染天氣頻發，經過幾年攻關，大氣污染物排放下降，而部分區域和城市重污染天氣頻發現象卻沒有得到改變，對癥下藥進行治理十分必要且非常迫切。一個階段以來，臭氧等二次污染物濃度比重上升引起關注，應在臭氧污染的重點區域、治理技術成熟的重點行業加大治理力度；隨著技術成熟、治理成本下降，再總結經驗加以推廣。

四是突發環境事件居高不下。在制藥、化工、造紙等高風險行業，企業大多數集聚在沿江、沿河、沿海區域，水環境敏感性高，突發水環境事件發生的風險很大。長江、黃河、珠江等重點流域，大量工業企業沿江河而建，特別是化工園區和重點化工企業環境風險預警體系建設不完善，一旦發生突發環境事件，將對流域水環境造成嚴重影響，危及飲用水安全。另外，我國環境風險預警防控體系薄弱，重點流域、重要水源地環境風險預警與防控體系尚不健全。安全生產事件引發的次生環境風險事件也不容忽視。與此同時，我國環境管理不能適應形勢發展的需要，執法不嚴或“走樣”等現象依然存在。

五是農村環境污染呈加劇趨勢。農村環境污染表現為：秸稈焚燒引起大面積空氣污染，成為重污染天氣發生的重要原因；長期不清淤導致河道變窄，水流不暢更加劇河水質量變差；一些農村秸稈堆在河邊，或者堆放在河里，導致河水質量變差（化學需氧量嚴重超標）；小型加工企業污水不處理或處理不達標直接排放等，均加重了農村環境污染。

環境污染問題與我國發展階段密切相關。環境污染是經濟發展的代價，除產業結構偏重、技術水平普遍不高、人員素質不高等因素外，政策、法規、標準及公眾參與等長效機制尚未形成；地方政府發展經濟的意愿強烈，粗放型的增長方式沒有改變；一些城市實施的“退二進三”政策，污染隨著企業向農村和中西部地區轉移；一些決策者對環境污染治理的長期性和復雜性缺乏足夠的認識。如果不轉變傳統的增長方式，我國的資源支撐不了，環境容納不了，發展難以為繼，社會和諧難以實現。傳統發展方式必須轉變，高質量發展是主題。

對“十四五”生態環境保護的期待

生態環境是公共物品，是“市場失靈”領域，應當發揮政府的調控和公共管理作用。環境治理不僅包括政府自上而下的規范，還包括其他非規范手段，如志愿行為、市場機制和教育等手段。

將公眾健康作為環境污染防治目標

“十四五”期間，生態環境保護的總要求是以習近平生態文明思想為指引，認真貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，圍繞推動綠色低碳發展是進入新發展時代、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重大任務，面向“美麗中國建設”的遠景目標，堅持以綠色降碳為抓手，以布局優化和結構調整、效率提升為重點，以制度完善、政策激勵、技術創新為手段，發揮生態環境保護的引導、優化、倒逼作用，促進結構優化升級和經濟高質量發展；持續深入打好污染防治攻堅戰，堅持方向不變、力度不減，精準治污、科學治污、依法治污；持續推進生態環境治理體系和治理能力現代化，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要，實現生態文明建設新進步，為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程奠定堅實生態環境基礎。

環境污染問題與我國發展階段密切相關

從保護公眾健康的視角來審視大氣污染治理的重要性，道理不言自明。大氣污染治理從治理總懸浮顆粒（TSP）解決白衣服領子容易黑、“黑鼻孔”等問題開始，進入PM10、PM2.5治理階段。關心公眾健康，關心可進入人血管和腦的PM1或氣溶膠、超細顆粒物及其組合，是生態惠民的必然要求。要在大氣環境資源監測和精細統計的基礎上，以大氣環境資源的時空優化配置為核心，科學布局產業和產能的地理空間結構，實現大氣環境的中長期治理目標。結合生態功能區規劃、環境空氣質量監測數據和污染源清單，形成區域大氣環境資源優化配置方案，并融入發展規劃之中。總結“十三五”規劃的實施經驗，堅持問題導向、目標導向、結果導向，謀劃好“十四五”規劃。

在生態環境保護規劃中要突出新發展理念，統籌施策，著力補短板。“十四五”生態環境保護，仍要堅持“兩手抓”：一手抓“源頭”，從防控污染物排放入手，切實降低污染物排放總量和強度，這也是改善我國生態環境質量的最有效手段和措施；一手抓生態環境治理體系和治理能力現代化，以山水林田湖草系統治理思想為指引進行生態環境保護與修復。

加強科技創新，持續支撐藍天、碧水、凈土保衛戰

生態環境保護是國家科技領域的重要組成。“十四五”生態環境保護科技應面向世界科技前沿、面向環境管理需求、面向群眾健康需求、面向基層實際問題，健全環境質量改善的技術支撐體系，構建生態環境風險防控的技術支撐體系，構建生態環境治理和監管技術支撐體系，構建激發創新活力、提升創新效能的支撐體系，助推現代環境治理體系建設。

開展污染防治行動，重點是“提氣、降碳、強生態，增水、固土、防風險”。以細顆粒物和臭氧協同控制為重點，推動揮發性有機物和氮氧化物協同治理。統籌水資源、水生態、水環境協同共治，保好水、治差水、增生態用水，推進美麗河湖、美麗海灣建設。補齊城鄉污水收集處理設施短板，推進城鎮污水管網全覆蓋，因地制宜推進農村改廁、農村垃圾收集、污水處理，以改善農村人居環境。持續實施土壤污染防治行動計劃，以土壤安全利用、危險廢物利用處置，強化監管。在關鍵領域、關鍵指標上實現新的突破。保護好生物多樣性，強化生態保護監管體系。制定2030年前碳排放達峰行動計劃、行動方案，支持有條件的地區率先達到碳排放峰值。重視核輻射安全，緊盯危險廢物、尾礦庫、化學品監管，有效防范和化解生態環境風險。

生態環境科技要服務于“健康中國”建設，圍繞以下方面深化：一是滿足公眾健康需求的新期待，加強環境問題成因機理、時空和內在規律等前沿基礎研究，提升科學認知。要開展PM2.5和臭氧協同治理的機理和規律研究，為重污染天氣治理提供科學支撐。二是提高生態修復和保護等關鍵核心技術的自主研發能力，提升技術裝備水平和精準治污能力。三是開展生態環境保護相關法律法規標準政策和制度研究，補短板，提升依法治污水平。四是開展區域性全過程污染控制、生態保護修復技術集成與應用示范。借鑒“水專項”在白洋淀技術集成示范做法，提升水資源、水環境、水生態的系統治理和保護水平。五是加強創新平臺的建設和優化布局，強化人才隊伍與學科建設，提升科技創新水平。六是大力開展科技成果轉化應用。

以綠色消費拉動綠色生活方式的形成

推動綠色消費，培育新的消費熱點。節能節水環保型產品、綠色無公害和有機食品獲得市民的“青睞”，也對供給側結構性改革、相關產品的升級提出了要求。伴隨全面步入小康社會和“00后”成為消費主體，適合新消費、新常態的新型供給相繼出現，并產生了新的商業模式。應增加數字產品、電子產品的生產和供應，為居家學習、辦公、休閑并帶動網上教育、辦公和休閑創造條件；與網絡消費相關的現代物流、配送銜接相配套，發展戰略性新興產業，并通過科技創新撬動中長期經濟增長。減少一個城市的“生態足跡”，必須減少物質和能源損耗，以盡可能少的資源消耗和污染物、溫室氣體排放支撐城市可持續發展。

發展壯大節能環保產業。生態環境保護產業化，要逐步深入到市、縣等基層，深入到企業，解決基層群眾關心的緊迫環境問題。強化源頭預防、過程控制、末端治理，加快構建現代環境治理體系，加強治理措施集成形成合力，做到因地制宜、一地一策、一企一策，一步一個腳印，攻堅克難，實現政府治理、社會調節、企業自治、公眾參與的良性互動。

在污染治理技術路線選擇上，要更加注重因時因地因事采取適宜的技術路線；在治理措施上，要更加注重精準治污，更加注重科學治污，更加注重依法治污，做到問題精準、時間精準、區位精準、對象精準和措施精準，有針對性地解決影響群眾健康的一些突出生態環境問題。按照既有規劃，深化重點地區大氣污染治理攻堅，繼續推進產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構等的優化調整，讓環境污染治理服務于“健康中國”建設的需求，滿足廣大人民群眾對良好生態環境的新期待，還自然以寧靜和諧美麗。

從總體上看，我國主要城市污水處理廠、垃圾處理處置等環境保護設施建設進入掃尾階段，環保設施運維將成為重要任務。要加快危險化學品生產企業搬遷改造，重點解決我國重化工發展階段的化工園區、沿江重化工企業的污染物排放問題。開展生態文明試點和創新基地建設，實施重要生態系統保護和修復重大工程，推動生態文明建設邁上更高臺階。

以山水林田湖草系統思想為指導，避免政策執行“一刀切”

實現精準治污，要從評價指標修訂做起。生態環境部黃潤秋部長提出，三個治污，絕不能搞“撒大網”“齊步走”，絕不搞千篇一律。做到這一點，就應當修訂相關指標，按照生態功能區進行分區評價和考核，而不是一個指標、一把“尺子”。如果地方不再“一刀切”關停企業，就要弄清楚電力、冶金、建材等高能耗、重污染企業的排放強度及其所占比例，并評價已有污染治理措施的有效性。應將節地、節能、節水與減材、減污、減碳（簡稱三節三減）有機結合起來，推動企業進入園區，實行清潔生產，推動臭氧—VOCs協同，促進能源—環保—供暖一體化、有機廢物資源化利用—沼渣還田—有機農產品—保證糧食安全等系統集成，這些集成正是落實習近平總書記關于山水林田湖草系統治理的具體實踐。

污染治理的亂作為、不作為，不僅是重污染天氣久治不愈的原因，還導致資源能源的巨大浪費。我國冬季大型火電機組棄熱棄電棄壓力損失帶來的能源浪費，導致供熱能耗高出同緯度國家2～3倍；過嚴的脫硝標準下的氨逃逸，增加了重污染天氣發生的鹽類物質基礎；水蒸氣過度排放不僅推高燃煤排放強度，還降低了環境容量。換言之，治理方法不當加大了重污染天氣的發生概率。而利用余熱和棄電供熱也是解決我國城市能源短缺和環境污染防治的有效途徑。因此，應當加強能源、環保、供熱等多要素的統籌，實現經濟效益、社會效益和生態環境效益的有機統一。