環保“十四五”的新挑戰與新機遇

文 馬軍

展望“十四五”，空氣、水、土壤、海洋污染問題仍待進一步解決，氣候變化、生物多樣性、有害化學物質、資源能源等挑戰日趨凸顯，面對如此之多的重要議題，有必要梳理此前治理措施所取得的成效，彌補不足之處，推廣良好實踐，動員更加廣泛的社會參與，因應新的變化，形成創新解決方案，力爭“十四五”生態環境保護在更高起點上取得更大進展。

作為一家環保組織，公眾環境研究中心一直致力于保護碧水藍天，推動綠色發展。成立15年來，通過蔚藍地圖數據庫建設、綠色供應鏈和綠色金融應用，我們與政府、企業和環保組織合作伙伴共同參與，見證了環境信息公開的歷史性進步，以及污染治理取得的顯著成效。

展望“十四五”，我國長期以來積累的空氣、水、土壤、海洋污染問題仍待進一步解決，生物多樣性、有害化學物質、資源能源等挑戰日趨凸顯；從全球來看，氣候變化、生物多樣性損失和海洋塑料等議題十分突出，以氣候變化為例，即使全部實現《巴黎協定》的承諾，也遠不足以將全球升溫控制在2℃，更不要說1.5℃。

面對如此之多的重要議題，我們有必要梳理此前治理措施所取得的成效，彌補不足之處，推廣良好實踐，動員更加廣泛的社會參與，因應新的變化，形成創新解決方案，力爭“十四五”生態環境保護在更高起點上取得更大進展。

環境治理的進展與挑戰

在國內環境議題中，大氣污染曾經最為突出，其治理也著力最大，取得的成效也最為引人注目。特別是對于細顆粒物（PM2.5）為主要污染物的重污染天氣治理，在蔚藍地圖依據官方逐小時監測數據制作的月均值變化地圖可以看到， 2015年，全國169個重點城市的PM2.5的年平均濃度達到59微克/米3，而經過五年治理，這一濃度下降到了38微克/米3；而北京的PM2.5濃度更是從2015年的81微克/米3大幅下降到2020年的38微克/米3。

雖然大氣污染防治行動計劃和之后的藍天保衛戰取得了顯著進展，但大氣污染治理仍沒有到位。每年的秋冬季，重點城市的PM2.5濃度仍然很高；2020年12月，北京PM2.5濃度較低，但當月京津冀及周邊地區、汾渭平原總體污染較重，汾渭平原污染較重，在不利氣象條件和本地排放的作用下，山東半島、江淮地區乃至長江流域都出現污染，向南一直延伸到湖南南部。

“十四五”期間，以PM2.5為重點的大氣污染治理有必要繼續發力，目標首先是徹底消除秋冬季存在的大范圍、持續性重污染天氣現象。同時，臭氧的問題正變得更加突出，尤其是在晴熱的夏季，形成所謂“藍天下的污染”。如何將臭氧納入與PM2.5的協同治理，事關治理效率，也關乎公眾健康福祉。

在治理大氣污染之外，污染攻堅戰的另一個重點是治水。通過蔚藍地圖對水質數據的收集和分析，我們看到水污染防治行動計劃中的3個重點方向：黑臭水體整治、飲用水水源地保護和消除劣V類水體方面均取得進展。但總體來看，地表水中河流水質改善幅度高于湖泊與近海，地下水則仍在惡化，根據最新統計，地下水水質監測站點“差”與“極差”的比例高達八成以上。

與地下水相聯系的是土壤的污染問題。此前公布的數據表明，全國近20%的耕地受到污染，但迄今未公布土壤普查的結果，土壤風險的具體位置和污染狀況缺乏公眾認知，治理也主要局限在少量以城市建設用地與房地產開發為目標的污染地塊修復上。

擴展多元參與，發揮市場作用

回顧“十三五”和三大污染防治行動計劃及污染攻堅戰的歷程，我們看到在這其中行政、立法和司法手段都有應用，政府、企業和社會公眾都發揮了自己的作用。但其中政府以行政命令方式的介入尤為突出，集中表現在自2016年開啟的中央環保督察。督察不但督企，而且督政，查處了大批污染企業的同時，也查處了不作為的地方官員，在很大程度上重塑了長期以來“GDP至上”的政績觀。

進入“十四五”，一方面我們必須繼續實施已經為實踐證明的行之有效的方略，同時必須清醒地意識到情勢發生的變化：自2018年以來，受經濟下行和“貿易戰”的影響，特別是新冠疫情帶來的巨大沖擊，使得發展和保護的矛盾再次突出，一些地區的環境管理有所放松，一些地區又開始試圖通過傳統的粗放型模式拉動經濟增長，環保負重前行，秋冬季壓力增加。

“十四五”期間，要堅決反對“一刀切”，也必須防范“一放就亂”，重回“劣幣驅逐良幣”的老路。平衡環境保護和經濟發展，需要更多借助市場化解決方案，也需要動員社會各界更廣泛的參與。

污染源信息公開PITI 指數10 期報告封面（公眾環境研究中心）

令人振奮的是，2020年3月3日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，提出到2025年，形成“導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系”。這一重要的指導意見，為在“十四五”構建透明、參與、高效的環境治理體系，奠定了關鍵的政策基礎。

近兩年來，生態環境部門已開始更多強調精準治污，一廠一策幫扶。而差別化管理、精準治污及人工智能、金融科技等新技術手段，都有賴于環境大數據作為堅實基礎。展望“十四五”，保護生態環境和公眾健康、實現綠色轉型和低碳發展，都需要更加全面的污染源環境信息公開。而科技的日新月異，信息基礎設施的加速升級發展，都意味著中國環境信息公開具有強大的提升潛力。

作為長期關注和開展環境信息公開的機構，我們在污染源信息公開PITI指數十年評價的收官報告中，提出了對未來推進方向的如下建議。

一是從政府信息公開向企業信息披露擴展。企業信息披露遠遠滯后于政府監管信息的公開。建議根據新《環境保護法》和《排污許可管理辦法（試行）》的要求，落實重點排污單位強制性信息披露。

二是進一步擴展中國首創的在線監測實時公開。推動中國污染源環境監管工作實現了從手工到自動，從粗放到精準，從分散封閉到集成聯動的模式轉變，對于公眾知情、參與環境保護意義重大。覆蓋度和運行可靠性都有大幅提升。

三是建立中國的PRTR制度，促進特征污染物管控。減少污染物排放是實現環境質量改善的根本手段，而國際通行的污染物排放轉移登記PRTR制度，亟待在中國建立。作為后發力量，有機會統合一般性污染物、特征性污染物和能效及溫室氣體披露。

四是落實金融市場環境信息披露要求。2016年以來，中國人民銀行、證監會、生態環境部等監管部門通過一系列文件，要求通過“三步走”實現上市公司強制披露。“十四五”應確立統一披露標準，落實綠色金融市場披露。

五是從本地污染物公開向碳排放信息擴展。“十三五”要求的2020年前“建立企業溫室氣體排放信息披露制度”的目標未能達成，但最新頒布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，首次規定“重點排放單位編制的年度溫室氣體排放報告應當定期公開，接受社會監督”，使得碳排放披露制度有了明確的法律依據。

中央全面深化改革委員會第十七次會議于2020年12月30日審議通過了《環境信息依法披露制度改革方案》，將環境信息依法披露明確為“重要的企業環境管理制度”，提高到“生態文明制度體系的基礎性內容”。

會議要求，要針對存在的突出問題，聚焦對生態環境、公眾健康和公民利益有重大影響，市場和社會關注度高的企業環境行為，落實企業法定義務，健全披露規范要求，建立協同管理機制，健全監督機制，加強法治化建設。這為“十四五”形成企業自律、管理有效、監督嚴格、支撐有力的環境信息強制性披露制度確定了方向。

治污減碳邁向雙輪驅動

“十三五”后期，污染攻堅取得進展的同時，高耗能、高排放行業發生反彈，2020年粗鋼產量首次突破10億噸。能耗增長導致碳排放升高，預計超過100億噸，占全球排放比重逾30%。

2020年9月，習近平主席代表中國在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年“前”達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。這一表述，與此前在巴黎氣候變化大會上提出的2030年“左右”二氧化碳排放達到峰值對比，一字之差，意味著應對氣候變化的力度大幅加強。

美麗中國人人共享，也需要人人共建

實現碳達峰成為中國未來十年非常重要的環境目標，也是2060年實現碳中和的關鍵一步。要實現整體達峰，需要每個地區的共同努力。新近出臺的“十四五”規劃和2035年遠景目標的建議中明確提出“支持有條件的地方率先達到碳排放峰值”。中央經濟工作會議上進一步明確將此作為2021年的重點任務之一：“要抓緊制定2030年前碳排放達峰行動方案，支持有條件的地方率先達峰。”

為此，主管應對氣候變化工作的生態環境部近期表示，“十四五”“十五五”期間，中國將開展二氧化碳排放達峰行動，明確地方、行業的達峰目標和行動方案，鼓勵相關部門制定達峰專項行動方案。

生態環境部表示達峰行動有關工作將納入中央生態環境保護督察，并對各地方達峰行動的進展情況開展考核評估，表明了政府運用最有效的政策工具來推動氣候變化工作的決心，各地應高度重視。

如果說“十三五”主要是以污染防治的協同效應帶動氣候應對，那么在碳中和承諾的大背景下，“十四五”環保工作有望進入污染防治和碳減排雙輪驅動的新模式，應對氣候變化的重要性將日益凸顯。

當前，歐盟正在加大碳減排力度，美國預計也將重返《巴黎協定》，今后有可能出臺針對碳排放的邊界調節稅，從而影響世界貿易。為促進企業做好準備，適應新的全球大趨勢，建議盡快建立強制與自愿相結合的企業碳披露制度，以及鼓勵企業制定減排、達峰及碳中和目標。

2020年，我們上線了蔚藍低碳地圖、企業碳排放核算平臺，近期又發布了城市達峰指數，旨在推動碳達峰/碳中和目標向地區和行業分解細化，同時努力讓專業研究成果更快轉化為解決方案，通過智能化的數字生態鏈，對接到綠色供應鏈、氣候投融資和社會監督及綠色生活，服務于產業轉型升級和社會經濟綠色復蘇。

美麗中國人人共享，也需要人人共建，2020年以來，在阿拉善SEE基金會、阿里巴巴公益基金會和萬科公益基金會的支持下，我們陸續推出了垃圾分類地圖和全球品牌績效地圖。即將上線的蔚藍生態地圖，能夠通過“隨手拍”識別動植物物種，助力自然教育和公民科學研究。

展望“十四五”，我們期待與各界共同用好環境大數據，共建天藍、地綠、水清的美麗中國；促進有條件地區盡早達峰，擴展綠色“一帶一路”信息服務，共同守護好人類唯一的地球家園。