論固體廢物資源化利用的生產者責任延伸制度
——以無廢城市試點建設為背景

文 蘭婕

新修訂的《固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）明確了國家建立電器電子等產品的生產者責任延伸制度，其中生產企業對固體廢物的資源化利用是我國無廢城市的主要實現途徑，具有顯著的環境效益、經濟效益與社會效益，有助于建立廢物循環利用體系。

無廢城市是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度地減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。需要明確的是，無廢城市本質是一種城市管理理念，旨在最終實現城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標。無廢城市建設的關鍵在于固體廢物的治理，我國在固體廢物的資源化利用領域正處于探索階段，尚未建立健全的生產者責任延伸制度。

在無廢城市建設進程中，生產企業作為主要主體，其行為直接影響著生態環境保護與資源可循環利用，但僅僅依靠源頭減量無法實現無廢城市的理念。生產者責任延伸制度是將生產者對其產品承擔的環境責任從生產環節延伸到產品設計、廢物處置等整個產品生命周期，實現環境成本內部化的廢物管理制度創新。

2019年，《“無廢城市”建設試點工作方案》提出了以鉛酸蓄電池、動力電池、電器電子產品、汽車為重點，落實生產者責任延伸制，到2020年，基本建成廢棄產品逆向回收體系。

新《固廢法》首次明確提出固體廢物污染環境防治堅持減量化、資源化和無害化的原則，這是建設生態文明的重要舉措，也體現了對固體廢物處理的重視，各主體在此原則指導下開展對固體廢物的處置。同時，新《固廢法》規定國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度。生產者應當按照規定以自建或者委托等方式建立與產品銷售量相匹配的廢舊產品回收體系，并向社會公開，實現有效回收和利用。國家鼓勵產品的生產者開展生態設計，促進資源回收利用。這也是無廢城市建設中對生產者責任延伸制度落實的有力依據，生產者需嚴格履行環境義務，積極承擔生產者延伸責任。

無廢城市生產企業固體廢物資源化利用現狀

廣東省深圳市、內蒙古自治區包頭市等11個城市作為我國首批“無廢城市”建設試點。同時，將河北雄安新區、北京經濟技術開發區等5個區域作為特例，參照“無廢城市”建設試點一并推動。筆者以各地試點開展至2020年8月31日之間的具體舉措為分析對象，對目前“11+5”無廢城市建設試點現狀做了系統梳理（表1）。

試點建設工作總結與問題分析

通過對我國“11+5”無廢城市建設的梳理分析，除了少數未開展監管體系建設的城市，我國試點城市大都按照五大體系展開，具體包括制度體系、技術體系、市場體系、監管體系、項目工程體系，普遍出臺了試點工作方案、實施方案，制定了一般工業固體廢物利用處置的地方政策，以及相關的技術規范。我國無廢城市試點的實施立足于城市核心問題和薄弱環節，有針對性地設計方案來構建完善的城市固廢管理體系。同時，許多試點城市與地區也緊密地結合區域特色，推出了因地制宜的政策，如海南省結合三亞市海域面積廣、海岸線長的特點，針對國際熱點關注的海洋垃圾問題，以白色污染綜合治理為抓手，通過限塑減塑專項工作方案、河道垃圾清理清運等，減少陸源垃圾入海。

表1 生產者責任延伸制度的具體落實

表1 生產者責任延伸制度的具體落實（續表）

生產企業是落實固體廢物污染防治的責任主體，也是落實生產者責任延伸制度的責任主體。生產者責任延伸制度的責任范圍主要包括開展生態設計、使用再生原料、規范回收利用、加強信息公開4個方面。無廢城市建設中，生產者責任延伸制度在信息公開方面投入較大，各試點城市都建立了相應的固廢利用處置項目，積極探索固廢利用技術，實現固體廢物的資源化利用；也通過推進循環經濟園區的建設，實現園區循環化改造；與此同時，各地適應信息化背景，努力提高了固體廢物資源化利用管理的信息化水平，大多建立了固體廢物智慧監管平臺，通過信息化手段加強環境風險的排查與溯源，這也有利于落實生產者責任延伸制度。

同時，實踐中仍存在生產者責任延伸制度落實不到位的現象，具體表現為，各試點城市與地區主要是在技術體系和項目工程體系方面落實生產者責任延伸制度，如通過加強對生產企業的規范管理、建立綠色產業鏈等的要求，而在制度體系方面，政策文件主要集中在生活垃圾分類、城市建筑垃圾管理上，缺乏具有普遍適用效力與強制效果的生產者延伸責任制度法規。對新《固廢法》的具體落實與適用缺乏重點關注。

協同推進生產者延伸責任制，加快建設無廢城市

完善生產者責任延伸制度相關法律法規

我國生產者責任延伸制度的萌芽出現在部門規章中關于廢棄物回收利用及處置的規定，但直到2004年《固體廢物污染環境防治法》的修訂才標志著生產者責任延伸制度概念正式引入立法。2017年，《生產者責任延伸制度推行方案》（以下簡稱《推行方案》）出臺，為生產者責任延伸制度的推進確立了總目標：到2020年，生產者責任延伸制度相關政策體系初步形成；到2025年，生產者責任延伸制度相關法律法規基本完善。目前，我國生產者責任延伸制度規定較分散，除《推行方案》整體進行了規定外，其他多為按照行業、領域進行的細分規劃，但方案本身對于生產單位具體承擔生產者延伸責任的程度、種類、范圍并未進行明確規定。同時，應研究建立強制回收產品目錄，拓寬實施生產者延伸責任制的領域。

實現政府嚴格監管，推進信息平臺建設

生產者延伸責任制度的直接落實需要明確責任與義務。政府采取嚴格監管，首先需要做到的是加強對違法行為的處罰力度。同時，為了保障嚴格執法，政府應運用信息化手段，提高固體廢物管理能力。通過完善固體廢物“互聯網+”監管系統，實現處置全過程監管和可追溯。探索“互聯網+”資源配置新模式，優化固廢處置能力和需求的匹配，配套服務各企業和產業園區，解決小微企業固廢危廢處理難的緊迫問題，讓固廢危廢得到合規處置的同時，也能夠匹配到資源循環利用的最佳處置方式，讓固體廢物實現“資源”“合規”雙達標?？梢詫⒄憬〉目v向、橫向細化平臺分析、推進子系統同步建設經驗作為借鑒，在今后全國無廢城市建設中予以推廣。

健全生產者責任延伸制度保障機制

生產者責任延伸制度的落實需要明確企業的責任承擔范圍，同時配套相應的保障機制。筆者認為主要可以從兩個方面展開。

首先，推進企業環境信用評價制度，各地政府應結合區域特色，制定相應的企業環境信用評價辦法，將固體廢物重點企業納入環境信用評價范圍。將其承擔生產者延伸責任的情況列入重點考察范圍，通過將生產者責任延伸制度與企業環境信用評價掛鉤，發揮環境信用等級評定的約束與激勵作用。

其次，在固廢領域探索押金回收制度。當前已有許多國家通過立法明確生產者需要承擔廢棄產品回收處理責任，要求生產者自建回收體系或加入回收組織來履行回收責任。同時，還通過征收押金來完成回收率目標。我國目前已在農業廢棄物領域開啟了環境押金制度的嘗試，《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》中規定按照“誰購買誰交回，誰銷售誰收集，誰生產誰處理”的原則，實施廢棄農藥包裝物押金制度，探索基于市場機制的回收處理機制，對廢棄農藥包裝物實施無害化處理和資源化處理。在無廢城市建設中對固體廢物領域實施環境押金制度值得嘗試，可以在總結試點城市與地區的經驗上，選取部分重點種類的固體廢棄物為對象，探索實施押金回收制度方案。

運用市場化手段，提高固體廢物資源化利用資金支持

政府可以通過設立專項資金的方式來推進科學管理固體廢物，也可以積極引導金融機構資金向工業固廢綜合利用領域傾斜，加大綠色信貸支持力度，為生產企業提供有力的資金支持。河南省許昌市創新性地發行了專項債券支持無廢城市建設試點重點項目，還采用了特許經營、政府與社會資本合作、股權合作、企業獨資等模式，積極引入德國歐綠保在餐廚垃圾領域先行先試，也引入了許多生產企業在建筑垃圾再生利用領域進行嘗試。

拓寬社會組織與民眾監督渠道，加強宣傳教育

協同推進生產者延伸責任制度，需要加深社會組織的參與程度。從海南省三亞市的無廢城市建設試點工作來看，2020年3月27日，三亞市人民政府與世界自然基金會（World Wide Fund for Nature，WWF）北京代表處簽署合作意向書，三亞市正式成為中國首個加入WWF全球“凈塑城市”倡議的城市。工作重點包括引進國際合作項目與資源，推動廢棄物收集、重復利用和回收循環。除發揮社會組織的推進與監督作用外，還應重點關注和保障公民的監督權，借助智慧化信息平臺、政府官網、企業網站等途徑充分公開相關指標及信息，并將企業踐行生產者責任延伸制度的具體舉措與實效及時更新，拓寬公民參與監督的渠道。無廢城市的建設也應積極動員全社會成員的參與，定期開展主題講座、宣傳活動等，培育良好的城市氛圍，公眾形成的綠色消費習慣也有助于反過來推進生產企業在整個產業鏈中的綠色行為。