農民職業教育頂層設計的政策嬗變及其邏輯反思
——基于改革開放以來中央“一號文件”內容分析

李 強，任勝洪

(貴州師范大學 教育學院，貴陽 550001)

一、問題提出

農民職業教育問題一直是“三農”工作的重心，關乎國計民生，對促進鄉村振興和社會現代化發展具有基礎性和戰略性雙重意義。長期以來，黨和國家一直高度重視農民職業教育問題，頒布了一系列關于促進農民職業教育的政策文件。2008年，國務院辦公廳頒布《關于切實做好當前農民工工作的通知》，文件要求對農民工進行職業教育和技能培訓。[1]2010年，中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出要加快發展農村職業教育。[2]2019年，國務院辦公廳頒發《關于印發職業技能提升行動方案(2019—2021年)的通知》，要對廣大農民進行職業技能教育，加快建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍。[3]

綜合而言，我國農民職業教育就是新型職業農民培育的過程。[4]然在開展過程中，政策上對于農民職業教育引導和激勵不夠，[5]加上農民職業教育忽視了農民個體發展需求，[6]導致農民接受職業教育持續學習的動力不足。[7]因此，有學者提出要將農村職業教育納入義務教育范疇。[8]通過優化供給側和需求側之間的銜接來促進農民職業教育體系的完善。[9]總體而言，目前我國關于農民職業教育的大量研究均集中在如何深化和培育新型職業農民，集中在理論探討如何塑造新型職業農民以適應現代化農業發展需要，沒有從“三農”自身發展角度出發，系統性思考農民職業教育嬗變的價值取向、特征和制度變遷的動因。基于此，本文聚焦于改革開放以來一號文件中的有關“農民職業教育”內容闡述，采用政策文本分析方法，對22個一號文件中涉及農民職業教育的政策文本進行分析和解讀，以求進一步厘清改革開放以來我國農民職業教育的發展脈絡及嬗變原因，基于政策演進的內在邏輯展望新時代農民職業教育的優化方向。

二、研究設計

(一)研究對象

中央一號文件(下文簡稱“一號文件”),是關系國家一整年發展規劃的頂層性文件,具有綱領性與指導性的地位。作為中央層面的最頂層文件，一號文件自1982年首次頒布以來，對于“三農”工作發展具有鮮明的指向性，是中央決策和部署“三農”工作的重要信號。基于此，筆者選取以1982—2020年22個中央“一號文件”的政策文本為研究對象進行分析，①系統梳理有關農民職業教育發展政策的演變軌跡和關注重點(如表1)，能夠較為準確把握黨和國家關注農民職業教育的主要方向，從而審視改革開放以來農民職業教育發展的基本脈絡、特征和嬗變的價值規律，從而進一步明確農民職業教育發展的新方向。

表1 1982—2020年22個中央“一號文件”的政策文本

(二)研究目的

中央“一號文件”作為處理農民教育問題最為核心的頂層性文件，對于研究農民教育問題具有重要的導向作用。通過對22份“一號文件”的系統梳理，一方面，從政策語境上對于農民職業教育主要發展方向進行梳理，以期對農民職業教育嬗變的演進趨勢和特征形成清醒的認識；另一方面，通過總結和回顧改革開放以來農民職業教育變遷歷程及動因，對農民職業教育的進一步發展提出展望。

(三)研究方法

本研究所采用的內容分析法(content analysis)最早應用于傳播學領域，其本質上是一種基于文本的編碼運作。[10]中央“一號文件”作為我國政府每年頒布的第一份官方文件，具有重要的權威性和指向性。中央一號文件是關于“三農”領域最為權威的分析文本之一，文件內容直接反映出中央層面對于未來一年“三農”工作建設和側重的方向。基于此，選擇改革開放以來中央一號文件為分析文本進行內容分析，獲取與農民教育、職業教育相關的關鍵詞，分析農民職業教育嬗變趨勢和特征，探尋國家層面對于農民職業教育進行頂層設計的演變成因，有助于我們理解改革開放以來國家頂層設計對農民職業教育的建設軌跡，從而找準農民職業教育進一步發展的方向。

三、改革開放以來農民職業教育頂層設計的政策嬗變及特點

通過對“中央一號文件”政策文本中“農民職業教育”直接或間接出現頻次得到關于中共中央、國務院歷年來對農民職業教育關注程度的直線圖(如圖1)。由圖可見，1984—1986年的政策文本對于農民教育以及職業教育相關內容的論述不多，原因是十一屆三中全會以后，國家各項工作步入正軌，農業方面初步確立家庭聯產承包責任制，這一階段工作重心傾向于調整農業產業結構，帶動農村經濟發展，一時間難以顧及農民職業教育問題。

2004—2011年，農民職業教育的相關信息高頻率地出現在中央“一號文件”中。黨的十六大以后，農業結構穩步調整，農村經濟穩步發展，要想進一步提高農民就業能力，促進農民增收，需要對農民進行職業技術教育，全面提高農民工職業素質。2012年十八大召開以后，奠定了全面建成小康社會總基調。黨和國家把解決好“三農”問題作為工作的重中之重，對于新時代的農民提出了更高要求，要求全面造就新型農業農村人才隊伍。

(一)改革開放以來農民職業教育頂層設計的歷史嬗變

1982年，中共中央首次頒發了以《全國農村工作會議紀要》為主題的一號文件，聚焦“農業發展”，奠定了教育作為發展農業科學技術的基礎。自1982年首次頒發到1986年，從2004到2020年共頒布了22份一號文件，時間跨度大，政策連續性強，政策內容詳實，涵蓋了“三農”工作建設的方方面面(見表2)。通過對改革開放以來22份一號文件涉及農民職業教育內容分析，有助于我們對于農民職業教育嬗變過程形成一個清晰的認識，更有助于我們對新時代農村職業教育發展提出新的發展路徑。

表2 1982—2020年“中央一號文件”中有關農民職業教育政策梳理

1.以提升文化水平為核心的掃盲教育階段(1982年及之前)

黨的十一屆三中全會揭開了改革開放的序幕，家庭聯產承包責任制的實行使得農業生產取得歷史性進步，農民的溫飽問題得以解決。此時期，農村要解決的主要問題是普遍存在的貧困問題，而這種貧困更多體現在知識和文化上的智力貧困。早在1956年，中共中央就頒布了《關于掃除文盲的決定》，改革開放以后，黨中央提出要把教育作為發展科學技術的基礎來加快農業發展。1982年一號文件《全國農村工作會議紀要》指出，要加強農民掃盲教育，提高農民科學文化水平。此時農民教育不只是體現在文化上掃盲，也表現在農業技術上掃盲。通過在縣級以下農村的中學設置農業課程，抓好各級農業領導干部和管理干部以及職工的專業培訓，提高科學文化水平。為進一步普及廣大農民群眾文化知識，提升專業技能，還開辦了農民夜校、技術學校、農業專科學校等系列農民教育組織。

2.以促進增收為核心的農業技術教育階段(1983—1986年)

這一時期提出了力爭到本世紀末實現全國工農業總產值翻兩番的宏偉目標，實現農民增收的主要任務落實在提高農民文化水平、加強技術推廣上。對于農民職業教育的要求是加強農業技術學習，形成與農業科學技術相適應的人才教育體系。1983年一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》指出了農村職業教育在農業現代化建設中的重要性，并提出擴大農村職業學校規模，開展一系列農業技術培訓；[11]1984年一號文件也指出要堅持融合科學技術教育，對農民實行輪訓教育。為了促進農民提升科學技術水平，1985年一號文件指出，各大專院校要繼續為農村舉辦各種專業班，定向培養科技人才，鼓勵建立訓練中心，興辦各類專業學校和訓練班，以便夯實農村人才建設基礎，服務于農村經濟發展。總體而言，這一階段農民職業教育主要目的是通過對農民進行農業技術教育和培訓，使農民通過熟知和掌握先進的農業科技來實現增收。

3.以增加就業為核心的職業技能教育階段(2004—2011年)

這一階段三農工作在黨的十六大精神指引下，實現了農業結構穩步調整，農村經濟穩步發展，農民收入穩步增加的歷史性成就。農民要想致富，關鍵在人，加強對農村勞動力的職業技能培訓，增加農民自身創業就業能力，提升就業市場競爭力才是增強農民內生性發展，縮小貧富差距的根本之策。2004年一號文件提出要加強農村勞動力的職業技能培訓，提高農民就業能力；2006年一號文件要求增強農民轉產轉崗就業能力，擴大農村勞動力轉移培訓實施規模。2008年、2009年、2010年一號文件都提出加快提高農民素質和創業能力，以創業帶動就業，實現創業富民、創新強農。為減輕農民職業教育壓力，自2004年開始，一號文件要求各級地方財政要專門安排用于農民職業技能教育的資金，通過補貼、報賬等形式鼓勵各級各類教育機構開展農民職業技能教育。由此可見，這一時期國家最為關注農民就業問題，要求加大農民職業技能培訓力度，農民職業教育的使命是鍛造出適應市場化需求的競爭性人才，促進農民就業增收。

4.以現代農業為核心的新型職業農民教育階段(2012—2020年)

這一時期，黨的十八大、十九大相繼召開，確定了這一階段要為全面建成小康社會而奮斗，著力強化現代農業基礎支撐，深入推進社會主義新農村建設。而與此適應的就是要培育一批有文化、懂技術、會經營的新型職業農民。2012年一號文件首次提出“新型職業農民”這一概念；2013年一號文件要求大力發展新型職業農民教育；2016年一號文件把新型職業農民培育納入到國家教育培訓發展規劃之中，提出要形成職業農民教育培訓體系；2017年一號文件提出要建立以政府主導、多方協同的培訓機制；2018年一號文件提出全面建立職業農民制度，實施新型職業農民培育工程。由此可見，這一時期新型職業農民教育呈現出教育制度科學化、教育體系結構化、教育內容專業化、教學方式多樣化以及培養對象職業化、素質化特點。[12]除此之外，在這一階段農民職業教育的使命除了培養新型農民和致力于社會主義新農村建設外，其還肩負著服務于脫貧攻堅任務，為實現全面建成小康社會而不斷奮進。

(二)改革開放以來農民職業教育政策嬗變特點

1.終身性：從生計教育到自我發展、自我實現的教育

教育作為一項社會性活動，真正本性就是不再局限于吸收固定知識，而是一種終身性的完善過程。[13]農民職業教育既要關注農民培育的自身經濟價值，更要關注農民個人價值的實現。從改革開放以來一號文件對于農民個體價值的關注來看，1982年一號文件首次頒發，要求加大農民掃盲教育，提高農民科學文化水平；1983年后為增加農民收入，要對農民進行各種形式的職業技術教育和培訓，使其學會使用現代農業生產技術，建立與健全農業科學技術相適應的農民教育體系。但此階段教育帶著濃厚的工具性色彩，目的在于提高農民勞動技能，是增加收入的一種低層次的基礎性生計教育。[14]但隨著社會發展，時代更迭，農民在滿足自我生存需要的基礎上，對于自身生活品質和自身思想追求的需要也日益強烈。2006年一號文件要求滿足農民群眾多層次、多方面的精神文化需求；2019年一號文件強調要引導農民群眾進行職業教育和技能培訓，增強貧困群眾內生動力和自我發展能力。從被動接受到主動謀取自我發展的四十多年來，農民職業教育從關注農民增產增收的生計教育逐漸轉化為一種注重農民自我發展、自我實現的高層次職業教育。

2.規范性：從業余教育到學歷教育、職業教育

自新中國成立以來，黨和國家都高度重視農民文化知識教育，從起初的農民技術學校、耕讀小學、農業中學到改革開放前，農村職業教育暫時棲身于“開門辦學”等特殊形式，也舉辦了一些農業技術學校和短期培訓班等。[15]改革開放之后陸續恢復農民夜校、農業技術學校等一系列的業余式培訓學校。但這一時期農民職業教育的目的僅是圍繞促進就業增收，形成了一種半工半學的業余教育形式。 21 世紀對新時代職業農民學歷、技術、文化等各方面發展提出了更高的要求。這一時期的農民職業教育更加凸顯其教育的重要性，也更加注重農民教育的職業性、學歷化發展。如2008年一號文件要求高等院校設置和強化農林水類專業；2012年一號文件要求高校實施卓越農林教育培養計劃，辦好一批涉農學科專業；2016年一號文件要求，加強涉農專業全日制學歷教育，將農民職業教育納入國家資助政策范圍。由此可見，歷經40多年的發展，我國農民職業教育從非正式的業余教育逐漸過渡到體系完善的學歷教育和職業教育。

3.多元性：農民職業教育主體、形式多元

隨著社會主義現代化進程加快，農民職業教育培訓主體、形式也呈現出多元化特征。從職業教育培訓主體上看，1982年一號文件要求只針對各級農業領導干部和管理干部以及職工進行專業培訓。進入21世紀以后，國家提出要全面開展農民職業技能培訓工作。2007年一號文件提出要擴大職業教育面向農村的招生規模，建立農村基層干部、農村教師、鄉村醫生、計劃生育工作者、基層農技推廣人員及其他與農民生產生活相關服務人員的培訓制度。2016年一號文件把受教育主體范圍擴大到農村貧困家庭子女、未升學初高中畢業生、農民工、退役軍人等。培訓從最初的掃盲教育、夜校教育、農業技術教育到勞動力轉移培訓、勞動力創業培訓、農民國家化培訓等各種多元培養。同時還利用現代教育傳播技術，如電化教育、遠程教育、網絡教育等，擴大了農民職業教育的受眾和覆蓋范圍。

4.普惠性：農民職業教育資助體系日趨完善

農民職業教育的本質是“以農為本”，促進社會進步和個體的全面發展。開創以政府財政投入為主，構建惠及千千萬萬的農民職業教育資助體系。進入21世紀以來，黨和國家就考慮到農民接受職業教育的經濟壓力，開始給予一定補貼和資助。2004年一號文件要求各級財政要安排專門用于農民職業技能培訓的資金；2005年一號文件要求增加農民職業技能培訓投入；2010年一號文件強調繼續推進農村中等職業教育免費進程；2016年一號文件強調將農民職業教育納入國家教育培訓發展規劃，基本形成職業農民教育培訓體系。基于上述分析可以看出，改革開放的40多年，農民職業教育從采取補貼、增加投入、獎助學金到實行免費的發展歷程，已經形成了較為完善的、系統的資助體系，充分顯示出國家對于農民教育的高度重視。

四、農民職業教育頂層設計嬗變的動因分析

(一)教育觀念的改變，需要提升農民自身知識水平

千百年來，“三農”問題是關系國計民生的根本性問題。農民深度貧困問題一直是困擾世界各國發展的難題，而貧困問題歸根結底在于農民自身的教育貧困。據2016年第三次全國農業普查，全國農業生產人員31 422萬人，其中小學以下文化水平的人員占比43.4%，初中以下的占比更是高達91.8%，而高中以上的僅占8.3%。[16]這反映出我國農民群眾文化程度嚴重偏低，自身缺乏必備的文化知識。農民文化程度低，歸根結底在于農民自身教育觀念落后，長期形成的“讀書無用論”充斥農民內心，也滯緩了農民脫貧致富的進程。習近平總書記多次強調教育才是阻斷貧困代際傳承的根本之策。只有切實提升農民群眾自身文化水平，改變落后的教育理念，才能早日實現脫貧致富小康夢。

(二)脫貧致富的現實訴求，需要提升農民科學技術能力

改革開放以后，生產力得到巨大解放，極大激發廣大農民群眾脫貧致富、奔向小康的熱情。自2006開始廢除糧食稅，加強支農惠農政策，加大農業補貼，實現了農民持續增收。在脫貧致富的現實訴求驅動之下，廣大農民群眾對于美好生活的向往日益強烈，迫切需要學習文化知識，切實提升自身科學技術能力。農業科學技術作為一種生產力，是助推農民技能提升的直接動力。但要將這個動力完全發揮出來，必須依靠教育來實現，而農民職業教育發展恰好順應了這種技術轉化為生產力的途徑。[17]

(三)擺脫就業創業難題，需要切實提升農民職業技能

進入21世紀以后，黨和國家把提高農民就業能力作為增強我國產業競爭力的一項重要的基礎性工作。農民的就業問題不僅是民生之基，更是國之根本。而農民自身就業技能低下，遠遠滿足不了不同行業、不同工種對從業人員基本技能的要求。為進一步提升農民就業創業能力，解決就業難題，2004年開始，一號文件就明確提出要開展對農民的職業技能培訓，通過開展一系列“金農工程”“雨露工程”等項目來促進農民職業技能的提升，增強農民轉產轉崗就業的能力。2019年一號文件也要求把加強職業教育作為助力脫貧攻堅的重要驅動力。為了切實保障農民就業創業能力提升，擺脫長期貧困這一難題，勢必需要通過教育提升農民職業技能水平，繼而滿足不同行業、不同工種對于人力資本的發展需求。

(四)農業現代化發展需要培養新型職業農民

在新時期發展背景下，農村綜合改革穩步推進，農業結構性改革實現了從傳統農業向現代農業的轉型升級，是順應我國農村經濟發展的客觀趨勢。當前，現代化農業主要表征就是要在農業技術、設備、管理經營方式上實現同步現代化，但究其根本在于農民職業素質的現代化，其實質就是培育與現代化農業相適應的新型職業農民。1983年中共中央、國務院頒布了《關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》，要求將發展農村職業技術教育確立為加速農業現代化建設的一項戰略措施。為此，2012年一號文件首次提出培育“新型職業農民”。在接下來的連續四年的一號文件主題聚焦“農業現代化”，都要求培育與之適應的新型職業農民。可以看出，新型職業農民作為農業現代化發展的主力軍，在掌握農業科技技術，承擔農業復興，促進農業現代化發展方面具有重要歷史意義。為此，新時期背景下，無論是滿足農業現代化發展需要，還是服務于鄉村振興戰略實施，都迫切需要培育新型職業農民。

五、新時期農民職業教育頂層設計問題前瞻

通過對1982—2020年22份中央一號文件所勾勒出來的農民職業教育演變的基本脈絡，可以發現農民職業教育隨著時代發展，不斷呈現出終身化、規范化、多元化、普惠化的發展特征。體現了改革開放以來國家對農民職業教育的高度重視，始終把教育作為促進農民增收，增加人民福祉的根本之道。新的歷史發展時期，農民職業教育如何進一步煥發出新的活力，推動農民走上脫貧致富的康莊大道依然有待深思。

(一)創設教育環境，正確理解農民職業教育的時代內涵

新中國成立以來，我國一直推行外向型的精英教育, 城市本位的農村職業教育倡導的是“學而優則非農”的理念, 留在農村的農民被誤以為是被這一教育方式“淘汰”下來的，他們從心理上會處于一種“農”與“非農”混沌之中。[18]當農民在接受職業教育培訓時，會受到這種思想的沖擊，把接受農民職業教育當作是一種低下的、卑劣的底層教育，心里更愿意去接受全日制式的學校精英教育。為此，一方面，我們要轉變教育觀念，正確理解農民職業教育的時代內涵。新時代農民職業教育是一種以多元化主體農民為教育對象，其培養目標就是幫助廣大農民群眾提升自身的綜合素質和職業技能。[19]從本質上講，農民職業教育是從農民教育衍生出來的下位概念，與職業教育、成人教育、高等教育等一樣，都是我國教育體系的一部分，同根同源，沒有高低貴賤之分。另一方面，要營造有利于農民職業教育發展的環境氛圍，要在全社會開展農民職業教育宣傳，樹立良好的農民職業經理人典范；加強農民職業教育內部團體文化塑造和渲染，形成農民職業教育文化圈，吸引更多的城鄉高素質青年人接受農民職業教育培訓。

(二)完善法律體系，保障農民職業教育權利

教育的根本在于法律體系的完善和治理能力的提升，而農民職業教育要想破解發展的公共性危機，必須要完善相關法律體系建設，保障農民接受職業教育的權利。通過對中央一號文件的具體內容進行分析發現，中央一號文件對農民職業教育在主體對象上、經費資助上做出了一系列要求，對農民職業教育的闡述也從宏觀到微觀逐漸細化。但總體而言，農民職業教育問題多是夾雜在“三農”工作相關文件之中，沒有專門針對農民職業教育的相關法律體系和規章制度建設，這方面缺少頂層設計。2019年黨的十九屆四中全會要求，要深入推進國家治理體系與治理能力現代化發展，完善職業教育體系建設，構建全面終身學習教育體系。農民作為農民職業教育工作的對象和主體，只有通過專門的法律明確其應享有的權利和義務，才能使農民職業教育落到實處。為此，一是要健全職業教育法制體系，落實職業教育法治精神，以立法的形式對農民職業教育目的、培養標準、經費來源、培育方式和主體責任做出明確的規定，保證農民職業教育平穩運行。二是地方上也要大力推進制度建設，鼓勵地方政府依據上位法律法規，構建和制定出適合地方特色的農村職業教育條例，加大資源保障和制度供給，切實保障農民群眾接受教育的權利。

(三)倡導多元參與，創新職業教育培育路徑

新時代的新型職業農民培育，要求具有科學的理論知識、嫻熟的技術操作能力和高素質的職業修養，是一項涵蓋學校教育、行業培訓、田間協作等多項跨界的復雜系統。[20]必須協調各方主體，發揮資源優勢，創新職業教育培育路徑。為此，一是要建立多元共治的領導機構，由農業部門、教育組織、企業、高校等聯合組成職業教育領導小組，聯合制定農民職業教育實施方案，對于農民職業教育培訓單位的準入資格和培訓的對象選擇、培訓要求以及達標測評進行具體規劃，建立必要的職業資格互通互認機制，提升農民就業能力。二是系統優化農民職業教育方式。借鑒“現代學徒制”發展經驗，適當聘請具有現代農業經驗的農業種植大戶、示范性農場主和企業高級技工對農民進行相關的培訓和指導。農民職業教育的場域既可以是學校課堂、田間地頭，也可以是企業農場和工業車間，通過進行實地的指導、教學觀摩，增強農民對于知識的理解與運用。三是建立多元培育操作平臺，通過創設農民教育的網絡教學平臺，以“現場指導式+網絡、視頻授課式”為主，“線上教學”與“線下參觀”相結合方式，解決外源供給與內在需求錯位銜接的問題，提高培訓的實用性與創新性。[21]既可以為農民群眾隨時隨地全天候接受職業教育和培訓創造條件，又可以激發農民進行自我學習的積極性。

(四)了解真實訴求，激發農民參與教育內生動力

長期以來，小富即安的小農思想充斥著農民群眾內心，對于教育帶來的求新、求變的積極性不高，對于農民職業教育培訓相關了解更是不夠。農民缺乏扎根基層、經營農業的心理準備，不愿意發展農業，也不愿意接受職業教育培訓。社會主義現代化進程日益加快，未來“農業誰來繼承、如何發展”的問題不得不引發我們思考，不去真正了解農民自身對于教育的內在訴求，就很難從農民自身激發其接受教育的內在動力。為此，一是要把握農民教育現狀，了解農民真實訴求。只有針對農民現實急需解決的共性問題和個性發展的問題，根據其實際發展的需要和對教育的訴求，合理規劃職業教育內容和教育形式，優化教育培訓方法，堅持內在需求與供給保障相結合，才能做到對癥下藥。二是要加強宣傳教育，通過農村參觀、企業觀摩等學習方式，感受職業教育的文化魅力，要讓農民群眾從本質上意識到接受職業教育培訓的內在價值，強化就業準入制度，促使接受職業教育培訓的新生代農民獲得職業資格技能證書并順利實現就業，提升農民自身職業獲得感。三是要樹立模范，形成獎勵機制。要發揮先進農民模范的榜樣帶頭作用，號召廣大農業群眾接受職業教育培訓，加大創新創業教育補貼力度，通過種植業大戶、農機大戶、經紀人等農村生產經營型人才樹立職業教育發展的先進典范；對于在行業內取得突出成績和貢獻的職業農民給予一定的物質褒獎，從而進一步激勵廣大農民接受職業教育培訓的熱情。

【注釋】

①需要注意是：一號文件自1982首次頒發，到1986年連續頒發五年，之后1987—2003年連續17年沒有出臺關于“三農”的中央一號文件，至2004年以后才形成常態發布以“三農”(農業、農村、農民)為主題的中央一號文件。