開放大學(xué)政策法規(guī)比較研究
——以英、美、日、中四國(guó)為例

王向旭，蔣亦璐

(國(guó)家開放大學(xué) 終身教育研究院，北京 100039)

世界各國(guó)開放大學(xué)的創(chuàng)建和發(fā)展過程中，各國(guó)的政策法規(guī)具有決定性的影響作用。國(guó)家的政策法規(guī)不僅為開放大學(xué)的創(chuàng)建和發(fā)展提供理論依據(jù)和行動(dòng)指南，而且決定其發(fā)展方向和興衰成敗。除中國(guó)以外，本研究之所以選英國(guó)、美國(guó)、日本這三個(gè)國(guó)家作為比較分析的樣本，是因?yàn)檫@三個(gè)國(guó)家開放大學(xué)的特點(diǎn)、發(fā)展態(tài)勢(shì)及相關(guān)政策法規(guī)均具有典型代表性：英國(guó)開放大學(xué)通常被視為是第一所現(xiàn)代意義上的開放大學(xué)，建校以來以其卓越的教學(xué)和科研水平備受國(guó)際遠(yuǎn)程開放教育界關(guān)注，但近年來因英國(guó)高等教育政策的調(diào)整正面臨前所未有的挑戰(zhàn)；美國(guó)鳳凰城大學(xué)是私立開放大學(xué)的典型代表，受政策影響，其興也勃焉，其衰也忽焉；日本放送大學(xué)的建立和發(fā)展擁有堅(jiān)實(shí)的法律和政策基礎(chǔ)，在日本終身教育體系建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

一、國(guó)家政策對(duì)開放大學(xué)發(fā)展的影響

開放大學(xué)的建立和發(fā)展受國(guó)家政策的影響非常顯著。有些國(guó)家，政府的有關(guān)政策不僅為開放大學(xué)的建立和發(fā)展提供了依據(jù)和基礎(chǔ)，而且提供了專門的經(jīng)費(fèi)支持和制度保障；也有些國(guó)家，政府更傾向于由普通高校或其他機(jī)構(gòu)承擔(dān)遠(yuǎn)程開放教育的職能，并未將開放大學(xué)作為政策扶持的重點(diǎn)。此外，就政策的穩(wěn)定性而言，有些國(guó)家有關(guān)開放大學(xué)發(fā)展的政策相對(duì)穩(wěn)定，開放大學(xué)的發(fā)展態(tài)勢(shì)比較平穩(wěn)；也有一些國(guó)家，受多種因素影響，政府有關(guān)開放大學(xué)發(fā)展的政策不是很穩(wěn)定，開放大學(xué)的命運(yùn)會(huì)隨著政策的調(diào)整而起伏不定。

(一)英國(guó)

英國(guó)開放大學(xué)的建立和政府在政策上給予的支持密不可分。1963年的《羅賓斯報(bào)告》提出了著名的“羅賓斯原則”，即主張應(yīng)該為所有在能力和成績(jī)方面合格，并愿意接受高等教育的人提供高等教育。該報(bào)告對(duì)英國(guó)開放大學(xué)的建立起到了重要的促進(jìn)作用。[1]在1993年之前，開放大學(xué)一直從教育科學(xué)部直接領(lǐng)取政府財(cái)政撥款，而不是像英國(guó)其他大學(xué)一樣，必須依據(jù)大學(xué)撥款委員會(huì)(1992年更名為高等教育基金會(huì))的評(píng)估結(jié)果來獲得相應(yīng)撥款。[2]自1993年起，英國(guó)開放大學(xué)開始和英國(guó)其他大學(xué)一樣接受高等教育基金會(huì)的評(píng)估和撥款。這種財(cái)政撥款渠道的改變，雖然對(duì)英國(guó)開放大學(xué)帶來了接受評(píng)估的壓力，但同時(shí)也意味著英國(guó)開放大學(xué)獲得了和英國(guó)其他大學(xué)一樣的地位和發(fā)展動(dòng)力，有利于英國(guó)開放大學(xué)在師資、教學(xué)、科研、管理等方面堅(jiān)持與傳統(tǒng)高校一樣的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2011年6月，英國(guó)政府發(fā)布了名為《高等教育：以學(xué)生為中心》(Higher Education: Students at the Heart of the System)的高等教育白皮書，強(qiáng)調(diào)將大學(xué)置于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中，將學(xué)生置于消費(fèi)者的中心地位。受此政策影響，2012年之后英國(guó)高校的學(xué)費(fèi)明顯上升，雖然英國(guó)開放大學(xué)的學(xué)費(fèi)提高后的絕對(duì)值相對(duì)仍然較低，但全日制學(xué)生學(xué)費(fèi)也由1 500英鎊/年提高到了5 000英鎊/年，非全日制學(xué)生學(xué)費(fèi)從700英鎊/年提高到了2 500英鎊/年。[3]與此同時(shí)，英國(guó)的學(xué)生貸款政策收緊，高等教育中的在職學(xué)生數(shù)量呈明顯減少趨勢(shì)，這給主要面向在職成人的英國(guó)開放大學(xué)的發(fā)展造成了明顯的不利影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010—2014年的五年間，英國(guó)開放大學(xué)的學(xué)生數(shù)從26萬人下降到了18.7萬人，[4]之后的幾年有過小幅回升，但總體仍呈下降趨勢(shì)，2019年已下降到了17.5萬人；[5]2011—2012學(xué)年度，英國(guó)開放大學(xué)尚有3 800萬英鎊的財(cái)政盈余，而到了2013—2014學(xué)年度，其財(cái)政赤字已達(dá)到1 700萬英鎊，[6]盡管后來采取了一些開源節(jié)流的措施，2017—2018學(xué)年度其財(cái)政赤字依然達(dá)到1 790萬英鎊。[7]

(二)美國(guó)

美國(guó)沒有嚴(yán)格意義上的類似于英國(guó)開放大學(xué)那樣的機(jī)構(gòu)，開放大學(xué)的職責(zé)和使命主要是由普通高校(包括社區(qū)學(xué)院)和私立教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)。歷史上，也有人嘗試在美國(guó)建立類似于英國(guó)開放大學(xué)那樣的機(jī)構(gòu)，例如英國(guó)開放大學(xué)原副校長(zhǎng)John Daniel創(chuàng)辦的美國(guó)開放大學(xué)(the United States Open University)，在投入了2 700多萬美元后，勉強(qiáng)維持了三年多便宣布倒閉了。[8]

作為廣義的開放大學(xué)，美國(guó)鳳凰城大學(xué)(University of Phoenix)在招生規(guī)模和辦學(xué)收益上有過一度的輝煌，曾被譽(yù)為最會(huì)經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)大學(xué)。但和美國(guó)其他營(yíng)利性院校一樣，鳳凰城大學(xué)長(zhǎng)期以來因招生策略、辦學(xué)質(zhì)量和學(xué)生貸款違約率等問題飽受爭(zhēng)議。[9]2008年奧巴馬政府執(zhí)政后，對(duì)遠(yuǎn)程教育和營(yíng)利性院校加強(qiáng)監(jiān)管，并收緊學(xué)生貸款。2009年，奧巴馬簽署行政令(executive action)禁止高等教育機(jī)構(gòu)根據(jù)招生人數(shù)給招生人員發(fā)放薪酬；2012年，奧巴馬再次簽署行政令，禁止私立營(yíng)利性院校派招生人員進(jìn)入軍事基地招生。除此之外，奧巴馬政府還大力扶持社區(qū)學(xué)院的發(fā)展，使社區(qū)學(xué)院在與營(yíng)利性院校的競(jìng)爭(zhēng)中有了更大的優(yōu)勢(shì)。2010—2012年，美國(guó)審計(jì)總署、參議院等部門發(fā)布了多項(xiàng)報(bào)告批評(píng)營(yíng)利性院校通過欺騙手段招生，偽造信息幫助學(xué)生獲得聯(lián)邦助學(xué)貸款等不良行為。[10]2015年，美國(guó)媒體詳細(xì)列舉了鳳凰城大學(xué)在面向軍人招生時(shí)的各種策略，包括對(duì)軍方提供資助，以使人們認(rèn)為該校與軍方關(guān)系密切，在軍人轉(zhuǎn)業(yè)招聘會(huì)上舉辦名為就業(yè)講習(xí)班實(shí)為招生會(huì)的活動(dòng)，按招生人數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)招生專員，將退役軍人組織中的領(lǐng)導(dǎo)者聘為招生專員，在未獲得許可的情況下使用軍隊(duì)徽章等。此后，鳳凰城大學(xué)還陸續(xù)受到美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、國(guó)防部等部門的調(diào)查，并被美國(guó)國(guó)防部暫停面向軍方招生。凡此種種所造成的結(jié)果是美國(guó)鳳凰城大學(xué)頹勢(shì)日漸明顯，招生人數(shù)自2010年達(dá)到470 000人的峰值后一路下滑，2017年已下降至105 602人，[11]并在2016年被美國(guó)私募股權(quán)基金公司——阿波羅全球管理公司(Apollo Global Management)收購(gòu)。

(三)日本

日本放送大學(xué)從最初提出設(shè)想到正式成立，經(jīng)歷了很長(zhǎng)的準(zhǔn)備時(shí)間。1967年，文部省提出了運(yùn)用廣播、電視等手段開設(shè)日本放送大學(xué)的設(shè)想。1969—1983年，文部省等政府機(jī)構(gòu)相繼成立了“日本放送大學(xué)問題懇談會(huì)”“日本放送大學(xué)籌備調(diào)查會(huì)”等相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)，并陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于“日本放送大學(xué)”設(shè)立相關(guān)事宜》《關(guān)于日本放送大學(xué)放送設(shè)施》《日本放送大學(xué)(暫定名稱)的基本構(gòu)想》《關(guān)于日本放送大學(xué)基本計(jì)劃的報(bào)告》等政策報(bào)告。為了日本放送大學(xué)的設(shè)立與運(yùn)營(yíng)，日本國(guó)會(huì)還對(duì)《學(xué)校教育法》和《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》等法律、法規(guī)進(jìn)行了必要的修訂。[12]相關(guān)的政策和立法準(zhǔn)備歷經(jīng)10余年時(shí)間，直到1983年日本放送大學(xué)才得以正式成立，1984年12月，在各類規(guī)則制度制定完備之后才開始招生。

雖然日本放送大學(xué)的籌備時(shí)間很長(zhǎng)，但這種政策上的充分調(diào)研和準(zhǔn)備為其日后的健康運(yùn)轉(zhuǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。日本政府不僅支持放送大學(xué)建立了遍布全國(guó)都道府縣的各類學(xué)習(xí)中心，而且鼓勵(lì)放送大學(xué)積極參與地區(qū)性的大學(xué)聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)與普通高校的學(xué)分互認(rèn)互換。通過在本科、碩士層次上實(shí)現(xiàn)與多所大學(xué)的學(xué)分互換，放送大學(xué)學(xué)生自由選擇課程的空間大大增加。放送大學(xué)很多制作精良、學(xué)習(xí)方便、費(fèi)用較低的課程也被很多日本普通高校的學(xué)生選擇學(xué)習(xí)。[13]據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年10月，與放送大學(xué)開展學(xué)分互換合作的高等教育機(jī)構(gòu)多達(dá)387家。其中，有研究生院7所、大學(xué)281所、短期大學(xué)84所、高等專門學(xué)校15所。[14]

(四)中國(guó)

在中國(guó)國(guó)家開放大學(xué)及其前身中央廣播電視大學(xué)40年的辦學(xué)歷史中，政府政策對(duì)其發(fā)展的影響非常顯著。1979年前后，為了盡快緩解十年文革所造成的人才短缺，依靠國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的批示和指導(dǎo)，中央廣播電視大學(xué)和各省級(jí)廣播電視大學(xué)在政策和制度建設(shè)并不充分的條件下迅速得以建立，這種狀況被稱為“先上馬后備鞍”。“先上馬后備鞍”在當(dāng)時(shí)的歷史條件下固然具有效率優(yōu)勢(shì)，能夠使廣播電視大學(xué)快速投入運(yùn)轉(zhuǎn)，但“鞍”的缺乏，即政策醞釀與制度建設(shè)不足也給廣播電視大學(xué)這匹“馬”前進(jìn)的道路造成了諸多障礙和困難，目前開放大學(xué)建設(shè)發(fā)展中面臨的許多瓶頸問題，都與政策制度建設(shè)不足這些歷史遺留問題有關(guān)。[15]

40年來，有關(guān)開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))的政策通常以通知、決定、會(huì)議報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)講話、教育部對(duì)相關(guān)請(qǐng)示報(bào)告的批復(fù)等形式印發(fā)，如《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、中央廣播事業(yè)局關(guān)于全國(guó)廣播電視大學(xué)工作會(huì)議的報(bào)告的通知》《關(guān)于廣播電視大學(xué)今年暫停招收自學(xué)視聽生的通知》《國(guó)家教委關(guān)于廣播電視大學(xué)招收高等專科“注冊(cè)視聽生”的試點(diǎn)的通知》《關(guān)于開展“中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目研究工作的通知》《教育部關(guān)于同意在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立國(guó)家開放大學(xué)的批復(fù)》《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》《教育部關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見》，等等。雖然總體而言，中國(guó)的開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))事業(yè)得到了不斷發(fā)展壯大，但政策的不穩(wěn)定性，也使開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))經(jīng)歷了多次波折，辦學(xué)規(guī)模有多次顯著起伏，辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)位授予層次等方面至今仍受到較大的限制。

二、法律法規(guī)與開放大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展

通過國(guó)際比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，僅依靠中央政府或地方政府一時(shí)的政策支持，開放大學(xué)的發(fā)展基礎(chǔ)還不夠穩(wěn)固。只有在經(jīng)費(fèi)和獨(dú)立地位上得到法律的保障，開放大學(xué)才能取得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。各個(gè)國(guó)家的立法主體、立法制度、立法程序，以及對(duì)開放大學(xué)的定位有所不同，有的國(guó)家針對(duì)開放大學(xué)制定了專門的法律法規(guī)，有些國(guó)家則沒有專門的法律法規(guī)。英、美、日、中四國(guó)開放大學(xué)建立和發(fā)展所依據(jù)的法律法規(guī)見表1。

表1 四國(guó)開放大學(xué)建立和發(fā)展所依據(jù)的法律法規(guī)

(一)英國(guó)

1969年，英國(guó)開放大學(xué)獲得了樞密院頒發(fā)的皇家特許令。皇家特許令共有28項(xiàng)條款，每一項(xiàng)都清楚地表達(dá)了不同的核心內(nèi)容，從各個(gè)方面闡述了建立開放大學(xué)的整體思路和具體運(yùn)行方式，明確了開放大學(xué)的建立目的、機(jī)構(gòu)組成、教學(xué)形式與方法、開放辦學(xué)的原則以及所擁有的權(quán)利和義務(wù)。其中包括以下條款：任何自然人都有權(quán)進(jìn)入開放大學(xué)學(xué)習(xí)；可以獨(dú)立發(fā)放或與其他高校合作頒發(fā)學(xué)位、學(xué)歷和各類證書；準(zhǔn)許大學(xué)確定相關(guān)部門批準(zhǔn)課程計(jì)劃和研究方案；準(zhǔn)許大學(xué)根據(jù)需要建立學(xué)習(xí)分支，提供教學(xué)；根據(jù)大學(xué)要求規(guī)定考試和學(xué)習(xí)時(shí)間；根據(jù)大學(xué)制定的原則與需求聘用教師，約定聘期與職責(zé)范圍；等等。[16]皇家特許令有效保障了英國(guó)開放大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，為英國(guó)開放大學(xué)能夠在英國(guó)高等教育體系內(nèi)獲得和傳統(tǒng)大學(xué)一樣的社會(huì)地位奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)美國(guó)

作為廣義上的開放大學(xué)，美國(guó)鳳凰城大學(xué)建立所依據(jù)的法律法規(guī)主要是基于亞利桑那州有關(guān)私立高等教育的法律法規(guī)。當(dāng)然，鳳凰城大學(xué)的辦學(xué)活動(dòng)也必須遵守美國(guó)國(guó)會(huì)和聯(lián)邦政府制定的法律法規(guī)，當(dāng)其辦學(xué)活動(dòng)延伸到其他州時(shí)，還必須遵守其他州的州議會(huì)所制定的法律法規(guī)。例如：2010年修訂的《高等教育法》中增加了有關(guān)“(遠(yuǎn)程)教育誠(chéng)信問題”和“州準(zhǔn)入”的條款，規(guī)定“如果某高校通過遠(yuǎn)程或函授教育向另一州的學(xué)生提供高等教育，而該州又沒有實(shí)體機(jī)構(gòu)，那么該高校必須滿足該州的任何要求才能合法地開展遠(yuǎn)程或函授教育”。[17]

(三)日本

日本從一開始籌建放送大學(xué)就非常重視法律法規(guī)的支撐。放送大學(xué)從提出設(shè)想到正式成立，經(jīng)歷了10多年的論證和準(zhǔn)備，其中相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改是重要的準(zhǔn)備工作之一。為了使放送大學(xué)的成立和改革發(fā)展有法可依，日本從二十世紀(jì)七、八十年代起對(duì)《學(xué)校教育法》《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》《大學(xué)通信教育設(shè)置基準(zhǔn)》《放送法》等法律法規(guī)進(jìn)行了多次修改。1981年頒布的《放送大學(xué)學(xué)園法》從宏觀和中觀層面規(guī)定了日本放送大學(xué)的性質(zhì)和定位，是其建立和發(fā)展最重要的法律依據(jù)。1989年修訂后的《放送法》規(guī)定，要確保日本放送大學(xué)播出的課程在政治上的公平性，禁止播放廣告。在日本人口老齡化和少子化趨勢(shì)日漸明顯的背景下，1990年頒布的《終身學(xué)習(xí)振興法》和1996年頒布的《京都府終身學(xué)習(xí)審議會(huì)條例》等法律法規(guī)有力地推動(dòng)了日本放送大學(xué)在服務(wù)老齡化社會(huì)和終身學(xué)習(xí)方面發(fā)揮重要作用，對(duì)其招生規(guī)模產(chǎn)生了積極影響。[18]

(四)中國(guó)

在2020年8月《國(guó)家開放大學(xué)綜合改革方案》出臺(tái)以前，就中國(guó)廣播電視大學(xué)和開放大學(xué)創(chuàng)建與發(fā)展而言，政府頒布的最重要的法規(guī)是國(guó)家教育委員會(huì)1987年頒布的《關(guān)于廣播電視大學(xué)專業(yè)設(shè)置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》和1988年頒布的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》。[19]

《關(guān)于廣播電視大學(xué)專業(yè)設(shè)置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》中規(guī)定：只有中央廣播電視大學(xué)和省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市廣播電視大學(xué)可以設(shè)置廣播電視大學(xué)的專業(yè)；中央廣播電視大學(xué)的專業(yè)設(shè)置和地方廣播電視大學(xué)本科審批權(quán)歸國(guó)家教育委員會(huì)；地方廣播電視大學(xué)專科專業(yè)設(shè)置的審批權(quán)歸各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市教育行政部門；中央和地方廣播電視大學(xué)設(shè)立專業(yè)，均須按本規(guī)定辦理申報(bào)手續(xù)；中央和地方廣播電視大學(xué)設(shè)立專業(yè)，須同時(shí)擬制專業(yè)教學(xué)計(jì)劃；地方廣播電視大學(xué)所設(shè)的專業(yè)，如系中央廣播電視大學(xué)統(tǒng)一開設(shè)的專業(yè)門類，則在教學(xué)計(jì)劃課程總學(xué)分中，使用中央廣播電視大學(xué)統(tǒng)開課程的學(xué)分不得少于60%，其余可自行開課；非中央廣播電視大學(xué)統(tǒng)一開設(shè)的專業(yè)門類，亦可以使用廣播電視大學(xué)或中國(guó)電視師范學(xué)院所開課程。[20]

《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》明確了廣播電視大學(xué)的性質(zhì)與任務(wù)、設(shè)置原則與標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、管理體制、教學(xué)方式和職責(zé)劃分。其中第6條規(guī)定，廣播電視大學(xué)的主要任務(wù)是“舉辦以高等專科為主的學(xué)歷教育，同時(shí)，為高等教育自學(xué)考試及社會(huì)各界的職業(yè)技術(shù)教育、崗位培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育提供教學(xué)服務(wù)”。第22條規(guī)定，“廣播電視大學(xué)面向全社會(huì)實(shí)施開放教學(xué)。采取視聽、自學(xué)、函授、面授輔導(dǎo)相結(jié)合的教學(xué)形式，以視聽和自學(xué)為主”。第23條規(guī)定，“廣播電視大學(xué)的教學(xué)過程采用全國(guó)統(tǒng)一開設(shè)課程和地方自行開設(shè)課程相結(jié)合，以全國(guó)統(tǒng)一開設(shè)課程為主的方式”。第24條規(guī)定，“廣播電視大學(xué)舉辦的學(xué)歷教育，學(xué)員須通過國(guó)家規(guī)定的入學(xué)考試，方能取得學(xué)籍。學(xué)籍管理辦法由國(guó)家教育委員會(huì)另行制定”。第27條規(guī)定，“中央廣播電視大學(xué)為國(guó)家教育委員會(huì)直屬高等學(xué)校，接受國(guó)家教育委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和管理”。第28條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市(計(jì)劃單列市)廣播電視大學(xué)為省、自治區(qū)、直轄市(計(jì)劃單列市)人民政府所屬高等學(xué)校，接受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和教育行政部門的管理，教學(xué)業(yè)務(wù)接受中央廣播電視大學(xué)的指導(dǎo)”。[21]

三、比較與啟示

(一)比較、分析

1.開放大學(xué)建設(shè)模式

在英國(guó)、日本和中國(guó)，中央政府對(duì)高等教育事業(yè)有較大的管理權(quán)限，因此，英國(guó)開放大學(xué)、日本放送大學(xué)、中國(guó)國(guó)家開放大學(xué)是由國(guó)家設(shè)立的專門的開放大學(xué)。英國(guó)和日本是集中力量建設(shè)一所覆蓋全國(guó)的開放大學(xué)，而中國(guó)由于地域廣、人口多，因此設(shè)立了一所國(guó)家層面的開放大學(xué)(直接隸屬中央政府)和若干所地方層面的開放大學(xué)(隸屬地方政府)，前者對(duì)后者有業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，但后者的“人”“財(cái)”“物”都相對(duì)獨(dú)立。美國(guó)由于公立高等教育的職責(zé)和權(quán)力歸屬于各州，因此，聯(lián)邦政府并未設(shè)立國(guó)立的專門的開放大學(xué)，遠(yuǎn)程開放教育的職責(zé)由各州的傳統(tǒng)大學(xué)、社區(qū)學(xué)院及私立高等教育機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。美國(guó)的馬里蘭大學(xué)全球?qū)W院(University of Maryland Global Campus)和鳳凰城大學(xué)通常被視為廣義上的開放大學(xué)，其中馬里蘭大學(xué)全球?qū)W院是馬里蘭州立大學(xué)系統(tǒng)的一部分，而鳳凰城大學(xué)是一所私立大學(xué)。

2.開放大學(xué)的法律地位

根據(jù)立法主體的不同，英、美、日、中四國(guó)開放大學(xué)所擁有的法律地位有較大差異。英國(guó)開放大學(xué)有樞密院頒布的皇家特許令，日本放送大學(xué)建立發(fā)展的基本依據(jù)是國(guó)會(huì)頒布的《放送大學(xué)學(xué)園法》，兩者均擁有較高的法律地位。而美國(guó)鳳凰城大學(xué)作為一所私立大學(xué)，其建立發(fā)展所依據(jù)的主要是亞利桑那州州議會(huì)頒布的法律法規(guī)。中國(guó)的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》和《關(guān)于廣播電視大學(xué)專業(yè)設(shè)置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》是原國(guó)家教委頒布的部門行政法規(guī)，法律地位和法律效力相對(duì)比較弱。

3.開放大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)位授予權(quán)

在辦學(xué)自主權(quán)方面，英國(guó)、美國(guó)、日本的各種政策對(duì)開放大學(xué)和傳統(tǒng)大學(xué)一視同仁，開放大學(xué)在專業(yè)設(shè)置、學(xué)位授予方面擁有較大的自主權(quán)。英國(guó)開放大學(xué)、日本放送大學(xué)、美國(guó)鳳凰城大學(xué)均擁有從學(xué)士到博士的學(xué)位授予權(quán)。中國(guó)的國(guó)家開放大學(xué)，受多種因素影響，其辦學(xué)層次長(zhǎng)期以來被局限在本科和專科層次，缺乏研究生層次的學(xué)位授予權(quán)。

(二)啟示、建議

1.完善開放大學(xué)發(fā)展所需的上位法律體系

截至2019年年底，我國(guó)只有少數(shù)幾個(gè)省和城市出臺(tái)了終身教育促進(jìn)條例，在國(guó)家層面還沒有關(guān)于終身教育、繼續(xù)教育、遠(yuǎn)程教育和開放教育的專門立法，對(duì)于各類函授教育、繼續(xù)教育、網(wǎng)絡(luò)教育和現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育辦學(xué)主體的辦學(xué)行為也缺乏完善的立法加以規(guī)范。《高等教育法》中也僅有一句籠統(tǒng)的表述——“國(guó)家支持采用廣播、電視、函授及其他遠(yuǎn)程教育方式實(shí)施高等教育”。在實(shí)踐中，我國(guó)高等學(xué)歷繼續(xù)教育的各類辦學(xué)主體間存在過度競(jìng)爭(zhēng)、無序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)，導(dǎo)致開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))、普通高校的網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院和繼續(xù)教育學(xué)院等各類型學(xué)歷繼續(xù)教育的整體社會(huì)聲譽(yù)欠佳。盡管教育部近年來出臺(tái)了一些文件予以整頓，但問題的徹底解決或許還需要在法治的理念下，通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)各類型學(xué)歷繼續(xù)教育的辦學(xué)行為予以嚴(yán)格的規(guī)范。構(gòu)建和完善這些上位法律體系是“辦好開放大學(xué)”的制度基礎(chǔ)。

2.制定專門的法律以確保開放大學(xué)的地位和辦學(xué)自主權(quán)

雖然我國(guó)自改革開放以來建設(shè)了體系龐大、覆蓋全國(guó)各地的廣播電視大學(xué)系統(tǒng)，并從2012年起，陸續(xù)將中央廣播電視大學(xué)和5所地方廣播電視大學(xué)更名為開放大學(xué)，但專門針對(duì)廣播電視大學(xué)和開放大學(xué)制定的法律法規(guī)仍然缺失。我國(guó)廣播電視大學(xué)和開放大學(xué)創(chuàng)建和發(fā)展的依據(jù)通常是教育部等政府機(jī)構(gòu)出臺(tái)的“通知”“意見”“辦法”“方案”“暫行規(guī)定”等，法律效力較弱。

1987年頒布的《關(guān)于廣播電視大學(xué)專業(yè)設(shè)置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》和1988年頒布的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)《暫行規(guī)定》”)，在一定歷史階段內(nèi)，對(duì)鞏固和發(fā)展廣播電視教育有積極推動(dòng)作用。但是，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和教育體制改革的不斷深入，尤其是2012年“1+5”所廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級(jí)為開放大學(xué)之后，兩個(gè)《暫行規(guī)定》顯然已經(jīng)難以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。無論是已更名的“1+5”所開放大學(xué)，還是正在謀求轉(zhuǎn)型升級(jí)的其他各級(jí)廣播電視大學(xué)，都在一定程度上面臨“無法可依”的局面。2020年8月出臺(tái)的《國(guó)家開放大學(xué)綜合改革方案》在一定程度上破除了這種尷尬局面，但是，為了我國(guó)開放大學(xué)的健康發(fā)展，還是有必要盡快對(duì)開放大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展進(jìn)行專門的立法，以法律形式規(guī)范開放大學(xué)作為一所“大學(xué)”的性質(zhì)和地位、權(quán)利和義務(wù)，并確保其擁有一所“大學(xué)”所應(yīng)該擁有的辦學(xué)自主權(quán)，即凡大學(xué)能夠依法自主管理的，相關(guān)行政審批權(quán)該下放的下放，不合時(shí)宜的行政法規(guī)和政策文件應(yīng)抓緊修改或廢止，破除制約其發(fā)展的不合理束縛。[22]

3.加大政策支持力度，提高對(duì)開放大學(xué)的經(jīng)費(fèi)投入

開放大學(xué)擔(dān)負(fù)著滿足全民終身學(xué)習(xí)需求、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享、推動(dòng)高等教育公平的公共責(zé)任，開放大學(xué)提供的教育服務(wù)在很大程度上是具有普惠性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)理應(yīng)得到政府財(cái)政的大力支持和切實(shí)保障。然而現(xiàn)實(shí)中，雖然我國(guó)的開放大學(xué)和廣播電視大學(xué)都是公立高等教育機(jī)構(gòu)，但目前除江蘇開放大學(xué)以外，國(guó)家開放大學(xué)和大多數(shù)地方開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))都未能像普通高校那樣獲得政府財(cái)政的“生均撥款”，開放大學(xué)(廣播電視大學(xué))的生存發(fā)展過于依賴學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)。美國(guó)鳳凰城大學(xué)的衰落已經(jīng)證明，完全依靠市場(chǎng)生存的開放大學(xué)，其質(zhì)量聲譽(yù)往往難以得到保障，無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，加大政策支持力度，加大對(duì)開放大學(xué)的經(jīng)費(fèi)投入，解決開放大學(xué)發(fā)展的后顧之憂，使其更加重視辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平的提高，是實(shí)現(xiàn)“辦好開放大學(xué)”的重要支撐。