單軌制模式下電子檔案高質量管理的方法體系

薛四新/清華大學檔案館

質量是任何事物存在并能夠發揮作用的生命線。數字時代各行各業快速發展，記錄社會發展歷程、傳承人類精神文明的電子檔案，只有擁有了真實、完整、有效和安全的質量品質，才可能具有保存、參考和傳播利用的價值，這是電子檔案的生命線，也是電子檔案管理工作的總體要求。2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂檔案法”）明確了電子檔案管理的質量方針，規定“來源可靠、程序規范、要素合規”的“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，這就為新技術環境下檔案人員開展電子文件單軌制歸檔和電子檔案可信管理確定了質量綱領、管理目標、業務規則和行動指南。學習和踐行新修訂檔案法的內容，研究和思考如何利用檔案管理理論、質量管理方法和信息技術手段，合法、合規、有效地開展電子檔案管理工作，獲取和留存具有真實性、完整性、可用性和安全性的高質量電子檔案，并對之實施高質量的可信管理，確保電子檔案的原始憑證屬性得以長久保存、電子檔案的情報信息價值得以廣泛使用，這是檔案機構及其人員的職責所在，也是繼續開展的關鍵業務。

1 電子檔案質量要素模型

圖1：電子檔案三維質量模型

圖2：電子檔案全面質量管理的框架體系

電子檔案依賴于網絡計算機存儲設施構筑的信息通信技術環境而生存，是在電子辦公環境中的業務信息系統（如辦公自動化OA、企業資源計劃ERP、內容管理平臺ECM、產品數據管理PDM等）中廣泛形成，在管理信息系統（如歸檔電子文件管理系統、電子檔案管理系統、數字檔案館系統等）中實施管理和提供利用[1]。業務信息系統（BIS）的安全可信性和業務人員的職業技能與質量意識，決定了形成辦理階段中電子檔案的原始質量特性；管理信息系統的功能齊全性、流程規范性和文件檔案工作人員的管理技能與質量思維決定了電子檔案保管利用環節忠實于檔案原始憑證的質量特性；電子檔案與生俱來的法規制度特性、存儲結構、技術格式及其可視化呈現形態的質量特性，則取決于信息系統的建設與維護相關人員的技術實現能力和信息系統所采用的ICT技術設施的可靠性與有效性的質量特征。由此可知，電子檔案管理的質量要素將分布于電子檔案生命周期全過程的業務活動，其中涉及各種角色的職業人員、各種類型的信息系統、各項業務的事項任務，以及與業務事項相關的法規、政策和制度，與技術系統相關的各類標準規范和實現方法等，這些都是影響電子檔案質量的風險要素。圖1從電子檔案來源可靠、程序規范與要素合規三個維度明確了電子檔案的質量要素，構建了電子檔案管理的三維質量模型。

1.1 電子檔案來源可靠的質量要素

“來源可靠”主要從“生態環境”角度來判定電子檔案“身份”的真實可信性，用以確定電子檔案借助什么樣的傳遞或通訊方式、來源于哪個組織及其采用什么樣的技術系統，確保電子檔案交互雙方之間的組織人員是真實可認證的、技術系統及其運行環境是安全可靠的。電子檔案生命周期各階段，可能引發電子檔案質量風險的交互與傳輸環節主要分布于電子文件捕獲、電子文件歸檔、電子檔案移交、電子檔案格式轉換、電子檔案數據遷移和電子檔案信息發布，這些關鍵業務節點都存在組織、部門、人員之間的管理或使用權限的移交，以及電子檔案實體對象位置或格式的變化，這些關鍵過程會涉及電子檔案相關的業務信息系統與管理信息系統，并且與電子文件制作部門及其人員、電子檔案管理部門及其人員、機構檔案室及其人員、檔案館及其人員密切相關。因此，影響電子檔案來源可靠的質量要素主要體現在組織管理、技術環境、歸檔過程、移交過程、遷移過程五個方面。

組織管理的質量保障，主要取決于電子檔案管理相關人員的專業技能、質量意識，以及組織對人員質量責任制的安排；技術環境的質量保障，主要取決于電子檔案賴以生存的軟硬件技術基礎設施和信息系統的網絡安全部署、技術方法的可靠有效、系統建設和系統運行的高質量；歸檔、移交和遷移等業務過程的質量保障，主要取決于各相關人員是否能夠基于技術系統科學、規范、有效地開展檔案業務的智慧化處理能力，特別是在業務數據的文件化固化、歸檔文件的檔案化處置、檔案入庫的憑證化保護、系統遷移的格式化封裝、檔案利用的審核性授權等方面業務問題的處理、改進和不斷提升的專業能力。

1.2 電子檔案程序規范的質量要素

“程序規范”主要是從“管理運作”角度來判定電子檔案“業務活動”的制度遵從性，用以確定電子檔案基于什么樣的法規、政策和制度、采用什么樣的業務模式、工作流程、操作方法進行管理，旨在保障電子檔案生命周期全過程管理的科學、有序、有效與安全。由此可知，影響電子檔案程序規范的質量要素主要體現在法規制度、技術標準、業務流程、系統部署、業務過程五個方面。

法規制度的質量保障，主要取決于電子檔案管理相關人員是否能夠依據國家、行業的法律法規、政策規范，結合本單位電子檔案管理實際現狀和發展目標，制定電子檔案管理的框架、策略和制度，以及依據制度開展工作情況；技術標準的質量保障，主要取決于電子檔案系統建設人員，在技術方案設計、系統實現過程中，制定的電子檔案元數據、數據結構、存儲格式、系統接口、技術實現等方面的標準是否符合國家和行業的相關要求，是否能夠將電子檔案管理的相關制度進行量化并盡可能嵌入到檔案系統中進行自覺執行；業務流程的質量保障，主要取決于電子檔案管理相關人員是否能夠以電子化方式明確和優化電子檔案管理的業務流程，并在電子檔案管理系統中基于工作流程支持檔案人員自動化開展業務；系統部署的質量保障，主要取決于電子檔案系統建設和運維人員，是否能夠依據網絡環境、技術設施資源情況和組織人員的崗位職責，科學、合理、安全地部署電子檔案系統的網絡計算機存儲與服務器運行環境，基于工作流程配置電子檔案管理系統，實現相關業務的自動處理；業務過程的質量保障，主要取決于電子檔案管理人員是否能夠按照管理制度、技術規范和工作流程，安全、規范地使用信息系統，管理決策人員是否能夠及時對業務過程情況進行監督、檢查，發現問題并及時督促采取措施進行改進和完善。

1.3 電子檔案要素合規的質量要素

“要素合規”主要是從系統中“數據存儲”角度來判定電子檔案“組成結構”的齊全完整性、法律有效性和數據正確性，確定電子檔案的主要組成部分、存儲結構、技術格式及其所存儲的內容、信息與數據，是否能夠真實、完整地反映電子檔案相關業務活動的來龍去脈，保障電子檔案管理過程記錄真實，電子檔案的內容信息可再現或還原歷史面貌。電子檔案由內容、結構、背景、檔案聯（關聯模型）及其管理過程數據等重要信息組成[2]。由此可知，影響電子檔案要素合規的質量要素主要體現在電子檔案設計、形成和管理各個階段的背景信息、內容數據、結構形態、過程記錄、關聯模型五個方面。

背景信息的質量保障，主要取取決于是電子文件形成辦理環節，是否能夠將業務事項辦理所依據的法規政策、業務活動規則、任務實施要求、執行人員情況和技術環境實況及技術和管理實施方案等的真實狀況記錄下來，以反映業務事項的來龍去脈和原始境況；內容數據的質量保障，主要取決于電子檔案所記載的內容信息是否能夠反映業務事項的主旨、任務、目標和執行結果，以及電子檔案管理的元數據信息是否能夠完整、準確地記錄和反映管理與技術活動的真實狀況；結構形態的質量保障，主要取決于電子檔案系統的數據庫結構是否能夠反映檔案業務及其管理的主體構成要素、組成部分、語法要求、語義結構，以及電子檔案可視化呈現方式等的要求；過程記錄的質量保障，主要取決于檔案管理系統是否能夠自動記錄電子檔案人員業務活動過程的真實記錄，以支持檔案行政執法、審計檢查和測試評估等人員開展監督、檢查、審計和證據溯源等業務；關聯模型的質量保障，主要取決于系統是否能夠將具有關聯關系的多個電子檔案之間建立有機聯系，在檔案維護、保管和利用過程中，能夠維系其歷史聯系性。

2 電子檔案全面質量管理的實施路徑

檔案管理高質量開展最有效的實現方式，就是需要運用現代化治理的思想方法和行動路線，基于計劃Plan、執行Do、檢查Check和處理Action（以下簡稱“PDCA”）質量控制原理和方法，建立覆蓋全體人員、全部業務和所有相關信息系統的全面質量管理體系[3]，從檔案人員的質量意識和行為、檔案業務的流程優化和系統化自動處理，以及檔案工作的評估與改進等多個維度進行全方位突破。圖2從法規政策和標準規范的系統化嵌入、基礎設施和人員資金的支撐性保障、業務流程和信息系統的的智能化處理，以及檔案工作和質量控制的整體性評估改進四大方面構建了單軌制模式下電子檔案全面質量管理與運行的框架體系，旨在通過建立檔案機構全員質量責任制、實施電子檔案全程單軌制業務模式、推進檔案工作全域監督評估機制，來強化檔案人員的系統化作業能力、檔案系統的自動化處理能力和檔案工作的現代化治理能力，以促進電子檔案“來源可靠、程序規范、要素合規”這一質量目標的實現。

2.1 建立全員質量責任制，增強電子檔案人員系統化作業能力

檔案管理相關人員的質量意識和系統化作業能力是電子檔案高質量管理的決定性因素。推行電子檔案全面質量管理，首要的任務就是要建立電子檔案全員質量責任制[4]，明確檔案管理相關人員在電子檔案質量管理體系中的角色定位、崗位職責、能力要求和職能權限，分析和確定各個角色基于系統開展電子檔案管理時可能引發的安全風險及其影響程度。表1依據檔案相關人員在履職過程對電子檔案質量要素的影響狀況，劃分“高、中、低、無”四個等級，描述可能產生的質量風險程度。風險度越“高”則表明相關角色人員與電子檔案的該項質量要素關聯度強，在電子檔案的相關業務中應高度警覺，增強質量意識，降低質量風險。

表1：電子檔案人員與質量要素關系表

由表1可以看出，基于系統開展電子檔案管理業務，可能會涉及文件管理、檔案管理、行政監管和技術實現4大類角色，每一類角色的行為都會不同程度地決定和影響著電子檔案的質量。由此，機構組織應在每類角色相關工作人員使用信息化系統開展電子檔案管理業務之前，就應明確各自的質量責任，以增強所有人員的質量管理意識，強化質量保障能力，這是電子檔案高質量形成、安全管理和有效利用的組織保障。

一是技術實現類角色，主要涉及系統建設、系統運維和系統測評等相關人員，其職責是電子檔案技術環境搭建、系統功能實現、系統運行維護、系統測試評估和升級改造，這是保障電子檔案技術環境安全可信性的關鍵。因為只有網絡環境安全了，基礎設施可靠了，系統功能齊全了，傳輸通道可信了，系統運行穩定了，電子檔案才有可能實現可存、可控和可用。

二是文件管理類角色，主要涉及文件捕獲和文件歸檔相關人員，其職責是將業務數據進行文件化處理，將有價值的電子文件按照檔案管理的相關要求進行整理、分類、著錄和標引，這是生成電子檔案原始憑證性的關鍵。只有按照業務事項規則、法規制度和技術標準的要求制作電子文件，才能夠反映業務活動的原始性，保障電子文件具有業務資產屬性，具有檔案化保存價值，才能保障電子檔案具有形成階段的來源可靠性屬性。

三是檔案管理類角色，主要涉及檔案接收、保管、利用和移交等相關人員，其職責是監督指導文件的生成與歸檔業務，檢查歸檔電子文件的質量，開展電子檔案的接收入庫、保存維護、格式轉換、數據遷移和開發利用等各項業務，這是維護電子檔案原始憑證性的關鍵。只有按照檔案管理的相關要求，借助檔案管理系統功能，在每個關鍵環節做好質量檢查和安全防控，才能確保在各項業務開展過程中，檔案的原始憑證性不被破壞，進而保障檔案從歸檔接收到持續保存的全過程合理、合法且規范。

四是行政監管類角色，主要涉及機構內部的行政管理和領導決策人員，以及國家和上級檔案主管部門的執法檢查、審計監督等相關人員，其主要職責是檢查檔案管理業務過程的合規性、有效性，評估電子檔案是否真實、完整地記錄了業務活動信息，是否具有法律效力。通過檢查、審查、督查和評估來促進檔案管理能力的提升，促進業務流程的優化和電子檔案法律效力的增強，這是保障電子檔案管理科學性、有效性和合法性的關鍵。只有依據檔案法的相關要求，從機構內部管理運行和行政執法外部檢查的角度，加強電子檔案治理能力現代化，進而促進電子檔案業務的規范性和電子檔案的法律有效性，保障電子檔案構成要素的齊全性與合規性，電子檔案內容信息的準確性和完整性。

2.2 推行全程電子化模式，增強電子檔案系統智能化處理能力

電子檔案在網絡計算機系統中產生，又依賴于各種信息技術方能得以持續保存和提供利用，要想實現電子檔案的高質量管理，落實電子檔案全面質量管理體系，推動全過程電子化運行模式、通過技術系統提升電子檔案管理業務的無紙化、自動化處理能力，是最有效的一種解決方案。電子檔案信息生態環境的復雜性和海量電子檔案的質量檢查工作，如果僅以人工方式進行處理是難以實施的。一方面，依據國家、行業的相關技術標準和業務規范，電子檔案的元數據多達數十項甚至上百項，每一項數據的合規性、有效性和正確性檢查工作量非常之大；另一方面，電子檔案內容信息，在交互、傳輸過程中是否被修改，人工肉眼難以辨識；因此，在管理信息系統的一些關鍵的、交互性業務環節，增加電子檔案的質量檢測功能，借助系統功能來輔助人工保障電子檔案的質量，對于還存在紙質文件流轉的業務，也應盡可能做到實行電子化管理，這是檔案管理未來發展的必然趨勢。

第一，檢測電子檔案來源可靠性，主要從文件歸檔接收、檔案移交接收和檔案數據遷移三個關鍵業務過程，增加對電子檔案相關的機構人員身份、使用系統的技術環境的可靠性、檔案數據交互載體的可靠性和傳輸過程的安全性進行全面檢查。具體實施的路徑包括：一是在檔案管理相關系統中，增加對機構人員及其使用系統的身份認證功能，由系統自動記錄電子檔案與其操作人員、系統的關聯模型；二是嚴格遵循國家、行業對信息系統安全運行的相關制度和要求如《數字檔案館建設指南》《檔案信息系統安全保護基本要求》，通過開展等級保護測評或即時的安全漏洞掃描，消除安全隱患，避免系統帶病運行，建設和使用安全可信的技術系統；三是在電子檔案交互、傳輸的過程中，采用安全加密措施，增強系統中電子檔案質量檢測自動化功能，保障傳輸過程中電子檔案不被修改。

第二，檢測電子檔案程序規范性，主要從電子檔案系統功能的齊全性、完備性，檔案管理的政策、制度的系統化實施和檔案人員基于系統開展業務的規范性進行檢查。具體實施路徑包括： 一是應依據國家和行業發布的相關標準和規范如《電子文件管理系統通用功能要求》《電子檔案管理系統基本功能規定》建立功能齊全、流程優化的檔案管理相關系統，保障電子檔案在生命周期全過程的相關信息能夠在系統中進行記錄，實現業務過程可追溯；二是在系統建設的過程中，盡可能將檔案管理的政策、制度進行量化，嵌入到系統中進行自動實施，確保電子檔案管理過程的客觀性，減少人為因素的出錯概率，譬如可在系統中增加電子檔案的自動標引與分類、電子檔案業務過程信息的自動記錄、電子檔案格式轉換的自動處理和電子檔案質量檢測的自動實現等功能；三是強化電子檔案管理人員使用系統的能力，降低人工操作的失誤了，提高系統使用的規范性。

第三，檢測電子檔案要素合規性，主要從電子檔案的構成要素的齊全性、電子檔案元數據信息的準確性和電子檔案內容的真實與完整性，以及電子檔案保存格式和呈現方式符合法規制度和標準規范的要求等方面進行檢查。具體實施路徑包括：一是按照國家和行業發布相關標準與規范，如《基于文件的電子信息的長期保存》《版式電子文件長期保存格式需求》《基于XML的電子文件封裝規范》《文書類電子文件元數據方案》《黨政機關電子公文格式規范》系列標準等，明確系統中電子檔案的構成要件，電子檔案元數據元數及其賦值規則、電子檔案存儲格式和呈現方式，確保電子檔案的元數據、保存格式、內容結構、呈現樣式符合國家和檔案行業的相關要求； 二是依據《中華人民共和國電子簽名法》和《黨政機關電子公文》系列標準等的相關要求，確定電子檔案的法律有效性構成要件、技術規范和實現要求，保障電子檔案的數字簽名合法、合規和有效，確保電子檔案的法律效力和跨區域、跨系統的相互認可性與可讀性；三是依據國家和行業發布的電子檔案質量檢測的相關標準如《文書類電子檔案檢測一般要求》《電子檔案單套管理一般要求（征求意見稿）》等，開發電子檔案質量檢測工具并集成到檔案管理系統中，在電子檔案的接收、日常管理、長期保存和數據遷移等關鍵業務過程中進行使用，保障電子檔案管理的質量。

2.3 建立全域監督評估機制，提升電子檔案工作現代化治理能力

全面質量管理體系的思想精髓是，通過PDCA循環往復的質量改進模式，推動電子檔案系統質量及電子檔案人員管理能力的持續改進和階梯式上升。新修訂檔案法不僅新增了檔案信息化一章，還專門強調要大力開展檔案工作全業務職能域的監督檢查和測試評估，包括對檔案工作崗位責任制和管理制度落實情況、對檔案庫房、設施和設備使用情況、檔案人員管理和檔案業務及信息化建設等各項工作的開展情況，進行全方位的檢查，旨在通過行政監管和執法檢查，促進檔案工作的科學、有效開展，保障電子檔案的質量，這是檔案現代化治理能力提升的重要抓手。

單軌制模式下，機構電子檔案評估機制建立和治理能力提升的具體措施主要包括：一是建立電子檔案系統功能和相關基礎設施環境的測試與評估機制，在系統建設過程中引入第三方監理和測試評估機制，從政策法規符合性、建設過程規范性、系統功能齊全性、系統運行環境穩定性等方面評估系統建設工作質量，從而確保系統運行環境可信性和系統功能的可用性；二是建立全面信息化系統，增加對電子檔案業務過程管理控制和輔助決策支持的功能（如圖2所示），提高檔案行政管理與決策人員對電子檔案管理業務工作情況的監督、審計與控制能力，保障電子檔案在每個關鍵業務環節的程序符合法規政策和制度規范的要求；三是在檔案系統運行維護和使用過程中，建立對檔案網絡安全訪問、服務器存儲設施的智能化監控系統，實現對檔案信息化系統中的網絡設備、服務器、存儲設備和系統運行狀況的安全管理、實時監控和風險預警，保障系統運行維護人員能夠及時掌握網絡設施的運行狀況，降低系統運行的故障發生率，增強系統環境的可靠性；四是采取以評促進的工作機制，定期對電子檔案系統運行質量進行評估，包括對網絡環境的穩定性、系統功能使用情況、電子檔案存取、備份、格式轉換與數據遷移等過程安全性進行測試和評估，及時排除安全隱患，保障系統高質量地運行；五是定期接受檔案主管部門的執法檢查、業務指導和過程監管，及時采取管理和技術措施解決各種問題，持續改進，提升電子檔案現代化治理能力。

3 結語

電子文件單軌制歸檔和電子檔案可信管理是現代檔案管理發展的必然趨勢，也是各級各類數字檔案館（室）建設的主要任務。其中，最為關鍵的任務就是要保障電子檔案系統的質量、電子檔案格式的標準符合性、電子檔案內容的真實性、電子檔案元數據信息的準確性、電子檔案的法律有效性，以及在檔案后續的存儲保管與利用服務過程中，安全有效地維系多份電子檔案之間的歷史聯系性。本文研究提出：檔案機構應及時建立電子檔案全面質量管理體系，倡導以評促進的治理思想方法，推行電子檔案全員質量責任制，加強電子檔案系統的自動化處理和智能化管理能力，這是檔案機構啟動單軌制管理模式的重要舉措和行動路線，也是保障電子檔案高質量管理的具體措施。