新時代國土空間生態修復規劃科技信息化提升策略

唐 偉，梁 東，徐衛東，楊學作，王 英，陳 峰

（山東省地質科學研究院 國土資源部金礦成礦過程與資源利用重點實驗室/山東省金屬礦產成礦地質過程與資源利用重點實驗室，山東 濟南 250013）

隨著全面建成小康社會國家戰略目標的基本實現，高質量高品質發展已成為我國經濟發展的新趨勢，新時代的國家戰略目標也轉為美麗中國建設和國家空間治理體系與治理能力現代化建設，創新、協調、綠色、開放、共享的五大理念成為發展的指揮棒，其中的綠色發展是為解決人與自然和諧問題，逐步構建人與自然和諧共生的全新格局。在此情境下，新組建的自然資源部推進了空間規劃的變革，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”[1]，“四梁八柱”的國土空間規劃體系架構基本形成，國土空間生態修復規劃是針對國土空間的生態問題識別進行生態修復活動部署與安排的專項規劃，是國土空間規劃體系中的重要支柱之一。提升生態修復專項規劃全生命周期的科技信息化，事關優化未來區域國土空間生態保護修復總體安全格局和重構健康生態系統能否實現，事關持續推進生態文明思想和國家國土空間治理體系與治理能力現代化建設能否完成，研究意義重大。

本文以國土空間生態修復規劃全生命周期信息化的有效提升為研究對象，從其時代要求出發，對生態修復規劃的編制審批、實施監督以及評估完善階段的輔助信息化進行合理論證與設計，構筑實現路徑，并提出有效提升信息化的目標與方向。

1 生態修復規劃內涵

一段時期以來，我國的經濟發展取得了舉世矚目的重大突破與飛速前進，但伴隨而來的生態環境問題也不容過于樂觀，諸如生態系統功能嚴重退化、生物多樣性持續衰退、國土空間水土不斷流失、土地荒漠化與土壤污染無序擴張等，導致多種自然災害頻繁出現；同時開展的相應的生態修復與國土整治等各類工程或項目，也取得了一定的成效，諸如推進耕地保護與鞏固國家糧食安全、優化用地結構與推動城鄉融合發展、助推鄉村振興與精準扶貧、改善區域生態環境與促進生態文明建設等方面[2]。但無論從修復的空間尺度與技術方法，還是從治理目標與生態系統功能，其總體效果和系統治理理念還不足以滿足新時代高品質高質量持續發展的現實需要和品質訴求，為此黨的十九大適時提出了強調綜合性、整體性和系統性的“山水林田湖草整體保護修復治理”的國土空間生態修復戰略要求，“綠水青山就是金山銀山”“統籌山水林田湖草系統治理”“人與自然生命共同體”等基本理念逐步形成，國土空間生態修復理論從國家頂層戰略設計到生態文明領域基礎性關聯性改革協同并進[3]，漸序發展。

隨著新理念相繼提出、研究與深化，加之大量專家學者的相關研究成果，作者認為，新時代的國土空間生態修復，指的是以“綠水青山就是金山銀山”“人與自然生命共同體”為理論遵循，以恢復自然生態系統功能和人與自然和諧共生為現實目標，以“尊重自然、順應自然、保護自然”“自然恢復為主、人工修復為輔”為基本原則，以區域國土空間特別是生態功能受損退化甚至破壞的區域生態系統為修復對象，統籌開展的山水林田湖草一體化保護修復措施或工程的活動。國土空間生態修復規劃（以下簡稱生態修復規劃），是以某個空間區域為主體，在識別區域生態突出問題基礎上，依據區域國土空間總體規劃，整體謀劃區域國土空間生態修復總體格局，通過生態分區分類修復、生態廊道網絡建設和生態修復工程等具體手段與措施，對一定時段內生態修復活動進行的總體部署與具體安排。

2 提升生態修復規劃信息化的時代要求

沒有信息化就沒有現代化，信息化已經被提升為國家戰略。習近平總書記關于信息化的重要論述中指出，信息化已經是我國搶占新一輪發展戰略制高點、全面構筑國際競爭新優勢的時代契機，并科學回答了信息化的重大理論和實踐問題，同時必須發揮信息化對經濟社會發展的引領作用；中國科學院傅伯杰院士在解讀“十四五”國土空間生態修復編制思路時提出，現代科技技術為今后國土空間生態修復和生態文明建設插上新的翅膀，生態文明建設將進入智慧生態、智慧環保的時代，提升生態修復規劃的信息化意義重大、影響深遠。提升生態修復規劃信息化是新時代賦予的新使命，具有以下時代特征：

2.1 自然資源“兩統一”職責的有效現實載體

統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責是自然資源部的“兩統一”職責，國家機構的融合與空間規劃的鼎新是為徹底解決管理交叉、職權分散、空間規劃重疊等問題。提升生態修復規劃信息化，是解決“兩統一”特別是其中生態保護修復職責的有效實踐，以科技信息化為手段，樹立“山水林田湖草生命共同體”綜合整體系統治理理念，用信息、數據將兩項職責進行有效鏈接，使“兩統一”職責趨于融合且有的放矢，逐步完善并能在實踐中有機統一，實現部門協同、監管合力。

2.2 國土空間規劃“一張圖”系統的重要數據支撐

融合各級各類國土空間規劃成果的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統（以下簡稱“一張圖”系統），是統一行使國土空間用途管制，實現區域國土空間各類管控要素精準落地、精確實施的法定依據，生態修復規劃是其中的重要專項規劃之一。提升生態修復規劃信息化，是生態修復規劃體系的自我完善與提高，按照統一標準和要求，將生態修復規劃全生命周期的信息化成果并入“一張圖”系統接口，有效支撐了“一張圖”系統的整合與疊加，使其系統更完備、數據更詳實、應用更廣泛。

2.3 國土空間治理體系與治理能力現代化的科學實現途徑

國家空間治理體系與治理能力現代化建設不僅是提升綜合國力和提高國際競爭力的重要體現，也是美麗中國建設的重要內容之一，同時也能切實將服務型政府效能落到實處，服務于民生，服務于高質量發展。提升生態修復規劃信息化，將“信息”這個國家治理重要依據和有效抓手融入生態修復規劃的各項活動之中，以信息化科技化推進國土空間生態修復體系現代化，將新一代信息技術科學合理地用于規劃編制、監督實施、評估修改等流程中，提升信息化的同時推進國土空間治理體系與能力現代化建設同步協調發展。

2.4 滿足人民美好需求與服務的合理技術保障

以人為本是生態修復規劃編制與實施的基本原則和重要遵循，規劃的最終目的是服務人的發展、滿足人的需求，十九大報告提出的“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”為生態修復規劃指明了目標與方向，體現的也是以人民為中心的發展思想。生態文明建設已進入智慧生態的信息科技時代，提升生態修復規劃信息化，更好地運用科技化信息化措施與手段感知國土空間生態修復發展態勢、順通人與自然和諧共生渠道，引領全社會對國土空間生態修復的共建共治共享，同時，拓寬生態修復規劃全生命周期公眾參與的廣度與深度，在增強生態產品供給能力、生態補償機制、自然生態系統重塑方面，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

3 提升編制審批體系信息化

提升生態修復規劃信息化應貫穿于規劃的全生命周期，主要包括編制審批、監督實施以及法規政策與技術標準體系各個層面，編制審批階段重點是規劃基礎研究、規劃目標確定、方案編制與論證、成果上報與評審和規劃審批等，監督實施階段重點是規劃監督實施與評估完善，法規政策與技術標準體系是保障生態修復規劃信息化、規范化、制度化、標準化的法定依據。

3.1 規劃編制體系

依據生態修復規劃內涵及支撐國土空間規劃生態修復專項規劃的要求，可知生態修復規劃的重點任務是，科學研究、分析、評價區域國土空間生態系統現狀基礎上進行生態問題識別與生態系統恢復力水平評估，確定生態修復目標指標，劃定生態修復分區并提出生態修復重點區域，編制多規劃方案并進行協調論證，安排落實上級生態修復規劃及國土空間規劃生態修復工程或項目等[4－5]。

生態問題識別。綜合運用5G技術、遙感、GIS、云計算等新一代大數據空間疊加與分析技術，充分利用國土空間基礎信息平臺系統，匯總自然地理、生態系統狀況、水資源等海量基礎地理信息數據和外業補充調查核實數據，以國土空間重要山體、河流、海域等劃分評價單元，構建區域國土空間生態系統綜合分析評價數字模型系統，定量分析為主、定性分析為輔，對各類生態系統演替規律和退化程度進行綜合評價[6]，厘清生態系統整體服務功能和生態環境敏感性程度，針對全域國土空間特別是生態、農業、城鎮空間，診斷各類空間及沖突區域存在的突出生態問題及生態修復需求，研判國土空間重大風險，并對區域國土空間的生態退化程度及生態系統恢復力進行分級評價，分類表達問題識別結果[7]，過程見圖1。

圖1 生態修復規劃問題識別技術圖

規劃目標確定。以人與自然和諧共生的現代化為最高目標，充分考慮生態文明建設、美麗中國建設、“十四五”時期的新目標和2035年遠景目標，研判基于IPTA模型判斷2030年碳達峰后進入加速碳減排、深度脫碳階段（黃賢金，2021年）的趨勢，結合國土空間規劃目標任務，分別提出到2025年、2030年和2035年國土空間生態修復目標，切實提升生態系統穩定性，恢復自然生態系統功能。以規劃目標為引領，科學構建生態修復指標體系，并根據區域空間自然稟賦與發展趨勢，將指標體系分解落實，指標體系是監測生態修復規劃實施情況的重要評價要素。

生態修復分區。以構建國土空間生態保護修復總體安全格局為目標，充分考慮國家、省主體功能區、生態功能分區以及國土空間規劃分區等成果，以信息大數據分析技術為手段，以重點江河湖流域、海域、區域或山體山脈等柵格劃分評價分區單元，采用“柵格信息疊加+地物信息研判”的方法進行綜合判定[8]，依據綜合判定成果和區域國土空間自然地理及生態系統連通性進行國土空間生態修復分區，提出各分區核心生態問題、生態修復策略甚至主攻方向、具體措施等。結合空間區域大小，可選取二級或者多級分區模式，分區總體要求全覆蓋、不交叉、不重疊，數據無拓撲錯誤。據“三區三線”、生態修復分區和生態問題識別結果，綜合確定國土空間生態修復重點區域，并按照修復需求的輕重緩急，系統綜合整體安排國土空間生態修復任務時序，過程見圖2。

圖2 生態修復規劃生態修復分區技術圖

方案編制與論證。以區域空間“社會-經濟-自然-人類”復合生態系統為基礎，國土空間“整體保護、系統修復與綜合治理”思想為指導[9]，規劃目標指標為導向，參照不同經濟發展水平下的理想生態系統和碳排放標準，結合區域國土空間存在的突出生態問題，編制多種相應的生態修復方案，并對方案進行人工智能模擬，智選出恢復自然生態系統功能最佳，塑造國土空間生態修復格局最優的方案。

生態修復工程安排。以生態修復目標指標和修復方案為基礎，“山水林田湖草”生命共同體理念為指導，落實國家、省重要生態系統保護和修復重大工程、國土空間規劃國土綜合整治和生態修復項目的同時，充分考慮區域國土空間生態系統特點與自然地理要素稟賦，統籌安排部署生態保護修復工程和具體項目，明確項目實施范圍與時限，提出項目實施目標與措施（項目實施的具體計劃可列入國土空間生態修復工程或項目庫），測算項目投資需求與效益，將項目適時“上圖入庫”，并確保圖數表庫數據一致，探索構建國土空間生態修復項目實施監測監督系統，精準精細精確監測評估項目實施效果。

規劃成果整合。生態修復規劃的最終成果是全部規劃信息的表達，主要包括文本、說明、附表、圖件、專題研究報告、數據庫及信息平臺等要素，提升規劃成果的科技信息化能再次梳理規劃流程、查缺補遺，也將規劃編制全過程進行信息化固定、有據可查。生態修復規劃數據庫是成果的信息化表達方式之一，包括文本說明、專題研究、規劃附表、矢量數據、柵格圖件、元數據及數據庫說明文檔等數據要素，確保數據庫電子數據與紙質規劃成果一致，數據庫成果與批準的規劃文本具有同等法律效力，內容設計見圖3。國土空間生態修復信息系統是規劃成果的另一種信息化表達方式，構建方式是以區域國土空間基礎信息平臺系統和國土空間規劃“一張圖”系統為依托[7]，按照面向對象數據組織的基本原則進行信息平臺系統設計[10]，納入規劃數據庫、生態修復項目庫等全部規劃成果，對接并入自然資源部綜合國土空間生態修復信息系統，實現國土空間生態修復全業務信息化監督管理。

圖3 規劃數據庫結構內容示意圖

3.2 規劃審批體系

規劃審批是確立生態修復規劃法定權威的實現途徑，有效探索實現規劃審批體系的科技信息化是對規劃編制體系全過程與全成果的重新審視與檢驗，對編制生態修復規劃的基礎地理資料、問題識別、目標確定、指標落實、方案選取、效益分析、數據庫、項目庫及信息平臺系統等方面進行逐一審核與查證，程序性檢查主要是規劃過程、規劃依據、公眾參與、與國土空間規劃及上級生態修復規劃有效銜接情況等，審查以人工為主，結合規劃成果質量檢查軟件同步進行，確保審批程序依法依規基礎上提高規劃審批的精準性，同時積極推進政府流程再造體系[11]，優化行政審批流程，推動服務型政府轉變。以新時代新服務理念構建國土空間生態修復項目審批一體化平臺系統，實現項目報件一站式服務，各管理部門及時審批相關文件，實現審批聯動、提高審批效率與透明度。依規批準后的生態修復規劃，按要求向社會公眾進行信息公開。

4 提升實施監督體系信息化

編制生態修復規劃是為國土空間生態修復活動有規可依，也是規劃實施監督各項工作的根本遵循和依據，“規劃三分靠編制、七分靠實施”足以說明實施監督工作的重要性，有效提升規劃實施監督體系科技化信息化，能提高實施監督各項工作更科學準確，也能推進國土空間生態修復治理體系與治理能力現代化的進程。

4.1 實施監督體系

規劃實施管理。國土空間生態修復各項活動需按規劃部署的方案與要求嚴格執行，適時搭建生態修復規劃實施評價信息系統，對規劃實施情況進行信息化科學評價，按照實施情況構建年度體檢、中期評估和總結評價科技化制度化評價信息體系，對規劃實施情況進行全方位跟蹤并進行信息記錄，為保持評價體系的公平公正，必要時評價的具體工作可由第三方機構操作[12]，將規劃實施評價具體結果及時反饋給管理及決策相關部門。積極構建國土空間生態修復工程或項目信息管理系統，內部接入生態修復規劃成果與項目數據庫，實現生態修復工程項目從立項申請、資金管理、實施效果到成效驗收的全周期信息化實時管理，做到項目實施的每一步均可查可看可追溯。

規劃監督管理。充分利用新一代信息技術對生態修復規劃實施情況進行監管，對地觀測、GPS定位、5G、遙感解譯[13]等技術綜合運用實現天上看、網上管、地上查的監督管理方式，確保規劃實施和項目進程依規有序進行。建立規劃實施動態監管與底線控制預警機制，協調國土空間規劃“一張圖”監督實施系統平臺同步評價監測，預防為主懲治為輔，建成規劃范圍可查實、實施區域可查詢、管理流程可追溯、實施效果可評價的生態修復全業務鏈監督管理的科技信息化，實現政府主管部門協調全局、多層分工協作的融合工作模式，借助科技信息化實現生態修復規劃實施監督的全業務管理信息化，提升國土空間治理能力現代化水平。

4.2 評估完善體系

規劃評估評價。生態修復規劃實施評估評價是檢驗規劃編制與生態修復活動效果的重要手段之一，運用GIS、大數據云計算、區塊鏈等信息技術，結合國土空間生態修復信息平臺系統、規劃實施監測系統、生態修復項目信息管理系統等，構建以“三大導向、四項內容”為價值取向、恢復國土空間生態系統功能為現實目標的多維評估指標體系，定量分析與定性分析相結合，全面評估規劃的實施情況，深入總結存在問題產生的原因，提出優化調整規劃的建議，詳見圖4，使生態修復規劃全生命周期更完善、合理、科學。

圖4 生態修復規劃評估評價流程圖

規劃修改完善。以科學的規劃實施評價結果為基本遵循，充分研判時代發展的形勢與趨勢，結合規劃實施存在問題及產生原因，依據相關規程和要求，對生態修復規劃進行合理合法修改，進一步提高規劃的科學性和適應性，使規劃的管控和引導作用[14]得到更好地發揮與繼承，規劃修改的信息化流程與規劃編制時完全一致，其所有成果按相關程序報批，獲批后與原規劃具有同等的法律效力和權威，全部成果同步納入生態修復綜合信息系統和國土空間規劃“一張圖”信息系統。

5 提升法規標準體系信息化

法規標準體系包含法規政策和技術標準，是保障生態修復規劃全生命周期信息化、標準化、制度化、規范化的有效依據，體現生態修復規劃的法定性與權威性。提升法規標準體系的科技信息化，建立并完善法規標準體系，是構建生態修復規劃體系及信息化的政策支撐，也是推進國土空間生態修復系統性治理體系與治理能力現代化建設的內在要求。

5.1 法規政策體系

國土空間生態修復的相關法規政策應涵蓋規劃和生態修復活動的全周期，從調查評價、綜合分析、規劃設計、項目實施、監管評估等程序的管理與實施規定，同時還要有涉及生態修復實體內容的相關規定，逐步建立法規政策的功能定位、規范對象、分類標準、管理權限以及法律機制。以最新修正的《中華人民共和國土地管理法》為指導框架，探索建立《國土空間生態修復法》，搭建國土空間生態保護修復活動的嚴格制度和法治體系，加快推進《省級國土空間生態修復規劃編制指南（試行）》的修訂與頒布實施，盡快出臺《市縣級國土空間生態修復規劃編制規程》，加強規劃編制體系的指導和規范；科學研究規劃實施監督、評估完善、考核問責過程的政策制度支撐，強化規劃執行獎懲力度；適時建立國土空間生態修復社會責任協同機制政策體系，規范社會組織的生態修復行為，保障社會公眾參與生態修復全過程監督的合法權利；研究制定國土空間生態修復績效考評制度[15]，包括領導干部離任審計、目標考核、責任追究等，常態化開展考評；探索提出國土空間生態修復財政保障與補償機制，多渠道籌措生態修復工程項目資金，保障項目順利開展；建立生態產品價值實現機制，提高生態保護修復的積極性主動性創造性。

5.2 技術標準體系

相關技術標準是提升生態修復規劃科技信息化的重要支撐、規范和評價生態修復各項活動的有效依據，繼承、創新與集成國土空間生態修復技術方法與標準體系須在實踐中不斷發展與完善。構建生態修復規劃全生命周期技術標準體系，重點是區域國土空間生態狀況調查與評價標準、生態系統問題識別技術與評價模型標準、生態系統服務功能重要性和生態脆弱性評價[16]、各類生態系統恢復力指標評價體系、生態修復分區技術方法、生態修復規劃制圖標準、數據庫及匯交標準、規劃實施評價指標體系、規劃評估指標體系等。探索構建國土空間生態修復各項活動的技術標準體系，重點是生態修復項目方案設計技術、工程施工技術、監管技術等工程技術、生態修復保護成效評價標準、生態系統保護恢復動態監測技術、生態修復績效評價指標體系標準，構建國土空間生態系統監測預警技術，對生態修復活動“事前、事中、事后”全過程監督評估?；凇吧剿痔锖荨惫餐w“整體保護、系統修復與綜合治理”需求，積極探索生態修復技術方法標準體系的整合與集成，在實踐檢驗中不斷完善與提高，不斷引領國土空間生態修復技術標準持續向前向全、逐步成熟[9，17-18]。

6 結論與討論

6.1 結論

以新時代賦予提升生態修復規劃科技信息化的新使命為出發點，推進國土空間生態修復治理體系和治理能力現代化為目標，探討了生態修復規劃全生命周期信息化的應對策略與具體提升方案，為生態修復規劃的科學編制與實施、監管與評估、修改與完善等流程提供科技信息化解決方案。主要結論有以下兩點：

一是構建了生態修復規劃“一張圖”信息平臺系統。匯總整合生態修復規劃編制審批、實施監督、評估完善三大信息系統，以法規政策與技術標準體系為理論支撐，以第三次全國國土調查數據庫、國土空間基礎信息平臺、生態系統現狀數據庫等為數據支撐，以GIS、數據傳輸加密技術、區塊鏈等新一代信息化手段為技術支撐，搭建起基礎數據層、法規標準層、業務支撐層、應用服務層架構式生態修復規劃“一張圖”信息平臺系統，實現生態修復規劃全生命周期信息化管理與服務，信息化程度得到有效提升。

二是建立了國土空間生態修復活動全程動態監督與效果評價體系。以生態修復規劃實施的信息化監督管理為依托，結合國土空間生態修復信息系統與生態修復活動的法規標準體系，搭建起國土空間生態修復活動方案設計、工程施工、監督檢查、效果評價、目標考核等全程信息化監管平臺系統，提升了生態修復活動流程信息化與監管信息化，更好地保障生態修復各項活動順利規范開展。

6.2 討論

時值“十四五”規劃開局，全國脫貧攻堅已經取得了全面勝利，已進入推動綠色高質量發展，信息化建設第三次浪潮已全面開啟，全面推進社會主義現代化建設，人與自然和諧共生、國家治理體系與治理能力現代化建設已成為新時代的目標，全面提升生態修復規劃和國土空間生態修復業務活動科技信息化任重而道遠，還應在以下方面深入研究：

一是持續強化國土空間生態修復信息化理論與技術創新。一方面，依據國土空間生態修復整體保護、系統修復與綜合治理的特點，遵循“山水林田湖草”生命共同體、人與自然和諧共生的理念，繼續完善生態修復規劃與生態修復活動理論框架體系，構建全方位、多層次、寬尺度科技信息化理論體系，持續提升信息化的理論支撐與技術支持；另一方面，不斷加強在實踐中檢驗與信息反饋機制，理論技術創新與具體實踐相互促進、和諧共進，推動新一代信息技術與生態修復規劃全生命周期不斷融合、共同提高，使編制更科學、審批更智能、實施更透明、監督更立體、評估更全面、完善更系統成為現實。

二是積極探索提升生態修復規劃信息化與鄉村振興相結合。脫貧攻堅取得全面勝利后，解決好“三農”問題的重心轉移到鄉村振興國家戰略上來，是今后相當長一段時期的首要任務，把提升生態修復規劃信息化進程與實施鄉村振興戰略統籌起來，持續加大理論研究與具體實踐力度，以生態修復規劃和生態修復活動信息化促進鄉村振興，逐步緩解、解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

三是不斷完善生態修復規劃“一張圖”信息平臺系統功能。以信息化建設浪潮為契機，充分利用新信息技術研發、創新國土空間生態修復信息化服務手段，延伸與拓展微服務、移動端、云監測、場景應用、多維感知可視化等新型化服務，結合自然資源三維立體時空數據庫建設，建立國土空間各生態系統三維立體時空數據庫并研究與生態修復規劃“一張圖”信息系統銜接，系統綜合提高生態修復規劃“一張圖”信息平臺系統功能結構與利用水平，不斷提升生態修復規劃科技信息化水平，助力國家國土空間治理體系與治理能力現代化建設。