山東省縣域金融扶貧的發展現狀及困境

陳月

摘要：打贏脫貧攻堅戰的重點在于“精準”，而脫貧攻堅的關鍵支撐則是通過普惠金融供給側改革助力精準扶貧。為應對困擾山東省多年的貧困問題，山東省政府已經制定了針對性的“山東省脫貧規劃”。本文通過實地調研，對山東省縣域金融扶貧現狀及困境進行了分析。

關鍵詞：縣域 金融 精準扶貧 困境

山東作為我國的經濟大省，GDP排名全國前列，但也面臨著省內各地區發展不均衡的局面。體現在沿海地區較為發達，而西部地區特別是部分農村地區，貧困人口較多。山東省下發了《山東省“十三五”脫貧攻堅規劃》，精準發力改善山東省貧困現狀。然而受政策改變、自然環境、市場經濟、農戶自身發展條件等因素影響，農村產業支撐缺乏長效性，脫貧效果欠穩定，部分貧困戶致貧原因復雜且反復處于貧困線上下，難以實現真正脫貧。

為應對困擾山東省多年的貧困問題，山東省政府已經制定了有針對性的“山東省脫貧規劃”。想要實現真正的脫貧，金融扶貧是必要措施。我們通過實地調研和翻閱年鑒的方式，對山東省縣域金融扶貧現狀進行了分析。

一、山東省縣域金融扶貧的宏觀經濟分析

縣域金融的發展，決定了縣域經濟發展水平。據數據統計，縣域經濟發展水平顯著低于城市水平，且位于全國平均水平的中下游。在此背景下，增強縣域金融扶持力度，對帶動縣域經濟整體發展水平起到不可替代的作用。

（一）山東省縣域經濟發展分析

為深入調查山東省縣域經濟發展情況，我們將山東省人均GDP作為基準，隨機選取了山東省內4個縣域，分別是菏澤市曹縣、臨沂市沂水縣、濟南市濟陽縣、臨沂市蒙陰縣。曹縣人均GDP一直位于最后一名。濟陽縣因受省會濟南市的輻射影響，人均GDP最高。2012年，曹縣人均GDP不足全省人均GDP的30%?？h域經濟發展落后，嚴重制約了山東省整體經濟發展水平。縣域發展迫切需要資本的注入和金融機構扶持。

（二）山東省金融資金使用現狀

2015-2019年，山東省金融機構本外幣存款余額、貸款余額均不斷創出新高。且數值顯示，2019年末，金融機構本外幣貸款余額達到77810.5億元，比2015年增長了40568.2億元。從金融機構存款余額來看，2019年末，金融機構存款余額為96412.7億元，比2015年增長了46558.8億元。顯然存款余額增幅明顯高于貸款余額增幅。一方面說明，隨著居民收入水平的不斷提升和生活質量的不斷提高，每年均有富余的資金用于儲蓄存款;同時也說明了山東省金融機構的投資產品品種單一，資金利用率較低。人們更愿意將錢存到銀行，而不是投資到證券市場、期貨市場、黃金市場中。山東省的存款率一直居高不下，說明居民消費熱情并不高。而貸款余額在持續增長的同時，增幅逐漸減緩，這意味著金融資金的財務杠桿作用發揮不明顯。

（三）山東省縣域金融發展的財政支持現狀

山東省縣域金融市場缺乏競爭性，創新動力不足;金融產品單一，金融對地方經濟發展支持力度還遠遠不夠。尤其是在貧困地區，行政參與金融市場發展現象嚴重，不僅沒有起到該有的金融支持效應，反而擾亂了金融市場的供求關系。

調研中，我們選取了農林水事務預算支出作為山東省公共財政預算支出的典型標準。從圖3中可以發現，自2013年以來，該項支出增幅穩定。2015年，公共財政預算支出漲幅達到了2.99%，實現了較大的增長。且農林水事務支出占總支出比例高達11%。2018年，菏澤市獲得扶貧資金5.2億元，臨沂市獲扶貧資金6.1億元。

二、山東省縣域金融機構設置分析

本文中，我們用農村金融發展狀況來衡量貧困地區金融發展水平，借助農村金融發展規模、涉農貸款數額、涉農貸款用途等方面，初步分析貧困地區的金融扶貧力度。

（一）山東省縣域金融服務規模

山東省縣域金融覆蓋范圍較廣，能基本滿足縣域金融發展需求。目前，山東省內已初步形成初見效果的規范化、多層次縣域金融體系。2019年底，山東省郵儲銀行數量近3200個，小型農村金融機構5122個，總資產達45546 億元。新型農村機構共計410個，實現了998億元的資產。

在調查縣域金融機構數量上，我們選取了29個縣域樣本，并將單個縣域金融機構作為一個整體樣本來研究。2017年至2019年，每萬人金融機構網點數如下圖所示。從圖4中發現，近幾年來29個縣域每萬人配備的營業網點數量為0.8個/萬人左右，高青縣營業網點數量高達1.4個/萬人，且規模發展趨勢近乎同步。隨著山東省鄉村振興戰略的實施，全省縣域貧困縣數量逐漸縮小，貧困人口數量逐步減少，大部分縣域金融機構數量也趨于穩定，武城縣、郯城縣、平邑縣、莒縣等地區金融機構有縮減趨勢。

山東省作為我國的農業、工業發展強省，各地政府高度關注貧困地區的精準扶貧。2017 年到2019年，山東省超過20個縣域金融機構數量呈增長趨勢，僅有9個縣域呈縮減趨勢。單從縣域金融機構營業網點數量來看，貧困地區金融發展仍不樂觀，單純依靠銀行業金融機構無法充分滿足貧困地區金融發展需求，還需要引導非正式金融機構參與到縣域金融扶貧工作中。

（二）山東省貧困地區涉農貸款數量

1.涉農貸款的可獲得性。截至2019年底，山東省農業人口貸款總值達到了6210.2億元，按照全省農業人口總數進行貸款，每戶涉農貸款的可獲得額為近5萬元，高于全國平均水平。2019年農村貸款數值總額，較2018年增長了近30000億元，其涉農貸款規模達到了41.50%，涉農貸款占全省GDP的39.52%，高于全國平均水平。

2.涉農貸款的地區分布。2019年山東省投放涉農貸款23728.13億元，除濟南市、威海市、萊蕪市外，其他地市投放涉農貸款數額均不斷增長。從涉農貸款總額來看，東營市、日照市、菏澤市涉農貸款總額同期增幅最快，分別為1944.25億元、1325.98億元、1057.54億元。從涉農貸款余額來看，濰坊市、青島市和煙臺市位于前三位。

3.涉農貸款使用途徑。貸款接受主體包括個人、農村企業、農村各類組織。2019年，山東省農村涉農貸款結構中，農村企業涉農貸款數額，占比超過四分之三，個人涉農貸款僅有396.9億元。其中縣及其以下企業涉農貸款占比最高，是總涉農貸款比重的79.67%。涉農貸款數額的增長極大地推動了山東省扶貧建設的發展。

涉農貸款按照使用用途主要分為：農林牧漁貸款、農用物資和農副產品貸款、農產品加工貸款、農業科技貸款、農業生產資料制造貸款、農村基本建設貸款等類型。其中農產品加工貸款數額超過2000億元，占比12.11%;農林牧漁貸款、農用物資和農副產品貸款、農村基礎設施建設貸款、農業生產資料制造貸款、農業科技貸款等用途貸款數額均超過了1000億元，占比分別為9.23%，6.52%，5.15%、4.11%，而農業科技貸款僅占0.25%。數據顯示，山東省的金融扶貧結構不合理，主要集中在低附加值的農產品加工上，而忽略了金融產出效率最高的農業科技創新領域。

（三）山東省縣域金融機構的可持續性

山東省縣域金融機構的生產經營水平較低。主要表現在：

1.縣域金融機構整體出現供不應求現象。隨著互聯網和金融科技的發展，農村金融市場日新月異，農戶對金融的需求日益多樣化、復雜化，但目前縣域金融機構種類和業務形式單一、個性化服務滯后。表現最突出的是農村貸款機制。在城市金融機構業務中，信用貸款業務也得到大面積普及，而在農村，由于受農民生產收入不穩定，信用貸款業務還處于空白。此外，農村貸款形式僅局限于短期流動性資金貸款，但由于農業生產固有的特點，農業生產周期一般要比工業生產周期更長，且農業生產受多種不可抗力因素影響，產出波動起伏變化較大，短期流動性資金貸款無法充分滿足農業生產的實際需要。這樣的貸款嚴重制約了農業生產發展。

2.農村產業。多表現為技術含量低、勞動力密集型的中小規模產業，創新能力不足。受地域條件制約，農村產業可持續性較差。隨著消費結構的不斷升級，農村產業發展應以拓展二、三產業為重點，延長產業鏈，開發特色化產品，促進農業多環節增效、農民多渠道增收。

3.農村金融缺乏完善的內控機制。農村金融產業缺乏系統的管理機制以及健全完善的內控制度;金融機構員工素質低，業務操作不規范;資本充足率低。這些弊端都將大大削弱縣域金融機構的生產經營能力。

三、山東省縣域金融扶貧的困境及原因分析

（一）政府層面

1.扶貧追求速度而忽視質量。精準扶貧不僅要用資金補助進行“輸血”，更需要穩定的“造血”機制。我國現行金融精準扶貧，已經不再是簡單的財政撥款和補貼，而是激發貧困人口自生發展的“造血式”精準扶貧。然而在現實案例中，仍然不乏部分政府實現脫貧指標，片面追求高速度，必然導致“短、平、快”的低質量現象，或者只要“速度”而不要“溫度”的返貧現象，使扶貧再次回歸到“輸血式”。具體表現在地方政府對貧困戶投放扶貧糧款，發放節日慰問金。然而此舉措是治標不治本，僅僅解決了貧困戶短暫的收入來源，并沒有從根源上實現脫貧。導致個別貧困戶產生了“等、靠、要”的心理。創新縣域金融的可持續發展激發貧困戶的自主脫貧內生動力，將輸血式扶貧轉化為造血式扶貧，才能真正實現普惠金融。

2.缺乏有關法律保障。山東省金融精準扶貧工作缺乏強有力的保障，專業對口的指導性文件和相關規章不夠健全。通過查閱文獻發現，山東省現存相關指導性文件較為匱乏，僅有《山東扶貧對象退出管理文件方案》《山東扶貧開發資金及項目管理暫行辦法》《金融助推脫貧攻堅行動計劃》等，缺乏具有強制力的法律法規。因此，山東省扶貧項目的推進效果并不樂觀，甚至出來了“返貧致貧”現象。

3.識別方法落后。山東省對貧困戶的精準識別不到位。根據貧困線的標準，先由縣到鄉，再到村，逐級下放分配貧困人員的數量。自上而下的行政地域分配很容易導致村級別的貧困戶名額嚴重不足。顯然村級別的貧困數量多、貧困等級高，從而導致深度貧困人口沒有享受到扶貧優惠政策，稱之為“漏桶效應”。另外，在衡量收入水平時，由于農戶收入無法準確掌握，一些隱形的收入無法獲取，例如補償款、救濟金等，同時也存在農戶虛報瞞報收入的現象。

4.尋租行為。貧困對象的精準識別是縣域精準扶貧的關鍵，在整個金融扶貧過程中至關重要。然而，農村地區人口流動性大，農民收入來源不穩定，年收入數據獲取缺乏準確性。另一方面，部分村干部存在裙帶關系，在貧困戶申報時，會優先申報親朋好友的尋租現象;關系扶貧、親情扶貧現象并不罕見?？h域金融機構往往根據建檔立卡名單，落實惠農政策。而潛在鄉村官員的尋租行為，從源頭上給精準識別工作制造了障礙。政府部門為了追求脫貧速度，往往通過村干部談話進行間接調查。而村干部掌握了“誰能成為貧困戶”的話語權，貪污、套取補償款、虛報等案件時有發生，扶貧工作很可能涉及到利益輸送的腐敗問題。2017年，山東省村干部違紀案件僅30起，涉案金額100萬元以上。

（二）金融體系層面

1.金融體系不健全，金融產品服務單一。從金融體系角度看，山東省大部分國有銀行、股份制銀行的服務均面向大中型國有企業或者資質良好、經濟有保障的客戶為主，而在縣域范圍內，服務營業網點稀少、密度低、服務范圍有限。在縣域金融扶貧項目中，扶貧金融機構分布在鄉鎮上網點居多，大多數鄉村分布較分散，因此很難受到金融機構的輻射，從而降低了縣域金融機構的覆蓋面。

從金融產品角度看，金融機構在涉農信貸產品開發上積極性不足，信貸產品及服務形式單一。必須充分考慮農業特點，將涉農信貸產品周期與農作物的生長周期、收獲周期聯系起來。

2.扶貧貸款成本高?？h域扶貧貸款運營成本高。金融政策優惠與貸款用途匹配度不高。金融機構在實際扶貧實踐中，并沒有真正享受到國家推行的支農政策、支小再貸款等政策的優惠和支持，金融政策優惠與貸款用途并不匹配。國家優惠政策雖然在一定程度上緩解了縣域金融機構的資金壓力，但在政策引導上，并沒有根據扶貧項目參與度的高低給予激勵政策和資金傾向。

3.農業保險發展滯后。金融供給側結構性改革，迫切需要各地探索“保險+期貨”“保險+信貸”等創新模式。但由于種種原因，使得山東省農業保險業務覆蓋面較小，農業保險對農業風險的保障作用發揮不足。在山東區域，只有四家保險公司設有專屬農業保險品種。若貸款違約案件發生，分別由保險公司、政府風險補償金、金融機構，按約定比例承擔風險。而違約風險的主要責任由保險公司承保，這將極大地降低其參與金融扶貧的積極性。另外，長期以來農民對保險行業抱有較大的偏見，風險意識、保險意識淡薄，會認為農業保險并非農業生產必買險種，因此農業保險有效性需求不足。

4.擔保體系不完善。山東貧困地區的涉農企業，多以養殖業為主的中小型或微型企業。山東省融資擔保體系仍存在諸多問題。一是擔保公司的盈利能力不足，難以維持自身發展，保費收入成為擔保公司最主要的收入來源。而山東省內擔保費用收取費率偏低，甚至有些政策性擔保機構是公益性的，不收取擔保費。保費收入較低，使得擔保公司拓展業務缺乏動力和資金支持。擔保公司僅靠一己之力，很難承受貸款風險轉嫁，從而削弱了其參與縣域金融精準扶貧的積極性。

（三）貧困對象存在的問題

1.傳統產業發展落后。產業扶貧是扶貧政策中可持續性最強、最根本、最重要的扶貧方式。產業扶貧是脫貧攻堅的“火車頭”。山東省貧困地區多以種植業、養殖業為主，產業生產方式落后，經營粗放，難以形成規?；?、機械化生產。農產品的加工產業鏈條短，產品轉化率低，產品缺乏競爭優勢，難以形成高效產業化。因此，山東省產業發展呈現出“有產品沒產業”“有基礎沒龍頭”的特點。此外，傳統產業以家庭作坊式為主，技術含量低、價值鏈短，較難吸引外部資金融資。

2.貧困戶金融意識薄弱。調查數據顯示，山東省建檔立卡的貧困戶中，女性人口占比近50%。貧困戶中老齡化嚴重，女性數量占比過高，受教育程度低，且眾多貧困戶常年受病痛折磨，勞動能力有限，家庭很難獲得穩定收入來源。受文化水平限制，他們對金融知識十分匱乏，對貸款業務了解甚少，對互聯網金融業務操作不熟練。許多貧困戶對縣域產業優惠政策、金融惠農政策了解甚少，信息獲取渠道不暢通。最終使得他們很難享受到金融機構提供的低息無息、財政貼息的助農惠農貸款支持，且農戶的信用意識較弱，使得違約風險大大提高，不僅影響自身征信情況，更加劇了金融精準扶貧的難度。

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基金項目：山東經貿職業學院2019年度院級科研課題立項項目“供給側改革背景下，山東省普惠金融助力縣域精準扶貧的創新路徑研究”（項目編號：YJKT2019201）的階段性研究成果;2020年濰坊市科學技術發展計劃（軟科學部分）“鄉村振興視域下農村金融對濰坊市農業供給側結構性改革的支持研究”（項目編號：2020RKX068）階段性研究成果。