“慢城”何以“快干”：鄉村旅游產業振興的多元共治路徑

摘 要：鄉村產業振興為我國建設社會主義現代化強國提供強大的后勁與潛力，發展鄉村旅游是實現鄉村因地制宜、綠色可持續發展的創新路徑。在運用案例分析法、訪談法對S鎮國際慢城項目展開實地調研的基礎上，提出政府、市場、社會在鄉村旅游產業振興中協同共治的三維分析框架，指出在組織管理、資源投入和政策指引上以政府為主導的鄉村旅游產業振興存在規劃滯后和項目先行，政府政績主導下盲目開發、旅游產業與鄉村發展耦合性偏離等問題。鄉村旅游產業振興應發揮多元主體的協同作用，構建多元主體的合作機制、多方資金的整合機制以及多重利益的協調機制，共同克服管理程序缺乏嚴格規范、項目投入缺少市場研判、政策指引不力等問題，共同推動鄉村旅游可持續發展。

關鍵詞：鄉村旅游產業振興;慢城;多元共治

中圖分類號：F205;F323.22 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）02-0080-11

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目（19YJCZH025）;江蘇省社會科學基金后期資助項目（20HQ045）;河海大學中央高校科研業務費項目（B210202160）

作者簡介：杜春林，男，河海大學公共管理學院講師、博士、碩士生導師，主要研究方向為基層治理。

一、問題提出與文獻回顧

2017年10月黨的十九大將鄉村振興戰略作為新發展理念提出，強調鄉村振興要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化[1]。2018年2月《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》確立了鄉村振興的階段性目標任務，力求到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現[2]。產業興旺是鄉村振興的重要基礎，是解決農村問題的前提[3]。只有鄉村產業強才能堅實保障農村美、農民富，才能實現美麗鄉村建設和農民收入增加的可持續發展，從源頭推動鄉村全面振興。然而，鄉村產業振興不能再走“先污染、后治理”的老路子，在新時代生態文明建設和經濟轉型背景下，產業興旺要求高質量、可持續發展。2019年6月，《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中要求鄉村產業振興堅持因地制宜、突出特色、綠色引領，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，依托鄉村資源發展優勢明顯、特色鮮明的產業。其中特別指出由農業農村部、文化和旅游部等負責優化鄉村休閑旅游業，實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區、鄉村民宿等，培育一批美麗休閑鄉村、鄉村旅游重點村，建設一批休閑農業示范縣[3]。2019年1月，《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中也指出發展壯大鄉村產業需要發展鄉村新型服務業，充分發揮鄉村資源、生態和文化優勢，發展適應城鄉居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養生等產業，并加強鄉村旅游基礎設施建設[4]。由此可見，鄉村振興戰略為鄉村旅游產業發展提供了巨大的發展契機和豐厚的政策紅利，在各級政府的大力推動下，鄉村旅游產業成為鄉村振興重要抓手和驅動力量。

在自上而下的政策引導下，我國鄉村旅游產業項目遍地開花，正在成為各地鄉村振興及地方經濟增長的重要途徑。對已有文獻梳理發現，現有鄉村旅游產業振興研究主要集中于以下方面：一是對于鄉村旅游產業與鄉村振興的關系研究。學界普遍認為實施鄉村振興戰略是鄉村旅游發展的重大歷史機遇和政策機遇，為鄉村旅游進一步發展提供了新要求和驅動力;發展鄉村旅游是對鄉村振興戰略的政策響應，也是實現鄉村振興的重要途徑。二是集中于鄉村旅游產業振興的意義及優勢研究。一方面，從對經濟社會發展的角度來看，已有研究認為鄉村旅游產業振興能夠優化農業經濟結構，帶動相關產業發展，增加農民收入，平衡城鄉發展[5-6];不僅如此，在提高農業資源利用率的同時還吸納了大量的農村剩余勞動力[7]。另一方面，從對旅游文化資源傳承、保護和發展的角度來看，鄉村旅游賦予農業美學與文化元素，讓淳樸的鄉村生活方式成為城鄉居民對另一種美好生活的向往，有利于形成積極、健康、向上的社會風氣和精神風貌，助推美麗鄉村建設[8];鄉村旅游產業振興能夠在發揮鄉村的資源優勢的同時，識別、保護和利用潛在的資源，促進傳統鄉村生活方式與環境的隱性知識傳播[9]。三是對鄉村旅游產業振興存在問題的研究和發展路徑的展望。研究表明我國鄉村旅游大多存在同質性競爭、統籌規劃不足、盲目開發以及環境污染、資源承載過重等問題[10]，面對當前鄉村旅游產業振興存在的問題，應當運用大數據技術提高經營者服務和營銷能力，整合文化和旅游資源，打造旅游特色[11-12];構建利益共享、共治機制等[13];從整體性角度出發優化旅游空間布局，形成多點配套、具有高可達性（accessibility）的旅游發展空間結構[14];“基在農業、惠在農村、利在農民”推進鄉村產業融合，健全鄉村旅游公共服務體系[15]?；仡櫸墨I發現，已有研究側重從宏觀層面關注鄉村產業振興，尤其是對鄉村旅游產業振興相關政策的解讀，以及鄉村產業振興在鄉村振興中的地位和作用，強調政府在鄉村旅游產業振興中發揮的主導作用;然而，僅僅依靠政府難以發揮最大效應，鄉村旅游產業發展還涉及到除政府以外的市場和社會等多方主體。本研究在已有理論基礎上，以S鎮國際慢城項目為例，從微觀層面分析政府主導鄉村旅游產業項目的發展現狀和問題，并分析其成因，進而探討政府、市場和社會等多元主體在鄉村旅游產業振興中的作用以及互動關系。

二、政府、市場與社會：三維關系下的鄉村旅游產業振興

鄉村旅游產業發展作為公共服務供給的重要形式，離不開政府、市場與社會的共同推動，政府、市場和社會三者之間的關系變化直接影響鄉村旅游產業發展。從西方國家公共服務供給中的政府、市場和社會的關系來看，公共服務供給經歷了由市場提供演變至政府提供，再到政府主導下的多元主體協同合作提供的轉變過程：第一，古典自由主義認為公共服務應該由市場這只“看不見的手”來提供，政府只有有限的幾種職能，如防止外族入侵、提供社會公共工程以及社會救濟[16]，在斯密以后，薩伊、穆勒等人也支持自由放任的思想，政府僅在特定的情況下才有干預的必要[17-18]。第二，隨著公共物品理論的興起，學者們開始認識到由于公共物品不存在價格信號，因而也無法顯示真實社會需求，市場就無法有效提供公共物品，從而出現“市場失靈”，市場機制存在著種種缺陷給政府提供公共服務提供了空間，斯蒂格利茨在界定政府職能時就強調政府提供公共物品的職能[19]，政府作為公共服務供給的主體是實現公共利益的重要保障，一方面，政府機構被要求在提供公共服務時要保持效率，另一方面，政府為維護公共利益必須回應公共服務對象的需求和期望[20]。第三，政府在維護公共利益和提高效率方面極為強大的自信強化了公共服務供給中政府的壟斷地位，從而排斥市場主體、市場價值以及市場機制在公共服務供給中的作用[21]。由于政府的信息不對稱、外部的影響以及領導者的執政能力等因素的影響，進而產生了不同層面的政府失靈問題[22]。因此，薩瓦斯就指出除了屬于政府天職的公共服務由政府來決定，公共服務的生產和提供完全可以采取多重形式由私營部門或社會機構來完成[23]。這也表明，公共服務供給的主體不僅僅限于政府和市場，社會組織同樣可以提供公共服務，進而在政府和市場不愿提供也無法提供的服務領域形成有效的補充，有學者甚至將公共服務的供給列為社會組織的首要功能[24]。不僅如此，社會組織介入公共服務供給有效地彌補了政府在社會需求的采集和促進公眾需求表達方面的不足，并成為了一種重要的替代或補充機制。

從我國公共服務供給的歷程來看，盡管市場和社會在公共服務供給中發揮的作用越來越大，但政府始終處于主導地位，這在一定程度上限制了市場和社會優勢的發揮。一方面，新公共管理理論就指出政府具有效率低下的先天特征，因此，需要引入市場主體提高公共服務供給效率，不僅如此，市場主體參與所形成的廣泛競爭不僅便于政府充分遴選合作伙伴，而且也使得公眾獲得選擇公共服務生產者的更多可能。另一方面，由于公共部門缺少提供公共服務的人員和經驗，往往需要依賴于社會組織;另外，由于信息不對稱，政府主導的公共服務供給往往很難準確地反應社會公眾的需求。因此，如何彌補政府主導公共服務供給的不足，實現政府、市場和社會多元主體共同參與，發揮各自的優勢成為當前的棘手問題。治理理論和多中心理論的興起給政府公共服務供給的主體選擇提供了很大的空間，公共服務供給的主體多元化成為必然趨勢，這也為公共服務供給主體之間的協同共治提供了理論支撐;公共服務供給的多主體協作是構建于共識之上的，各個參與主體基于一致的目標，從自身優勢出發，分工協作所結成的一種動態互補的關系[25]。協同必然促進各個參與主體彼此理解、交流和互動，增強共同決策和集體行動，甚至建立伙伴關系。

在鄉村旅游產業振興中，政府作為鄉村旅游發展的實際規劃者和政策執行者，一是需要為鄉村旅游產業發展進行頂層設計，提供制度及政策基礎;二是運用政策工具引導鄉村旅游產業建設的良性發展;除此之外，政府作為規則制定者，通過制定相關規章制度引導市場和社會參與，并約束市場和社會的行為。企業作為市場參與的重要主體，通過企業之間的競爭與更高效的管理方式在政府低效率的領域積極發揮作用。社會組織通過行業協會及第三方機構規范行業競爭行為、參與政策制定，公眾通過“用腳投票”和評價反饋表達利益訴求并影響旅游市場的發展方向和政策制定。概言之，即構建政府主動承擔制度設計、企業規范化的市場運作、社會組織和公眾積極參與的多元主體協同共治路徑。本研究正是基于政府、市場和社會三維關系的理論分析框架（如圖1所示），以S鎮國際慢城項目為個案，分析當前政府主導的鄉村旅游產業發展現狀及困境，探尋鄉村旅游產業振興中如何構建政府、市場和社會共同參與和協作的良性互動關系，如何發揮好政府的引導、規范和規劃作用，市場的運作、競爭和價值創造作用以及社會的監督、參與和利益表達作用。

三、項目下鄉：政府主導鄉村旅游產業發展現狀

S鎮北臨蘇南區域中心城市，“三分山、兩分水、五分田”，集山水林田為一體，一條長48公里的風光帶貫穿6個村落，沿途依山傍水，生態環境優美。改革開放之初，S鎮經濟發展薄弱，為發展經濟，該鎮效仿全國興起的工業化浪潮興建了一批工廠，生態環境迅速惡化。面對這種狀況，S鎮認識到以犧牲生態環境為代價的發展是不可持續的。2003年以來，S鎮逐步認識到生態環境的重要性，便試圖探索一條綠色可持續發展的新路徑。憑借已有的旅游資源和生態環境治理成效，S鎮于2010年成功加入“國際慢城”聯盟，成為最早一批加入“國際慢城”聯盟的中國城鎮之一。在慢理念引領下，S鎮制定系列生態保護措施，并著力培植相關服務產業，開發建設配套設施，發展鄉村生態旅游、休閑觀光農業，并榮獲T20世界旅游名鎮稱號。黨的十九大以來，S鎮響應鄉村振興戰略發展鄉村經濟，以國際慢城項目為依托，開展鄉村旅游產業振興的探索，通過強化組織管理、資源投入、政策引導大大推動了慢城鄉村旅游產業的發展。

（一）組織管理

1.從管理機構來看，S鎮國際慢城的組織管理工作主要由S鎮國際慢城旅游度假區管委會承擔開展。2013年根據慢城規劃建設事業的發展需要，正式成立S鎮國際慢城管委會，后更名為H區國際慢城旅游度假區管理委員會，全面負責國際慢城項目的管理。作為區委區政府的派出機構，S鎮國際慢城旅游度假區管委會對國際慢城項目按照統一宣傳、統一規劃、統一招商、統一管理的“四個統一”原則開展工作。

2.從管理實踐來看，政府部門在國際慢城項目管理中的“一手抓”集中表現在規劃、協調、產業開發及維護等四個方面：一是戰略規劃?；趪液褪∈屑壵嘘P旅游業發展的方針、政策和重大決策部署，規劃國際慢城旅游發展戰略格局、編制旅游業發展中長期規劃計劃。二是統籌協調。協調解決國際慢城規劃發展中出現的重大問題及利益矛盾，例如慢城管理委員會與區文化和旅游局相協調配合，著手打造慢城品牌，共推慢城鄉村旅游產業發展。三是旅游產業開發與培育。指導所屬事業單位的文化、旅游、商貿等產業發展工作，特別是產業開發中的招商引資和項目建設。四是維護管理。負責國際慢城規劃區域的生態環境保護、基礎設施建設等工作。總之，規劃、協調、產業開發及維護等組織管理工作都由S鎮國際慢城旅游度假區管理委員會主導。慢管會工作人員表示：

現在由慢管會承擔了全區的“大慢城”建設，委員會致力于統籌謀劃、高點站位，推動“大慢城”發展取得新突破，力爭在推進項目建設、攻堅招商引資、推動集團整合、提升慢城品牌影響等重點工作上下大功夫。（慢管會工作人員A，2019122101）A代表采訪對象，2019121201表示在采訪時間和編號，下同。

（二）資源投入

1.加大基礎設施資金投入，推進國際慢城旅游項目建設。2006-2008年，為了申請“國際慢城”，累計投入4 000萬元建設山莊、度假村等，1.735億元擴建生態農業園并修繕景區道路等，2.6億元完成擬申報“國際慢城”的相關旅游項目等的建設。2012年國際慢城項目全面開工，截至2016年，總投資超3億元。另外，2013年，投資2億元繼續推進文化慢城項目建設，投入20億元開始“水慢城”建設。從2017年至今，每年國際慢城的投入都超過2 000萬元。S鎮在資金的投入上，一方面是地方政府自身在慢城項目開發建設及宣傳上投入了大量財政資金，另一方面是政府竭力招商引資，吸納社會資本進入旅游市場，將招商引資“頭號工程”作為旅游業發展工作的重中之重，主導了資金的流向。

2.為慢城規劃、建設及管理維護提供人力資源。除了成立了專門的慢城管委會，同時積極開展旅游人才隊伍建設：一是積極引入人才。招聘導游、建設規劃人員等專業旅游人才，尤其多措并舉吸引留學回國人才。二是探索構建旅游智庫。促使旅游企業及相關部門與高校開展深度合作，從旅游理論和應用研究中汲取力量。三是加強旅游從業人員培訓。對相關人員進行職業技能、職業道德培訓，提升從業人員專業素質。

3.開發利用當地豐富的生態、文化等鄉村旅游資源。地方政府十分注重挖掘和利用當地豐富的山、林、湖、田等資源，尤其是開發建設以丘陵山區、水鄉河湖等自然資源為依托的景觀風貌，將山林田一體的田園風光打造為特色景觀。同時，地方政府也嘗試利用當地豐富的文化資源推進國際慢城建設及旅游產業發展，整合全域的生態、文化資源，其中物質文化遺產包括近30處國家或省市級文物保護單位，非物質文化遺產包括15項市級以上文化遺產和多種民俗。在相關部門的工作人員處我們了解到，慢城建設是該地地方政府的重要工作。

慢城建設不是單單一個項目那么簡單，多年以來前前后后投入了很多資源。從建設大慢城格局的角度來說，2018年慢管會重點項目就有15個，總投資達到了76.3億元。2019年的區重點項目有5個，總投資也達到了將近60億元。更早的要追溯到2006年甚至更久了。（慢管會工作人員A，2019122102）

2019年的留學回國人員工作任務重、壓力大。國際慢城和各鎮街積極參加了第十二屆中國留學人員國際交流與合作大會，努力與2019年度海外人才創業大賽總決賽選手進行對接聯系，以優惠政策吸引優秀人才來到這里創業。（人社局工作人員B，2019122101）

為了吸引優秀人才來創業就業，我們區開展了引鳳計劃，9月底（2019年），人社局組織一些骨干企業和單位到長江經濟帶沿線城市湖南大學、中南大學、武漢大學等重點高校參加校園秋季招聘活動。參加招聘企業共收到求職簡歷86份，都是以碩士研究生為主。（人社局工作人員C，2019122201）

（三）政策指引

20世紀初當地政府就意識到大規模工業化發展將會面臨環境、生態、社會等多方面制約，逐漸確立了“生態立縣”的發展戰略和政策規劃，決定走一條“低速度、重質量、保環境”的生態發展之路，引導產業發展取得新的經濟增長點。首先，政府制定實施了一系列政策，鼓勵支持S鎮發展高效生態觀光農業，實施萬畝茶園、萬畝果園、萬畝竹園等打造計劃，確立“70%生態涵養區，30%生態經濟區”的全區生態空間布局政策，引導發展鄉村旅游產業以實現鄉村振興。其次，基于“慢城”理念，政府確立了申請“國際慢城”的目標，實施更為嚴格的生態保護政策措施，包括嚴格的耕地保護政策、限制建設用地開發以及遷出生態破壞型企業等。最后，成功申請“國際慢城”后，制定旅游產業政策，為招商引資打造良好的營商環境，以優惠的招商引資政策、培育扶持政策推動農家樂、民宿等配套旅游服務業的發展，推動全域旅游建設。對于小型微利企業實施普惠性所得稅減免政策，同時使用獎勵性政策措施引導高端酒店品牌的進入。探索農村土地改革政策，盤活鄉村閑置建設用地，推動農村土地綜合整治，激發鄉村發展新活力。實行嚴格的環境準入標準政策，完善生態補償機制，通過碳排放權、排污許可證和差別化價格等生態政策措施引導產業綠色發展。推動實行國家級旅游度假區創建政策、文化產業發展鼓勵政策等，鼓勵社會組織投資特色旅游項目，提升豐富度假產品。

區經濟發展若干政策意見中明確提出了要大力發展全域旅游，推動國家級旅游度假區創建。區里開展了“旅游廁所革命”，鼓勵各景點的廁所新建改建，對照標準規定進行補助。（文旅局工作人員B，2019122102）

政府對在非周末、非公眾假日輸送旅游度假團隊的旅行社給予獎勵，還鼓勵品牌營銷，對具有地方特色的重大節慶和主題推介活動，按活動總投資額的10%給我們補貼。（旅行社工作人員D，2019122401）

四、供需脫節：政府主導鄉村旅游產業項目的三重困境

在政府主導下，S鎮國際慢城引領鄉村旅游產業快速、準確地確立了發展理念，文化、生態、經濟要素協同互動，旅游業快速發展起來。但就目前S鎮國際慢城項目而言，政府主導下的鄉村旅游產業振興仍缺乏活力，遭遇多重困境，集中表現在以下三個方面：

（一）政績導向下的過度開發

從地方政府的角度來看，鄉村旅游產業振興不僅是地方發展的重要契機，更是地方官員政績的重要表現。因此，近年來S鎮地方官員在政績指標壓力下力抓大項目，將招商引資、大規模工程開發建設放在工作首位，集中表現在兩個方面：

1.項目先上，規劃后補。媒體曝光信息顯示國際慢城正在建設或者已經建成的項目并未取得規劃許可證等相關材料，很多項目建設規劃許可證都是通過補辦的方式取得。S鎮在上馬項目過程中忽視了規劃工作的重要性和必要性，違背了“規劃先行”的發展原則。在急切完成招商引資、大項目引進的目標驅動下，一切以項目開發建設為先，事前的可行性分析、理性規劃往往迫于形勢不得不讓位，以至于項目四起，開發遍地，出現了過度開發現象。根據審計局公示的文件，慢城建設過程中出現了未按合同約定支付工程款、建設工程招投標時間遲于項目建設完工時間、申報資料與實際情況不符等不良現象。

2.定位不準，規劃失靈。首先，市場定位不準，既想打造以慢節奏、鄉村原真性和傳統型、親近自然和原生態為核心的慢城旅游理念，又想兼顧“高端”，各類元素都涉及，使國際慢城項目失去特性;其次，項目開發缺乏整體性、全局性，旅游景點分散。全域旅游思路的運用誠然為轄區各地旅游產業發展提供了更多機遇，但分散化的戰略布局也削弱了旅游資源的集聚效應，本意延長游客旅游時間、豐富旅途內容，卻客觀上讓游客奔波于景點之間，降低了游客觀光體驗。訪談中了解到許多慢城小鎮建筑處于空置狀態，部分商家營業狀況蕭條，鮮少有游客問津。

這些旅游景區碰上節假日還有點人流量，生意能對付對付，平常人太少了，我們生意也不好做。你看那邊的房子里都是空著的。（農家樂老板E，2019122801）

當時建的時候是沒有提前到規劃局申請，邊建邊批的，要是等規劃和各項手續都走完了再來建，就來不及了，后面項目招商引資和投入使用都要受到影響，時間太寶貴了，等不起。（招商局工作人員A，2019122103）

地方官員在國際慢城項目建設中為什么會出現政績導向呢？從客觀上來看，制度不完善為地方官員的政績導向提供契機。與歐美、日韓、澳大利亞、中國臺灣等地區圍繞休閑農業與鄉村旅游的開發布局、融資融券、服務品質、生態環境等多方面內容出臺了系統的法律法規相比[26]，當前我國在實施鄉村旅游產業振興過程中，在組織管理上還未實施嚴格的管理程序和法律制度以規范鄉村旅游產業的開發建設，地方官員在鄉村旅游開發中擁有較多的自由裁量權，這也為地方官員爭項目、爭進度、趕指標等急于求成的行為提供可能。從主觀上看，巨大的獲利機會為地方官員的政績導向提供動力。在國家以項目反哺鄉村的過程中，出現了項目資源遵循政績生產邏輯的情形，本應為鄉村振興服務的項目資源卻被異化為政績景觀[27]。S鎮國際慢城項目的建設與地方官員政績密切相關，地方官員明確提出“搶時間、爭進度”的口號，并以增加億元項目引進數量及投資總額為工作目標，從而導致國際慢城建設缺乏科學規劃和充足的市場調研。

（二）供給導向下的需求缺失

1.從市場的供需關系來看，政績導向下的S鎮國際慢城建設開發盲目上馬大項目，使其陷入低水平重復建設。開發者“拍腦袋”做決策，將主觀想象的慢城藍圖強行推向市場，但其實資源投入效益并不明顯，缺少精準的市場定位。其一，資源投入的盲目性和不平衡導致了鄉村旅游和國際慢城建設經濟效益低于預期。S鎮過度注重以供給為導向的鄉村旅游建設，將國際慢城項目建設的焦點放在項目規模是否龐大、是否可以彰顯政績以及是否“高大上”等方面，缺乏開發以需求為導向的旅游產品體系的動力，忽視游客的需求管理，造成了旅游產品缺乏吸引力和競爭力，難以在旅游消費市場形成口碑和影響力。數據顯示，2019年H區旅游業總收入在4.5億元左右，而與其臨近區的旅游收入卻高達近10億元左右，可見基于國際慢城項目的鄉村旅游產業振興的優勢并未顯現。其二，部分項目推進虎頭蛇尾，資源投入過于向項目前期工作傾斜，忽視后期的營銷推廣、運營管理等以刺激旅游消費需求。

2.對周邊游客的吸引力有限。在對624位游客的問卷調查中發現：41.03%的游客來自鄰省郊縣，24.36%的游客來自市區，其余游客來自于S鎮以及其他地區。S鎮國際慢城的游客來源總體上較為狹窄，旅游品牌的形塑和營銷缺位，直接導致鄉村旅游品牌知名度低。究其原因，一是地方政府缺少對市場需求的跟蹤判斷，地方官員的政績導向使其更加注重重大項目的上馬，對于消費者需求偏好、當下的旅游熱點缺少市場調查和需求研判，使得旅游業發展很大程度上以政府的供給為導向，而不是以消費者的需求為導向，很難把握旅游市場的動態信息，無法了解游客在旅游消費中的真正訴求，難以有效實現顧客價值。二是無論在開發前還是后期管理運營中都缺乏對資源投入效率的衡量，這很大程度上是因為在鄉村振興戰略紅利下，自上而下的財政資金為旅游項目建設提供堅實后盾，地方政府自然“出手闊綽”，再加上對經濟指標的考量也因為項目的長期性和生態效益的兼顧，使其在短期內沒有嚴格要求。但發展鄉村旅游的初衷必然要求增進經濟效益，助推鄉村振興，因而對資源投入產生的經濟效益究竟如何也值得探究。在實地調研的過程中，也對游客進行了訪談，部分游客表達出一些遺憾：

我們本來也不知道慢城是什么，就是想假期來散散心，感覺應該很舒適的。好像沒有什么印象深刻的項目，來了也不知道去哪比較好玩，看到茶園想采茶葉體驗一下，開車找了很久也沒找到茶園入口。（游客F，2019040701）

來慢城打卡的，但是拍出來的照片感覺不夠驚艷，挺普通的。（游客G，2019040701）

在魚塘買到了螃蟹很開心，還想體驗農家生活，下次有機會再來體驗吧，這次沒有找到合適的地方，聽說晚上捉螃蟹很有趣。（游客H，2019040701）

（三）政策嵌入下的耦合偏離

由政府主導的自上而下的鄉村旅游產業振興在推進過程中往往缺乏社會支持，以至于S鎮國際慢城項目在融入鄉土社會時發生耦合偏離。

1.鄉村發展與旅游開發的耦合是基于鄉村的自然生態、文化傳統等旅游資源激活市場要素，增加鄉村經濟效益，實現以旅游產業振興鄉村和以鄉村特質發展旅游。但鄉村的專業人才、信息、技術等要素是十分匱乏的，突出表現為具有專業規劃、運營、營銷能力和經驗的旅游人才匱乏，各類信息不對稱或無法有效傳遞到經營者手中，這使得鄉村地區旅游產業發展受阻，鄉村與旅游二者難以實現融合發展。

2.優惠的招商引資政策和旅游相關產業豐厚的利潤空間之間的耦合吸引了大量外來投資者，外來工商資本在旅游經營主體中占據了重要位置。但鄉村在資本主導下發展逐漸商業化，難以維持鄉村珍貴的原真性特質，旅游業振興與鄉村可持續發展逐漸悖離。在對Y鎮國際慢城的實地考察過程中，采訪了幾位游客，談及慢城旅游體驗時，他們表示與期望有落差。另外，政策中缺乏對當地民眾尤其是農民群體利益的保護，致使一定程度上農民被排擠在旅游利益鏈之外，原本的生存空間受到擠壓，也違背了慢城發展的初衷。由此，旅游產業發展與鄉村本質產生了一定程度上的沖突。對于慢城小鎮的商業化，游客也有所察覺：

和想象中的慢城不太一樣，沒想到還有夜市酒吧區。慢城聽起來應該比較貼近自然、特別原生態，但今天感覺和其他景區差不多，沒有什么特別吸引人的特質讓我可以推薦給朋友。沒有找到特別一點的紀念品。（游客I，2019113001）

那邊新的歐式建筑和老街的徽派建筑看起來不太協調。（游客J，2019113001）

鄉村旅游產業振興與鄉土社會耦合偏離的原因在于鄉村社會的特性，而自上而下的政策嵌入忽視了對這種特性的關注。鄉村社會的特性在于其特殊的資源稟賦、既定產業發展格局以及差異化的生活群體和生活習慣。具體來看：一是缺少可行的政策措施來激活鄉村的相應人才、信息和技術等要素;二是鄉村旅游產業振興的政策嵌入忽視了對長期以來以農業生產為主的當地居民的權益保護，使他們在當地的開發建設中幾乎喪失話語權，再加上當地居民在國際慢城項目建設中獲益有限且周期性較長，以至于國際慢城項目建設難以真正融入鄉土社會。三是政府為外來資本提供便利的同時又缺少對其行為的引導和約束，致使外來資本在大規模發展過程中脫離、破壞鄉村既有的生活習慣，打破熟人社會的關系網絡，肆意破壞鄉村原真性。

五、多元共治：鄉村旅游產業振興的“快干”路徑

鄉村旅游產業作為鄉村振興的重要支柱需要多方協作[28]，發揮政府、市場及社會多元主體的協同作用，在各自的優勢及缺陷上互為補充、互相制衡，構建三方互動的多元共治路徑。S鎮國際慢城項目的“快干”之路需要多元主體的共同參與，在政府主導下，引導社會積極參與利益訴求表達，并通過市場化的運作方式提高效率，形成三者互動的合力，推動鄉村旅游產業可持續發展，實現鄉村全面振興，如圖2所示。多元主體協作機制、多方資金整合機制以及多重利益協調機制是實現鄉村旅游產業振興的實踐路徑，三者分別承擔組織基礎、物質保障和價值認同的重要作用。

（一）多元主體協作機制

鄉村旅游產業振興不是地方政府的“一廂情愿”，也不是地方政府的“一言堂”。從S鎮國際慢城項目的發展現狀來看，作為利益相關者的各級政府部門、市場主體以及社會公眾需要共同參與，協同共治，構建合理有效的協作機制，發揮各方主體的作用，形成鄉村旅游建設中資源整合和利益協調的組織基礎和組織保障。多元協作既表現在各主體對于重大決策與問題共商共治，共享建設成果，不再是單一主體的單向決策和努力，而是各方主體的合作與制衡;又表現為各主體間的各司其職，各自發揮自身的優勢功能，共推鄉村旅游產業振興。多元主體協作機制包括各主體協作共識達成機制以及多元化的作用發揮機制。S鎮國際慢城項目需要改變政府“單槍匹馬”建設鄉村旅游的慣性思維，樹立共治共建共享的多元發展共識，建立協作推動鄉村旅游發展的價值基礎。

1.政府的主要作用在于加強頂層設計。S鎮及相關上級政府部門一方面需要在管理制度、政策法律、程序規范等層面上完善組織管理，優化資源投入結構，理順政府部門內部激勵關系，合理有序開展項目開發和招商引資工作，推進鄉村旅游振興建設體制機制運行暢通。立足大局，放眼未來，推進鄉村旅游事業，健全完善法律制度、政策法規，以規范鄉村旅游振興工作開展。引導公務人員樹立正確的政績觀，為鄉村旅游振興的廣泛應用、深入推進提供制度保障，從制度著手避免類似于S鎮出現的項目先行、規劃手續后補的無序局面。另一方面，給予有針對性的政策支持和引導，利用政策扭轉S鎮旅游產業與鄉村社會發展偏離的局面，對于鄉村社會天然欠缺或薄弱的生產要素，利用政策激勵措施加以彌補。

2.政府需要逐漸放權于市場與社會。首先轉變長期以來供給導向的鄉村旅游項目建設思路，鄉村旅游產業需要盡快從早期政府一手扶持的成長狀態中調試過來，適應市場經濟健康發展下的新挑戰。在S鎮國際慢城項目開發、建設、運營的全部環節，都需要重視市場的作用尤其是市場需求——關注市場需求、引導市場需求以及接受市場需求的檢驗，有序推動鄉村旅游項目運作的市場化。彌合旅游產業與鄉村社會發展的偏離，助力鄉村旅游發展，也需要發揮S鎮社會組織及村民居民的作用，擴展社會組織參與決策與監督的功能，強化多元主體協作關系中的社會參與和支撐作用。利用社會組織構建行業共享共治平臺，促進S鎮人才、信息、技術等要素流動。對于外來工商資本擠壓當地居民生存空間、破壞S鎮鄉村旅游原真性的問題，也需要通過政府和社會組織協商共同應對。

（二）多方資源整合機制

提高S鎮慢城旅游開發中的資源使用效率，需要整合政府、市場及社會各主體的力量，構建適應市場經濟環境、多元化的資源整合機制，為鄉村旅游振興提供物質保障。有效利用包括政府財政資金在內的各類項目與政策資源;激活市場，引導企業在地方鄉村旅游開發重點領域大力投資，根據各項目情況有序吸納社會資本;增強社會支持，彌補鄉村人才、信息、技術等要素的薄弱。資源整合是多元主體協作的主要目標，也對利益協調產生推動作用。

1.在資金方面，一方面對于政府財政資金的使用需要完善法律制度，推動鄉村旅游建設工作規范化運行。分別在S鎮鄉村旅游開發布局、融資融券、服務品質、生態環境、安全衛生等各個領域細化制度標準及程序規范。尤其要加強相關部門事前規劃統籌工作，規范S鎮國際慢城項目運作程序，堅持規劃先行的原則，全方位收集整合項目相關信息資訊，合理運用可行性分析等專業規劃評估手段牢把項目關，避免開發過度或開發不當。在規劃工作中，明晰S鎮旅游產業發展定位，圍繞規劃的定位高效整合全域旅游資源，有序展開鄉村旅游建設布局，把握全區項目開發的整體性和戰略性。避免因組織管理不暢導致S鎮國際慢城項目過度開發而帶來資源投入浪費，旅游產業效益低下。嚴格落實相關制度法規確立的程序環節、標準規范，加強內外監督檢查，保障各領域政策法規的有效性，確保慢城鄉村旅游項目開發穩步、規范地推進開展。

2.積極吸納社會資本，推動慢城項目運營管理市場化。首先，現階段對于S鎮國際慢城項目的開發，可以視開發規模、發展預期等實際與企業開展合作，吸納社會資本的投入，避免單一政府財政投入可能出現包括重投入、輕產出，活力不足等諸多弊端。其次，隨著項目建設的完成，可以嘗試通過股權轉讓、資金回收等方式退出后期的運營管理，將管理運作交給具有資質和專業能力的企業，使得S鎮國際慢城項目逐漸在市場競爭中脫離政府的干預，自主參與市場競爭。同時，對于開發的大小項目引入企業管理方法，進行成本收益分析，根據分析結果進行處理，對于效益差、前景不好的項目及時整改或回收處理，減少持續的資源浪費。比如對于S鎮慢城小鎮無人問津的酒吧、咖啡廳及時整改，降低商家資金損失和潛在的品牌價值損失。最后，密切相關部門與旅游行業領軍企業、S鎮旅游商、網絡科技公司等的合作，適當將政府和社會存在效益損失而市場更具優勢的領域交給市場，例如鄉村旅游品牌的營銷與推廣。

3.在鄉村人才、信息、技術等薄弱要素上，首先，在政策嵌入的過程中必須將S鎮此類鄉村社會的特殊性納入考慮范疇，利用政策指引彌補鄉村社會與旅游產業發展的脫節。通過加強系列政策引導人才、信息、技術等要素向S鎮國際慢城流動，著重提高專業旅游人才、營銷人才待遇，完善人才未來職業發展體制，構建旅游信息、技術共享平臺，保障旅游產業發展要素供給充足。其次，培育扶持S鎮旅游行業協會等社會組織，推動行業信息有效流動，為各方投資者、經營者、開發者提供及時有效的行業信息。最后，在技術、人才上加強與高校、科研院所、行業領先企業的合作，通過合作交流研討會或者外聘等形式建立鄉村旅游開發智囊團，在開發建設中聽取專業性建議，積極開展交流學習。

（三）多重利益協調機制

面臨地方政府及官員項目工程的政績與地方旅游發展目標的悖離、企業利潤追求與破壞鄉村原真性之間的矛盾、旅游開發地居民權益保障上的沖突以及消費者獲得感削弱等利益矛盾，需要構建以問題為導向、公平合理的多重利益整合機制，倒逼資源整合合理化，形成多元主體的價值認同。

1.面對政績表現壓力驅使下S鎮國際慢城開發數量泛濫、開發程序混亂的現狀，需要理順、整合地方政府及官員與地方旅游業健康發展的利益關系，達成兩者目標的一致性。具體而言，把握地方政府及公務人員的內在行為邏輯，修正完善現階段S鎮鄉村旅游振興相關的政績考核體系，引導地方官員樹立正確的政績觀。在發展型基層政權模型中，地方政府所處的制度環境最顯著的特點是壓力型發展指標的常規化[29]。這種將構成他們的政績表現、部分影響績效考核和晉升的壓力型發展指標對地方官員的行為產生激勵和引導。通過轉變考核觀念和考核方式，修正完善政績考核指標體系，破除目前S鎮鄉村旅游產業振興建設相應政績要求過多偏重“招商引資頭號工程”而導致項目泛濫、低水平建設的弊端。合理利用政府機器內部自上而下的激勵關系，推動項目開發建設的良性發展，避免為了政績考核指標盲目投入資源，悖離旅游項目開發的初衷。制度設計應當在考核和晉升體系中調整權重設置，將考核重點部分轉移在項目建成后的效益和成果上，而非只考慮項目建設的資金規模及數量。

2.鄉村旅游的真正魅力在于鄉村社區自然和人文環境的原真性，在S鎮鄉村旅游開發過程中，雖然不可避免地帶來部分商業化，但商業化的程度與形式是可控的，應該與鄉村旅游以及慢旅游內涵與宗旨相適應。為了避免企業目光短淺、為追逐短期經濟利益而將商業化推入慢城小鎮，違背S鎮慢旅游品牌建設初衷，使鄉村旅游喪失自身特質，陷入同質性競爭，最終損傷多元主體的共同利益，應當從政府招商和社會監督入手，一方面S鎮政府需要明晰發展定位，招商過程中通過政策手段注重開發能夠彰顯慢城底蘊的品牌產品;另一方面，鼓勵公眾對投資者一味逐利破壞鄉村旅游自然人文原真性的不當行為進行檢舉監督。

3.面對大力進行旅游開發背景下外來投資者擠壓S鎮村民及居民生存空間，農民被排擠在旅游利益鏈之外的利益矛盾，既需要政府將政策紅利向當地居民傾斜，也需要依托自治組織和行業協會。一是保障S鎮居民通過基層自治組織積極參與建言獻策的權利，將對開發建設的決策權、建議權和監督權部分授予民眾，將其吸納進S鎮慢城鄉村旅游建設，保障其在鄉村旅游開發建設眾多決策中的話語權，使其能夠共享鄉村旅游發展福利，發揮鄉村旅游振興的民生效應，充分尊重農民生活富裕的鄉村振興總要求。二是推動社會組織擴能，借力S鎮行業協會發揮行業監督約束、專業規劃作用，維護S鎮慢城鄉村旅游原真性和居民生存權益，推動鄉村旅游可持續發展。

4.將旅游消費者也納入整個利益整合機制中，實現旅游地與消費者的共贏。首先，關注市場需求，轉變S鎮慢城以政府端的供給為導向的項目開發建設思維，樹立以滿足消費者需求為導向的項目開發理念。推動信息及決策部門科學開展項目開發建設前期的市場調研，跟蹤旅游市場動態，切實了解旅游市場需求，確保項目開發具有吸引力、可行性、競爭力以及針對性，能夠為游客創造產品價值。其次，結合市場需求走向確立全區鄉村旅游發展定位，整合全域資源打造相應的品牌形象。然后根據市場需求有選擇性、目標性地開發項目，走出盲目開發帶來的效益低下困境。通過有效的市場調研分析S鎮國際慢城的旅游意義和價值追求，比如通過訪談了解不同消費群體對國際慢城的需求偏好，由此可以在相應的項目開發以及旅游景觀設計上注重不同群體的需求。再次，引導市場需求，通過強化S鎮國際慢城原本薄弱的營銷推廣環節，使消費者了解旅游產品的價值。政府宣傳部門可以利用官方媒體的權威性優勢以及一些常規的宣傳渠道和方式加大S鎮國際慢城宣傳推廣力度，比如拍攝制作宣傳效果佳的宣傳片，利用社交軟件賬號進行發布，并借助造勢活動加以推廣引流，增加曝光度;同時在品牌塑造、營銷上可以與經驗豐富的專業企業團隊開展合作，借助專業團隊的力量，通過線下多樣化、創新性的營銷手段，調動和刺激市場需求，拓寬游客市場。最后，打造S鎮國際慢城智慧旅游平臺，推動其在旅游服務、旅游管理、旅游營銷以及消費者評價中發揮作用，提高消費者體驗評價反饋效率，使得消費者的訴求得以及時反饋解決。

六、結 語

鄉村旅游產業振興作為因地制宜實現鄉村振興的有效路徑，在推動“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！笨傄蟮娜媛鋵嵣险蔑@優勢。以鄉村資源為依托發展優勢明顯、特色鮮明的旅游產業，既大大促進了鄉村產業的興旺、鄉村經濟的發展，又保護鄉村生態環境免于工業污染的威脅，推動產業發展綠色、健康、可持續，是“綠水青山就是金山銀山”發展理念最直接的體現。同時，鄉村旅游業的發展既能推動鄉村實現振興，也保護鄉土風貌免于快速城市化、工業化的沖刷，一定程度上維持著鄉村風貌的原真性，實現鄉村振興經濟效益、生態效益和民生效益的三效合一。

然而，政府主導的鄉村產業振興往往存在諸多問題，包括沉迷項目政績導致的開發過度、缺少對市場需求的深入分析造成的盲目開發以及難以融入當地社會等。一是在地方政府中出現了項目資源投入遵循政績生產邏輯的局面，“搶時間、爭進度”完成招商引資、引進大項目，導致開發過度，低水平重復建設。二是忽視對市場需求的分析研判與持續跟蹤以及對項目資源投入效率的衡量判斷，政府的“拍腦袋型決策”主導了旅游項目的開發建設，造成盲目開發、效益低下，旅游項目產品缺乏吸引力和競爭力，品牌口碑無法打開。三是政策引導忽視對鄉村社會特殊性的甄別優化，使得鄉村旅游產業推進中社會支撐不足，鄉村的人才、信息和技術等生產要素依然薄弱，民眾被排擠在旅游利益鏈條之外，原本的生存空間受到擠壓，逐漸喪失話語權。

政府、市場和社會的多元主體共同參與、協同共治是實現鄉村旅游產業振興，從而推動鄉村振興的路徑選擇。推動多元主體參與共治，首先需要政府完善鄉村旅游建設的法律制度頂層設計，推動鄉村旅游建設工作規范化運行，修正鄉村旅游振興相關的政績考核體系，引導地方官員樹立正確的政績觀。其次，轉變以政府端的供給為導向的項目開發建設思維，推進以市場需求為導向的項目開發，推動項目運營管理市場化，并通過增強營銷推廣力度，提升鄉村旅游品牌知名度和影響力。最后，利用政策指引彌補鄉村社會與旅游產業發展的脫節，增強社會參與，發揮各類社會組織在鄉村旅游建設中的作用。

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（責任編輯：王倩）