“結構困境”到“內生聚合”：特色小城鎮復合生態發展的現實邏輯

摘 要：特色小城鎮作為新型城鎮化和鄉村振興戰略背景下推動城鄉融合和農村城鎮化的新模式，對于地方實現特色發展和典型引領，實施基層治理創新具有重要靶向功能。圍繞“多源化-差異化-依賴互補-生態系統平衡”的要素耦合與“動態化-調試化-創新化-可持續發展”的行動建構整合思路，對地方生態特色化發展進行理論闡釋和政策建構。基于江蘇省南京市Y鎮的生態發展經驗，依據“政治合法-政策合理-行動合意”的路徑對該鎮復合生態治理的機制進行分析，提煉出特色小城鎮內生聚合發展的新模式，即特色小城鎮生態復合發展應基于復合生態系統治理的特征訴求，協調好經濟、社會和生態的平衡關系，推動“三生”空間體系建設，促進民生保障與經濟發展，創新治理體系，引導城鎮更新和社會有序發展。對于現實存在的結構化困境問題，需運用復合生態治理的要求加以矯正和規范，培育多源要素耦合的基礎，將其重新整合最為關鍵的要素及對應體系，發揮內生聚合效應，重新實現新的生態均衡。

關鍵詞：特色小城鎮;復合生態治理;結構化困境;內生聚合

中圖分類號：F061.5;F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）02-0001-11

作者簡介：李志強，男，南京信息工程大學法政學院副教授，碩士生導師，主要研究方向為農村社區與生態治理。

黨的十九大報告明確提出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，提出要堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動，統籌城鄉國土空間開發格局，優化鄉村生產生活生態空間，分類推進鄉村振興，打造各具特色的現代版“富春山居圖”。因此，新時代鄉村面臨的不僅是經濟發展問題，還有與城市融合的社會問題以及如何協調經濟發展與生態保護關系的問題。當前中央政府職能部門已經逐步完善鄉村振興的政策設計，提供了基本的制度思路和規則保障，而在地方實踐中仍亟需解決如何因地制宜地走適合一鄉一鎮的特色發展道路，如何將政策精準對接現實治理等諸多難題 。

一、問題的提出

為更好順應鄉村城鎮化和現代化發展的趨勢，2014年國家發布了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指導文件，有效推動了城鎮化發展戰略的重心下移，帶動了村鎮現代化發展進程。為適應新常態下經濟產業轉型和新型城鎮化發展訴求，十八大和十八屆三中全會提出把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路的要求。國家“十三五”規劃和《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》更明確提出，要在未來五年加快發展中小城市和特色鎮，指出特色城鎮建設與發展的核心理念是應在共享理念前提下，以生態治理為基本原則，實現綠色環保。在此背景下，地方政府已經逐漸轉變規模化和粗放型傳統城市化推進方式，開始了新型城鎮化模式的創新探索。特色小城鎮模式的推出順應了國家經濟社會高質量發展訴求，體現了新型城鎮化的發展方向。特色小城鎮是在行政建制鎮基礎上具備一定的土地規模、鄉鎮經濟基礎和勞動力人口與結構等完整行政架構、社會機構和服務機制的組織形態。在培育要求方面，特色產業或者以此為基礎的產業業態是特色小城鎮的核心競爭力，通過特色產業要素的集聚逐漸發展成為區域性甚至全國性特色產業中心，帶動和輻射周邊城鄉經濟發展，推動區域性城鎮化發展進程。就推進新型城鎮化和提升經濟社會綜合功能作用來看，特色小城鎮建設關鍵是要適用于鄉鎮轉型的新型產城融合模式，注重特色產業與城鎮化整合，更加強調自身內生要素的耦合，注重“三生”融合，突出生態要求和生態治理的政策規劃，關注生態社區綜合效益的可持續發展。

從學界已有研究來看，隨著生態文明戰略的提出，生態治理研究的脈絡逐漸變得清晰，生態治理的學術關注度和學術傳播度增長較快，成為學界的熱點問題。研究脈絡大概有三條路徑：一是地方生態特色化發展的治理邏輯。提出了諸如特色應圍繞“根植性”構建產業、生態和文化的協調體系這一基礎性問題[1];并以“共生思維”融合特色發展的外部單重共生系統和內部多重共生系統，構建區域整合和一體共生的規劃體系[2];同時可以借助精準治理的邏輯，與地方治理主體、規則運行、體制創新和結果評估高度融合[3];進一步將內生自律治理與政策他律治理良性結合，促進基層利益與原住民社會利益的協同共生等思路[4]。治理邏輯研究提出了特色發展系統性培育和治理的指導思想，從思維、價值和意義層面進行了深入思考。二是地方生態特色化發展的政策研究。梳理了國家首批特色小城鎮的空間布局、經濟發展、就業情況以及土地使用特征[5]，通過對地方特色發展的階段性劃分到地方特色發展政策文本中專項政策比例的分析[6]，總結出地方特色政策存在從上到下的傳遞效果較好但再創造性明顯不足等問題，反映出專項政策受到“由上到下”的剛性約束和“由下到上”被動接受的特征[7]。政策研究關注現實特色發展的實效和影響，為新階段的特色政策制定和完善提供了參照。三是地方生態特色化發展的路徑培育。從產業空間集聚理論出發，將要素流動、專業化分工及溢出效應三個環節作為地方特色發展的特征要素探究特色小城鎮的發展方向[8]，或者從文化創新與再造、產城融合[9]，城鎮化協同等視角出發闡釋了特色小城鎮的發展路徑[10]。除此之外，還有學者從小城鎮的地域元素再生[11]、三生空間理念提出了特色發展的思路和模式，為后續地方特色發展的推進提供了方向及路徑[12]。

總起來說，目前學界對特色小城鎮生態問題的產生動因和治理思路的探討仍有進一步深入的空間。特色小城鎮的生態問題不僅是村鎮自然保護和綠色治理問題，更重要的是城鄉整體經濟社會的均衡發展問題。盡管國內已有成果深入探討了生態文明戰略視域下特色小城鎮生態化發展的問題，推動了基層生態治理研究的拓展與深入，但現有研究多是從政府部門和市場機構主導下的建設規劃、技術培育和檢測評估的視角對特色小城鎮展開一般化的功能性和對策性研究，少有從結構體系和行動層面深度分析特色小城鎮生態化發展的制度訴求、行動機理和治理邏輯。因此，我們需要從治理要素的耦合生成和體系化行動建構的過程視角探索出更具解釋力的分析框架，揭示特色生態產業空間建構的共性規律。

二、特色小城鎮復合生態治理“結構化”困境及破解思路

特色小城鎮復合生態問題研究是基于生態治理理論基礎，對城鄉共同體視域的復合生態內涵的基本特征、發展依據和治理模式所進行的規范性的理論闡釋。復合生態治理是以復合生態系統和生態治理理論為基礎延伸而來的概念。一方面，復合生態系統的社會-經濟-自然三分法，可以提供宏觀維度的區域生態系統的要素分類，厘清不同系統機制的運行場域和功能邊界[13];另一方面，在既有框架內，生態治理結構性和行動性要素通過互構有機嵌入復合生態系統的治理體系，對特色小城鎮生態發展的“結構化”困境解決提供了思路。

（一）特色小城鎮復合生態發展特征內涵

復合生態系統發展的協調機制是以特定區域生態系統的資源條件與要素為基礎，以實現最適合的社會經濟發展與生態環境保護有機統一為目標的基礎體系。復合生態發展首先強調構成內部生態系統多源要素的耦合。這是因為城鎮體系的層次性、整體性和動態性決定了其復雜性，體系內外部的信息流動、物質交換和社會經濟交往，都影響著城鎮的發展變化，特色小城鎮需依靠自身力量整合要素資源，同時吸引外部資源嵌入內部驅動路徑，才有可能實現其本體化發展。應注重對小城鎮自身特色，尤其是依此為基礎的特色產業及業態背后所支撐其持續發展的多元要素進行分析、研究和整合，有效協調區域內影響生態系統要素之間的矛盾。復合生態治理注重生態系統內部的治理框架、組織機制的培育，通過結構整合和功能整合，協調子系統及其內部系統的關系，實現社會、經濟與環境間復合生態關系的可持續發展[14]。多層次整合性是特色小城鎮復合生態系統的基礎特征，復合生態系統要素的有機整合可使系統內部的物質循環、能量流動和信息傳遞發揮出最大效率，同時把橫向層次上的社會、經濟、自然三個子系統有機整合在一起，把區域縱向上擁有的各種資源從混雜的非線性狀態整合成協調有序的有機狀態。協同共生性是特色小城鎮復合生態系統的關鍵特征。復合生態系統是以人為中心的社會、經濟、生態協同進化的過程[15]，強調區域生態系統內部的協同共生、循環可持續。特色小城鎮不僅要打破鄉村發展的落后局面，實現鄉村振興、推進新型城鎮化，而且要保障區域生態系統內物質、能量供需的長期均衡和其自身機制有序穩定地發展。情理構合性是意義特征，復合生態系統不僅遵從自然界的“道理”，也遵從人類活動的“事理”和人類行為的“情理”[16]。可以說，多層次整合性、協同共生性和情理構合性構成了特色小城鎮復合生態治理的特征維度，也包含著系統性的建構思路和行動邏輯。特色小城鎮的生態治理問題，兼容了地方職能部門制度設計、組織重組和行動創新的多重向度。然而，面對現實治理所遭遇的結構化困境，如何更好聚合復合生態治理多源要素并有機融合為系統性發展框架，提升特色發展的質量和水平是需要深入探討的問題。

（二）特色小城鎮復合生態發展結構化困境

結構化困境是指在業已成型的制度框架下，由各主體的相互作用形成的制約整體運行的局面。在特色小城鎮生態發展的過程中，主要表現為利益關系模糊[17]、民間話語缺失和資源約束趨緊方面。概而論之，結構化困境的產生主要源于小城鎮發展的傳統組織路徑依賴和基層治理制度及行動系統性創新訴求之間所產生的張力。就歷史經驗來看，中小城鎮因長期受大城市的輻射，先天工業和產業基礎薄弱，對資源要素的集聚功能較差，產業組織主要以中小企業、勞動力密集加工型企業為主，處于產業鏈的低端水平，加之利益驅動和政策冒進，特色小城城鎮發展問題頻出，尤其是對生態培育和可持續發展目標的關注欠缺。目前來看，復合生態發展的結構化困境具有普遍性，成為制約當前大多數特色小城鎮的桎梏。一是區域整體性生態治理效能難凸顯。特色小城鎮強調整體性治理，對于自身內生性功能評價要求較高，更注重政策、資源、區位、環境、文化、人力等配套發展機制的多層次耦合，如果不具備基礎而盲目行動[18]，產業發展必然受限導致擱淺和爛尾后果。此外，多重目標追逐某種程度上淡化了對產業核心為基礎的政策和資源的支持，更多偏經濟而忽視公共基礎與服務功能的模式，會降低生態發展的整體效能。二是產業特色鎮的生態效益潛力待發掘。特色小城鎮是以產業為依托，融合了文化、生態和旅游資源的重要平臺[19]。深入發掘生態效益潛力，不僅是注重環境保護，而且是要推進“文態、生態、業態”的三態融合。堅持綠色生態發展理念前提，重點和難點在于完善基礎建設，優化環境設施。另外，“文態”保護也是打造生態特色的重要內容，目前的鄉鎮仿古建筑大多流于形式，說明生態價值還需在傳統的歷史敘事和文化脈絡中深度梳理、挖掘和呈現。三是特色小城鎮生態治理基層組織協同行動能力需提升。從現實要求來看，特色小城鎮強調政府參與是為了避免過度的追求經濟效益，損害鄉村生態根基，但村鎮治理根本還要看基層的組織和行動。因為特色小城鎮發展不僅在于特色產業，也是基層治理改革和創新的探索實踐，因此要改變政府主導范式，充分發揮市場和社區自主性，吸納多主體參與共治是現實要求。

（三）特色小城鎮復合生態發展的“要素耦合”與“行動建構”

生態是特色發展的底色，特色小城鎮生態治理問題已成為地方特色產業發展的結構性和基礎性問題。就復合生態治理發展的內涵訴求來看，多源要素耦合是基礎，而要素耦合則離不開行動的建構。吉登斯認為社會結構即制度、規則和資源等限制著人們的社會行動，但人們可以發揮自己主觀能動性的“行動”。在吉登斯看來，社會結構和個體行動是動態循環，彼此相互作用、相互適應，共同構成了社會生活的實際形態，所謂“適應性發展是應對變化的制度上的能力”[20]。特色小城鎮的發展邏輯，就在于復合生態治理思維帶來的多源要素耦合與行動建構的動態轉換，使社會和生態系統以更為健康的方式相處。復合生態系統包含子系統各種組織化的運行體系，構成了結構化范疇，行動主體和個體鏈接的集體行動受其影響并持續發揮作用。在復合生態治理框架中，多源要素是“結構-行動”互構的基礎，各要素通過互構框架進行耦合，實現治理綜合效益優化。要實現多源結構性要素的耦合就必然需要通過行動建構，在結構的功能載體作用下，將靜態的多源要素通過科學規劃、合理調配，使其緊密聯系并發揮最大作用。特色小城鎮以特色產業為主體功能的生態型社區的形態，旨在實現社區中各組成因素及社區內外部環境的相互聯系、依賴和協調的“融合共生”空間的建構場域。當前生態社區建設要擺脫過重強調規劃主導模式，矯正靜態、片面化指標評估所導致的碎片化發展困境，則需重新建構社區生態空間要素的基礎性培育路徑和機制性整合模式，提升體系化治理能力。因此，社區空間的要素結構、組織網絡和治理機制成為了特色小城鎮可持續創新和生態永續的重要維度。如何深入發掘、培育并有序整合城鎮特色生態要素資源，破除結構化困境，重構特色生態社區治理結構的組織系統和行動網絡，創新生態治理融合共生機制，成為特色小城鎮有序建設和可持續發展的基礎課題。

三、南京市Y鎮復合生態發展結構化困境破題的經驗分析

復合生態治理最重要的原則是堅持以人為核心，堅持綠色可持續發展理念，充分調動多源要素的潛力，使其深度融合、同步發展，達成要素間的耦合，依靠自身力量實現內生聚合式發展。目前，在鄉村振興和新型城鎮化戰略推進的政策刺激下，特色小城鎮的發展開始突破原有框架，大膽創新探索。對于自然資源稟賦良好、具有一定產業基礎的地區，復合生態治理的發展模式成為培育特色產業、做好區域特色經濟標桿的重要路徑。正基于此意義層面，南京市Y鎮復合生態發展整體性過程的經驗及問題，為我們深入探討地方特色生態化的培育思路和發展邏輯提供了典型的樣本范例。

（一）Y鎮復合生態治理的現實經驗

南京東南部Y鎮是國家級特色鎮，由于當地的優質自然生態被國際慢城協會認可，而后被主管部門政策捕獲，開始做起了生態文章。為推進區域高質量生態發展，打造示范標桿，獲取政治和政策資源優勢，地方政府采取了管理委員會為組織形式的行政推進模式。首先，利用首因效應迅速整合地區生態支撐資源，率先獲得國際慢城認證權限，使慢城模式在全國層面逐漸推開，并獲得高層和地區政策資源的支持。其次，慢城模式實施過程中，區政府充分發揮行政規劃優勢，根據區域生態資源的實際布局，建立了全域性生態復合發展的空間框架，對區域整體生態發展思路通盤考慮，設立了專門機構確保項目順利實施。特別通過區級層面的“指揮部”統籌項目進展，采取了行政拉動規劃區域內村莊農民參與，實施就地城鎮化的模式。在實施有限區域定點式生態復合發展規劃中，區政府為進一步擴大慢城品牌優勢，搶占生態資源制高點，專門成立了國際慢城管理委員會，以市副局級的高層權限匹配，負責管理和維護慢城片區的整體規劃。為有效實施慢城基礎景觀設施規劃和建設，政府特別主導成立正處級別的國際慢城集團，專門負責慢城招商引資經營工作。

該區國際慢城模式之所以在較短時間內迅速崛起，有三個前提不容忽視：一是生態品牌效應擴大有效對接了高層政治資源。這是該鎮能獲得國際慢城組織認可的首要前提。這得益于2003年以來，片區政府確定的“生態立縣”戰略布局的思維引導，積累了深厚的生態政治資源，使后續的生態品牌擴大效應受到了國家發改委的關注和其他部局級相關部門的持續重視，通過高層的認可，逐步獲取了更多的政治資源，贏取了生態發展的政策紅利。二是地方部門項目式集結提升了生態景觀的建設效率。正式部門和臨時部門雙輪驅動，區領導牽頭成立“規劃委員會”作為慢城項目的常設管理部門，擁有項目總體規劃主導權。重點注意的是，臨時部門的“指揮部”模式更是地方政府推進項目建設的常用機制，地方政府可以此為手段策略性地將復雜治理情境下的常規治理與運動式治理有效融合，并以“指揮部”為基礎，再次塑造項目強運動化和行政常規劃機制，并利用政府職能部門授予的階段性行政權力代理者身份，迅速集結所有建設資源，高效率推動工作進程[21]。三是行政規劃機制兼顧了“政績”和“福利”的生態綜合效益。調研發現，國際慢城在當地政府的強勢推進下，撬動了市場和社區的參與動力，在項目發展中貫穿了地方治理創新的思維。從最初的園區規劃標準擴大化、動員居民積極性參與到項目實施中的指揮部模式的推動，到中期的“四級旅游節”文旅項目的出臺、資金的投入以及后期發展定位的確定，政府始終圍繞區域生態整體治理的目標，深入解鎖當地生態化發展的密碼，抓住了基層治理創新的契機，力爭實現生態發展社會福利目標的最大化。

（二）Y鎮復合生態發展結構化困境破解路徑

長期以來，在特色發展的過程中，地方權力運行機制和制度組織機構一致面臨著結構化困境的問題，這主要源于兩對張力：一種是傳統村鎮發展所依賴的組織制度及結構與基層治理創新所需求的新組織形態的張力;一種是自上而下的行政機制的主導同區域化多元行動主體參與框架間的張力。這兩種矛盾，貫穿著地方治理長期以來形塑的條塊分割導致的中間梗阻和職責同構的普遍性問題[22]。就整體發展思路來看，該鎮復合生態治理遵循了“政治合法-政策合理-行動合意”的發展邏輯，建構了空間結構重新謀劃和資源要素整合動員的系統運行框架，實現了地區經濟振興和生態特色發展的均衡（見圖1）。

1.“政治合法”提供了特色生態化發展空間重構的共識。Y鎮在整體推進國際慢城項目規劃實施過程中，通過上級的政治支持和政策認可，圍繞政績與福利的社會綜合發展效應目標，快速聚焦了生態旅游與綠色農業為主導特色的發展目標和產業方向。地方行政系統通過縱向的部門協同和橫向的市場及社區組織的集體動員，構建了系統性的生態治理體系，建構了全域性生態復合發展的空間框架。這種空間結構的整合和要素協調，適應了村鎮內部要素和外部調控形勢的變化，通過優化配置和有效管理影響了地區發展的物質和非物質要素，重構了地區社會經濟形態，優化了地域空間格局，以實現地域系統內部結構優化、功能提升以及城鄉地域系統之間結構協調、功能互補的目標[23]。Y鎮通過對整區或片區資源重新布局，實施區域產業差異化規劃和地理區間農業資源譜系型分類培育的機制，推動地方特色產業發展形成了新的資源結構空間行動體系。在這一過程中，由地理自然資源和地方行動資源兩大維度構建的生態治理體系，構成了特色產業業態和模式的基礎載體。特色小城鎮的土地空間系統推動并制約著各類資源要素的流動方向、程度及層次，重新整合、培育和提煉在地性及輸入性特色資源，提升了區域社會發展綜合效益。就影響特色小城鎮整體生態系統發展的結構要素而言，除去自身演變創新的內在需求外，還需要緊緊依托于城鄉經濟發展的拉動、資源環境壓力的推動、制度政策的支持和村鎮規劃的空間保障[24]。Y鎮在特色發展的過程中，不僅充分利用了上層政治資源的支持，獲得了區域性標桿引領地位的競爭優勢，更是吸引了南京及周邊地區的市場專業組織和社會資本參與;各類田園綜合體文旅企業和綠色技術支持團隊積極進入國際慢城旅游項目，在當地政府和社區支持下，重點打造了一批生態景觀工程和特色旅游項目，如親子項目、農家樂;特色民宿企業的加盟，激活了區域生態旅游的活力，擴大了品牌區域性的整體影響力。各類優質要素的匯聚提升了地區特色生態發展的效能，增強了職能部門和社區成員的集體行動力，進一步完善了組織治理體系，為全域行動的產生鋪就了共意網絡和合作框架，從而達到空間重構行動與特色生態發展共識目標耦合的政治訴求。

2.“政策合理”建構了特色生態化發展的行動基礎。在中央和省級政府出臺的制度和政策基礎上，Y鎮開展了行政組織結構的調整和空間結構資源的重新整合。

首先，Y鎮因地制宜開展了特色產業和區域建設的制度設計，完善國際慢城區域性縱橫協同的組織領導體制，解決特色產業發展的組織結構性問題。因為中央政策下放地方“要留有充分的余地”，允許地方政府因地制宜制定地方可操作的政策細則[25]。Y鎮所在區的上級政府在確定國際慢城模式的總目標之后，通過區和慢城管委會兩層政府機構的組織引領，出臺了《國際慢城土地流轉和總體規劃決定》的通知，統籌鎮域土地統一規劃和產業結構總體布局，為后續的分區業態協整和特色景觀的重點打造夯實了總體框架。通過采用“空間雙維協整”與“要素分類集聚”策略解決了區域特色發展問題。此外，空間結構的整合充分運用了地方策略式治理的合理性[26]，在土地整體流轉和片區劃分問題上，根據當地的地域資源和產業發展訴求，從一般“全覆蓋”模式轉為“分散-融合”和“穿插-互補”兩種思路，預留彈性產業空間和制度創新空間。區政府運用土地全域化綜合整治的政策渠道，重新整合了全鎮的資源空間布局，為特色產業發展和產業鏈的深度延伸拓展了空間，同時建構了政府主導的組織管理系統和社會企業為主體的技術支撐系統，構建了地方特色產業發展穩定的組織支撐架構，提供了特色生態產業發展可持續運行的政策基礎。

其次，要素整合動員層面，Y鎮深度挖掘在地化自然資源和產業的潛在競爭優勢，在項目培育過程中更加注重節點性和差異性，以保持并擴大特色優勢。為解決文旅特色鎮的季節性游客斷流困境，保持特色文旅項目的資金流入，該鎮在項目培育過程中提出了“時節間隔”思想，避免節點性客源斷流;關注客源要素方面特別突出人的主體性，充分滿足在地居民和輸入居民的需求，將特色發展和土地、資金、人口、技術及文化五大類資源要素融合發展相互鏈接，推動區域整體性復合生態特色發展、制度創新和治理效能的總體提升。生態型區域治理中，強大的現代性驅使，會導致地方政府選擇有利于經濟優先發展的基本理念，即經濟第一、績效至上[27]。應該說，Y鎮在生態復合發展的過程中，通過組織結構調整和空間資源結構整合，推進了國際慢城項目進程，為全域性生態發展的前景規劃提供了堅實基礎，有效回應了上級的政策訴求。同時，市場運行機制和民間力量的納入，提升了區域生態化整體發展的聚合力，不僅有效破解了特色發展普遍性的結構化困境，推進了區域經濟的高績效發展，擴大了社會福利效應，更進一步夯實了特色可持續發展的結構根基。

3.“行動合意”夯實了區域競爭優勢的社會基礎。特色發展政策的示范驅動過程，主要體現為從發達區域流向后進區域的政策流動趨勢。Y鎮處于南京遠郊市區與安徽的邊界處，處于南京都市圈的邊緣地帶，很難享受到中心城區土地置換政策的優待，同時，也面臨著同屬于南京遠郊區L鎮的空間資源競爭和政策擠壓，近年來在區域性發展競爭序列中逐漸掉隊。在現實制度體制框架內，建設任務被置于縱向上下級行政發包制與橫向平級之間升遷競爭制的大背景下，地方政府在執行國家建設戰略時需要采取鮮明的機會性實踐策略，以獲取博弈下的生存與發展[28]，面對如此困境，Y鎮不得不另辟蹊徑，實施差異化發展策略，以獲取地區競爭性優勢。2016年以來，國家特色小城鎮的政策對地方發展帶來利好，Y鎮利用優越的地理景觀和自然資源稟賦，確立了打造生態休閑旅游產業為發展特色的目標。可以說，該鎮在摸索的過程中，結合自身實際在同其他特色型小城鎮的競爭中，逐漸形成政策結構性學習的能力，從而彌補了生態產業發展模式普遍存在的政策模仿中的不足，即由“盲目的政策跟隨到不切實際的話語模仿，最后導致特色失真的風險”的問題。最終Y鎮在同區域競爭中，依靠凸顯的生態特色優勢，吸引優質生產要素取得先機，雖然給L鎮帶來資源壓力，但這種競逐客觀上也促進了區域共生發展[29]。

（三）Y鎮復合生態發展結構化困境破解策略分析

Y鎮在實現國際慢城模式的發展過程中，通過國際權威組織的認證，獲得了發改委和上級部門的政治支持。但地方在具體政策實施中，有較大的自由裁量權，或者說屬于一種“變通性話語”范疇[30]，特別是地方出臺的相應土地整治的配套政策設計需要平衡政策與自然及生態的關系，依托地方發展主義思維模式引導，實現政績工程和治理效益為導向的整體性治理思路。在此過程中，地方政府通常會通過政策設計和流程追蹤，整合行政規則和社會動員雙重行動機制，完成政策落地、空間重構到模式固型的關鍵流程。完成這一過程的基本動力是壓力控制下的績效競爭機制和地方政府的社會化采納機制雙重邏輯共同作用的結果。另一方面，鄉鎮政府接近鄉村現實生活，在既定制度約束和地方性知識的互構作用下，鄉鎮政府在完成責任目標所要求的復雜的程序設計和流程完備的同時，也往往能夠根據鄉鎮實際情況做出合理、理性的選擇[31]。所以，Y鎮政府在認真領會土地整治政策同時，充分發揮了地方治理策略手段，解構了地方生態治理的現實政治邏輯，通過強制形塑、誘致形塑、混合機制的策略重構了可選擇性話語結構的治理機制。

首先，強制形塑打開了全域空間整治的契機。Y鎮運用行政的動員力量，自上而下推動了區域性的土地空間重構和生態要素調整，鎮政府依據地方特色產業發展要求，對土地資源的不同布局作出合理調整，并劃分出不同的產業功能片區，使特色產業和其他產業協同發展。其次，誘致形塑了政策的彈性空間。就特色發展的政策而言，政策流動框架中的城鄉關系的存在方式是系列和結構并存。特色發展政策的跨域流動既有基于想象的模仿，又有結構上的異構，而非政策同一化過程。Y鎮地方政府為解決自身問題的政策訴求，通過合理吸收異域政策的精髓，實現了跨域政策的有效生產，同鄰近的L鎮形成了良性的競爭合作關系，也贏得了南京都市圈的各類優惠政策和資源支持。再次，混合機制鏈接了多重治理網絡，擴大了特色產業發展的社會基礎。良好生態是生活在一定區域內的公民必需的外在場景，他們對生態最有發言權，也最有治理的積極性[32]。Y鎮地方政府通過政策設計和流程追蹤，搶抓政策機遇，整合行政規則和社會動員雙重行動機制，形構了社會協同治理的生態化發展的開放場域，最終完成特色發展政策落地、空間重構到模式固型的關鍵流程。

由此可見，Y鎮的生態化發展基本遵循了“政治合法-政策合理-行動合意”的邏輯路徑。從政治合法維度來看，特色發展的政策是中央到地方在縱向流動過程中逐步推開的，地方依據中央和上一級政策的精神開展具體工作，從而獲得了行動的政治合法性。這充分說明，鄉鎮政府在既定制度約束和地方性知識的互構作用下，在完成責任目標所要求的復雜的程序設計和流程完備的同時，也往往能夠根據鄉鎮實際情況做出合理、理性的選擇。另一方面，地方特色發展的政策設計“不是一種借助于血緣關系實現的進化”，而應是聯盟和共生，在此基礎上，對某一源頭型政策實施地方性改造可以形成結構化的“政策種群”[33]。生態型區域治理命題之關鍵不是選擇性的發展，而是有效擺脫傳統性、著力提升良性的現代性和漸次滿足后現代性的最佳疊加契合，是一種高標準、嚴要求的優化組合戰略[34]，而政策共生則可以“使迥異的等級和領域之中的存在物進入互動之中從而形成良性發展的最優耦合”。

四、特色小城鎮復合生態發展“內生聚合”模式的建構邏輯

為更清晰地闡釋Y鎮的生態特色發展的路徑，我們在復合生態治理和結構行動互構理論分析框架的基礎上，將Y鎮復合生態特色發展的思路稱之為“內生聚合”式發展模式。所謂內生聚合模式，是指地方在特色生態產業的發展過程中，以本地特色優勢資源為基礎，圍繞區域經濟社會可持續發展目標，通過地方治理組織的制度設計、結構改革和行動動員，依托市場和社會協同的整體合力，全域化重塑地方產業空間結構布局并深入挖掘區域發展要素的潛能優勢開展的區域性生態發展的規劃和行動。內生聚合模式迎合了特色小城鎮培育的主體性和治理協同性的原則要求，體現了可持續發展的政策目標導向。內生聚合模式的建構，需要進一步完善地方特色化治理的基礎邏輯、發展邏輯和目標邏輯體系，鞏固特色小城鎮復合生態發展的運行基礎（見圖2）。

（一）基礎邏輯：結構和行動要素區域化互構的機制聯動

結合南京市Y鎮的分析，可以清晰地看到，特色小城鎮復合生態治理的政府理念、制度和行為的變革，必須有經濟利益和良好制度績效的內在驅動，不僅取決于中央政府與地方政府的治理意愿，很大程度也取決于各地不同的經濟環境和治理環境[35]，關聯于區域性空間結構和行動互構的機制聯動。首先，政務結構、空間結構和產業結構共同建構了空間治理的結構維度。政務結構意在解釋地方生態治理實踐解構的政治邏輯，通過強制形塑、誘致形塑、混合機制的路徑建構了可選擇性話語結構的現實機制。空間結構揭示了生態社區“三態融合”的結構統一體，闡釋了由價值導向、資源環境、系統結構以及支撐制度構成的基本框架，通過“社會-生態”耦合式的全域社會要素重構，面向創新生態系統的發展思路。產業結構闡明了現有產業格局及行業規劃對特色小城鎮生態治理可能產生重要影響的資源基礎狀況，以及未來社區生態產業規劃和低碳經濟結構調整的力度和方向。其次，空間再造行動、政治動員行動和生態實踐行動整體融入了生態社區治理的行動要素。Y鎮正是基于生態社區自適應性系統前提，通過土地整治的空間再造行動，重新規劃配置了區域自然空間的資源結構，完善了人化空間的治理效能，建立了主體、決策與執行三方面區域聯動整合機制，貫通了空間治理的外部性和區域性。政治動員行動則揭示了輸入性他治系統與內生性自在系統互構形成的治理策略邏輯，通過政策策略、權變回應和共意達成的思路有效實現Y鎮社區生態治理合理性的思路。生態實踐行動則立足微觀生活實踐場域的景觀生態建設和社區組織層面，有助于推進特色小城鎮生態社區質量提升，建立生態話語主導的價值理念、消費習慣和生活行為的主體建設，并通過環境、制度到行動者的闡釋路徑，構建深生態治理場域，打造具有命運共同體性質的生態型空間。

（二）發展邏輯：制度激勵與社會動員雙維系統的動態均衡

特色小城鎮復合生態治理的結構與行動之間是相互影響和促進的。行動者在既有的制度框架內，一方面援引約定的規則和程式開展組織行動，推進組織運作規范化;另一方面，在制度的縫隙處或制度同軟規則的交界地帶，行動者對特定的行動意涵進行自主性闡釋，并在這一過程中創造出新的行動規則和秩序，成為社會系統建構的直接動力[36]。特色小城鎮的建設一方面離不開現有制度、組織、機制的框架，需要在現有的框架基礎上，發揮人的主觀能動性，不斷完善結構框架，改善民生與優化環境，以重建人與自然的親善關系，在動態均衡中實現生態化的現代化[37]。主要表現在相互協調的兩個方面：一方面是結構作用行動，另一方面是行動作用結構。（1）結構作用行動方面：Y鎮在生態建設過程中的結構框架是以基層鄉鎮政府為核心展開的，在組織上包含鄉村兩級黨委、鄉鎮政府、村委會。在特色小城鎮的結構框架中除政府以外，還有村民建立的專業技術組織，用來指導特色產業的發展。在此框架下，縣鄉兩級政府圍繞中央和省級政府出臺本地制度和政策，因地制宜的制定各地對策、完善組織領導體制，解決結構性問題。在制度上為村民參與特色小城鎮生態建設提供保障，充分發揮內生動能，合理吸納外部資源，協同推動特色小城鎮組織化建設。（2）行動作用結構方面：特色小城鎮的行動框架指的是在特色產業帶動下的市場參與、社會動員及村鎮居民治理行動。在特色小城鎮建設中，特色產業是其發展的重要動力，民眾為了自身經濟利益，主動參與的現實訴求不斷增強。與此同時，Y鎮政府領導通過統籌規劃，進行項目制和治理團隊的培育，充分吸納村民的參與積極性，并依據實踐效果不斷調整和完善現有治理機制的結構框架，使其更加適應當地生態發展訴求。“現代社會面臨的挑戰在于對生態系統的觀察和互動，不僅要服務于人類需求，更要基于一種可持續的路徑。”[38]因此，結構與行動之間的相互作用，在于使治理主體的治理能力逐步提高，在解決結構化困境的同時，完善了Y鎮復合生態發展的制度、組織、機制等治理框架，而這種組織結構和制度慣性會影響后續的行動運行邏輯，推動特色小城鎮復合生態治理發展性平衡目標的實現。

（三）目標邏輯：特色示范政績引領的可持續性發展訴求

特色小城鎮建設關鍵是要適用于鄉鎮轉型發展的新型產城融合模式，推進特色產業與城鎮化耦合，注重“三生融合”，突出生態要求和生態治理的政策規劃，實現生態社區綜合效益的可持續發展。同時，《2019年新型城鎮化建設任務》還明確提出建立特色小鎮“典型引路機制”，要求總結推廣典型經驗，發揮示范引領作用。現實來看，除去政策層面的支持之外，近幾年特色小城鎮的發展尤其是以生態特色為議題的各地示范樣本不斷涌現，地方在特色產業政策的促動下，正處于特色化發展模式的大量培育階段并取得了顯著成績。Y鎮的內生聚合發展模式，是在國際慢城特色田園因地制宜綜合發展基礎上，深挖地方生態資源，圍繞服務地方經濟社會發展和基礎治理創新的目標，采取的特色小城鎮復合生態治理的典型模式。總體說有三個方面的表現：一是充分發揮當地多組織主體參與性，凝聚集體行動合力。區政府成立規劃管理委員會，為項目實施提供必要的政策支持和公共服務，委托國際慢城集團負責整體項目的規劃與實施;臨時指揮部負責具體項目的實施，鎮村民委員會主動參與。二是完善主體參與路徑及合作框架。建設特色鎮的前提和基礎是盤活土地資源（主要是農民閑置宅基地和村集體建設用地）。在政府的支持和引導下，國際慢城集團公司對土地統一承包并進行科學規劃，打造出集生產、生態、生活于一體的宜居環境。公司堅持規劃優先、立足實際，實現了特色與規劃的協調統一，政府提供了良好的政策環境;村民參與程度較高等都體現了聚合性框架的特征。三是生態治理模式融合與理念開放。區政府和國際慢城集圖秉持“融合發展，創新驅動”的理念，通過健全土地整治和流轉制度，突破了產業布局空間結構的限制，激活各類生態培育要素，建構了多產業共同發展的田園綜合體新型經營模式，集中打造了以休閑旅游、居家養老為主體的慢城產業業態模式，同時健全公共基礎設施和公共服務組織機構，使得鄉村振興發展具有多種態勢并持續富有活力。

除此之外，Y鎮在發展中不斷完善和調節結構框架，促進特色產業和經濟社會的可持續發展。特色鎮生態建設的空間及組織結構與主體行動者要素互構的耦合使兩者相互促進，不斷發展，推動了特色小城鎮復合生態系統的發展性平衡。“內生聚合”的發展模式不僅解決了該鎮的制度建構問題，也解決了鄉村城鎮化、現代化過程中的體制與機制問題，促進了特色發展進程中主體性要素的培育和現代基層治理能力的提升。當然，需要指出的是，雖然Y鎮在特色復合生態發展領域打下了較好基礎，但在調研中我們也發現了諸如政策主導下的社會協同性不足、生態特色品牌影響力逐步消解及生態產業鏈仍然有待縱深拓展等問題，這也許同地方政府換屆后的政策轉移和資源替代，引發了新的特色發展焦點而對原有特色產業的支持弱化有關，這有可能是國內特色小城鎮特色爛尾和產業鏈斷裂的普遍原因。我們后續將對這一問題進行探討。

五、結論與再討論

本文認為，特色小城鎮復合生態培育是基于多源要素集聚基礎上的結構化整合的過程，通過差異化優勢要素的積累建構特色產業獲得競爭優勢，同時也在區域特色發展的相互競爭中實現了依賴互補。這是一種基于生態系統平衡論的思想，在動態調整中逐漸完善創新了可持續發展的目標。我們應圍繞“多源化-差異化-依賴互補-生態系統平衡”的要素耦合和“動態化-調試化-創新化-可持續發展”的行動建構兩條路徑，對地方生態特色化發展進行理論闡釋和政策建構，這也正是本研究的探索發現。本文把復合生態治理、結構化問題和要素建構的理論維度整合進統一的分析框架，也正說明了三者的邏輯關系，即特色小城鎮生態復合發展應基于復合生態系統治理的特征訴求，協調好經濟、社會和生態的平衡關系，推動“三生”空間體系建設，促進民生保障與經濟發展，創新治理體系，引導城鎮更新和社會有序發展。對于現實存在的結構化困境問題，恰需運用復合生態治理的要求加以矯正和規范，培育多源要素的耦合的基礎，重新整合最為關鍵的要素及對應體系，發揮內生聚合效應，重新實現新的生態均衡。理論和現實的共同訴求為要素耦合與行動建構分析框架的提出賦予合法性，現實經驗初步論證其合理性。

對于特色發展問題，地方經驗根植于在地性政治生態、政府運行模式和社會治理的策略性基礎，問題的解釋和模式的提出帶有較大差異性。本文的研究，只是基于典型的經驗對國內迅速發展的特色小城鎮的生態化治理過程進行深描，期待發現不同于其他治理經驗的特殊情境性，為特色小城鎮及地方治理生態領域的研究提供了新的理論視域和分析路徑，為進一步探索地方特色發展規律性提供可參考的經驗。后續的研究需要深入地方治理的現實場域，在對已有理論進行經驗性論證的基礎上，推動地方生態治理的學理闡釋和現實模式的邏輯建構走向深入。

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（責任編輯：張潔）