政策工具視角下的鄉村休閑旅游業發展

摘 要：鄉村產業助推農業增效、農村繁榮和農民富裕，是鄉村全面振興的重要根基。發展鄉村休閑旅游業是實現鄉村產業振興的重要抓手，建立健全鄉村休閑旅游業政策體系是推動鄉村休閑旅游業發展的前提。以國務院《關于促進鄉村產業振興的指導意見》為樣本，基于政策工具鄉村價值的二維分析框架，采用內容分析法，對中國鄉村休閑旅游業政策工具運用的現狀進行分析。研究發現：鄉村休閑旅游業政策工具應用偏好環境型政策工具，但其內部結構不均衡，尤其是策略性措施使用頻率較高;結合鄉村價值維度來看，不同價值維度下政策工具的運用不平衡，面向文化及生態價值維度的政策工具較少;此外，鄉村休閑旅游業政策工具組合涉及諸多部門和機構，配套機制亟待優化完善。未來鄉村休閑旅游業政策工具實踐應用應優化基本政策工具的內部組合結構，加大面向文化與生態價值維度的政策工具支持，建立健全鄉村休閑旅游業政策體系及配套機制。

關鍵詞：鄉村休閑旅游業;政策工具;政策文本;鄉村價值

中圖分類號：F205;F323.22 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）02-0091-10

作者簡介：高瑞龍，男，西安建筑科技大學公共管理學院副教授，碩士生導師，主要研究方向為農業經濟政策與管理政策。

產業興旺是鄉村振興的中心任務[1]，推進鄉村休閑旅游業發展壯大是實現鄉村產業興旺的重要抓手[2]。中國鄉村休閑旅游業《關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》等政策文件中對發展壯大鄉村休閑旅游業作出專項行動部署。目前我國鄉村休閑旅游業發展勢頭良好，取得了積極成效，但也面臨著同質化現象嚴重，中高端旅游產品和服務稀缺，產業轉型升級滯后等問題[3]。因此，有必要對中國鄉村休閑旅游業政策的科學性、合理性和有效性進行深入研究。

當前，國內學者圍繞鄉村休閑旅游業政策的相關研究主要集中于以下方面：其一，促進鄉村休閑旅游業發展的土地要素[4]、人才要素[5]、資金要素[6]等具體的支持政策研究;其二，鄉村休閑旅游業發展中美麗鄉村[7]、田園綜合體[8]、特色小鎮[9]等不同產業類型的專項政策研究;其三，鄉村休閑旅游業政策的演進歷程和發展趨勢[10]、階段特征與優化路徑[11]的綜合研究。這些成果為探索完善我國鄉村休閑旅游業政策提供了借鑒和指導，但其內容多集中于單一支持要素和某一產業類型的具體政策研究，或是梳理宏觀層面的產業政策體系，而在銜接產業現實與政策目標的工具應用方面還有廣闊的學術研究空間，尤其是如何運用多元政策工具以順利實現鄉村休閑旅游業政策目標的學理問題亟待重視。

在中國現行鄉村休閑旅游業政策法規中，國務院于2019年6月28日印發的《關于促進鄉村產業振興的指導意見》（以下簡稱“《意見》”）將鄉村休閑旅游業納入中國鄉村產業體系統籌謀劃，提出了促進鄉村休閑旅游業振興的總體要求，明確了鄉村休閑旅游業的發展思路、實現路徑和政策措施等，對今后一個時期中國鄉村休閑旅游業發展具有極其重要的現實指導意義，是國家層面引導鄉村休閑旅游業發展的綱領性文件[12]。本文選擇以《意見》作為具體分析對象，基于政策工具視角構建了鄉村休閑旅游業政策分析的總體框架，對中國鄉村休閑旅游業政策進行典型文本分析，以呈現當前政策工具運用的內在缺失與沖突，同時揭示未來政策的走向和著力點，進而為制定和完善鄉村休閑旅游業支持政策提供理論依據。

一、鄉村休閑旅游業政策分析框架

（一）基本政策工具維度

政策工具的研究伴隨著西方公共管理變革的深入、政策科學的進展以及公共政策的專業化與復雜化而引起學者們的關注[13]。廣義而言，政策工具是為實踐者以及決策者所采用，或者在潛在意義上可能被用來實現一個乃至多個政策目標的手段和方法[14]。盡管不同行業、不同領域的政策工具在具體運用上存在較大差異，但是從政策工具的工具性質而言又具有一定的共性，因而政策工具可以被劃分為相應的分類與組合。中國多數學者對政策工具分類的研究思路延續了Howlett和Ramesh的方法，以政府介入程度將政策工具分為自愿型、強制型和混合型三個維度[15]。與此同時，Rothwell和Zegvelad將政策工具分為供給型、環境型及需求型三類，這一分類方法在中國學術界得到廣泛運用，涉及到能源、科技、軟件、體育、教育、就業、慈善等領域[16]。此外，McDonnell、Elmore以及Schneider、Ingram將政策工具分為激勵、權威、象征和告誡、能力建樹和系統改革等多種類型，這在中國教育政策研究領域影響力極大[17]。

在以上分類方法中，Rothwell和Zegvelad提出的劃分方式下的每一種類型的政策工具同時又包容了多種具體的工具，這一方面符合現實中政策制定者和實踐者為實現政策既定目標而采取的多種手段，另一方面也有利于政策研究者通過多元工具對相關政策進行分析與解讀。同時，“環境型”政策工具的運用突出了政府在推進產業發展過程中要做好引導和服務，而非控制和干預，這正契合了《意見》“市場導向、政府支持”的基本原則。此外，“供給型”和“需求型”政策工具的聯動強調了產業政策的制定要依據市場趨勢的變化及未來發展的需求，政策著力點應在優化產業結構和促進產業高質量發展上下足功夫，這與《意見》“供給側結構性改革為主線”的指導思想不謀而合。因此，本研究采用Rothwell和Zegvelad提出的政策工具分類方法對中國鄉村休閑旅游業政策進行分析，依據這一分類方法的維度劃分，鄉村休閑旅游業政策工具可具體分為供給型、環境型和需求型三大維度。然而，在具體的政策研究中，學者們基于Rothwell和Zegvelad的分類思想，針對研究對象建立了不同的政策工具框架，因而各類型政策工具的次級分類存在不一致的情況，對不同政策進行深度分析時則易產生概念混淆或邏輯不清等問題。在既有的學術成果中，趙筱媛等[18]總結的政策工具框架涵蓋內容豐富，且次級工具的劃分較為合理和清晰，因而在學界得到廣泛引用。本研究主要借鑒了這一分析框架，同時結合鄉村休閑旅游業的內涵特征和產業政策的實際條款，對原分析框架中的稅收優惠、海外機構等次級工具進行了合并或剔除，提出了本文對于鄉村休閑旅游業政策工具的維度劃分與相應定義，各類型政策工具的內涵釋義見圖1。

鄉村休閑旅游業的供給型政策工具指的是政府通過“資金投入”等方面的支持，直接擴大要素供給增強相關要素活力，積極推動鄉村休閑旅游業發展。需求型政策工具則是指政府通過“市場塑造”等措施積極開拓市場需求，靈活應對市場的不確定性，從而拉動鄉村休閑旅游業發展。環境型政策工具是指政府通過“法規管制”等政策塑造有利的發展環境，消除市場障礙，激發主體活力，間接推動鄉村休閑旅游業振興。

（二）鄉村價值維度

雖然政策工具能夠反映政策干預所采用的手段，但是僅能描述出政策文本的部分內涵[19]。因此，由其顯示的政策信息難以使實踐者或研究者完全理解政策實施的意圖。以往研究多在政策工具的基礎上，結合產業鏈[20]、創新鏈[21]、價值鏈[22]等，對產業政策進行二維乃至三維的政策分析。本文結合鄉村價值理論，構建了基于政策工具鄉村價值的二維分析框架。

鄉村價值是指鄉村在長期的發展過程當中所形成的特有價值體系，主要包括生產、生活、生態和文化等一系列的價值和功能[23]。本研究之所以要引入鄉村價值維度，是由推進鄉村振興、振興鄉村產業的目標任務和鄉村休閑旅游業的內涵特征和本質屬性所決定的。首先，鄉村價值理論內核與鄉村振興的內涵要求相吻合。《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，“堅持鄉村全面振興。準確把握鄉村振興的科學內涵，挖掘鄉村多種功能和價值”，鄉村多重價值所蘊含的重大意義不言而喻。同時，發掘鄉村多重價值有利于順利實現鄉村產業政策的目標追求。鄉村產業振興以“較大幅度地提升農村一二三產業融合發展增加值占縣域生產總值的比重”“更加優化鄉村就業結構，持續拓寬農民增收渠道”“成形成熟綠色發展模式”等為目標任務，而利用和開發鄉村多重價值既是促進農村一二三產業融合發展的關鍵路徑[24]，也是增加農民收入與提高鄉村活力的重要途徑[25]。此外，發展鄉村休閑旅游業是拓寬鄉村功能價值的必由之舉[26]。鄉村休閑旅游業具有貫穿農村一二三產業融合發展、連接城鄉各類資源要素的天然屬性，是發掘鄉村多重價值、推進鄉村產業興旺的必然選擇。

因此，本文將鄉村價值理論作為分析工具引入鄉村休閑旅游業政策研究。同時，本文根據中國鄉村休閑旅游業政策精神，整理出各價值維度的具體內涵（見圖2）。

綜上所述，本研究在以政策工具視角呈現中國政府為促進鄉村休閑旅游業發展所采用的政策手段的同時，引入了鄉村價值理論探究鄉村休閑旅游業政策的目標追求，從而構建出鄉村休閑旅游業政策的二維分析框架，以期對鄉村休閑旅游業政策進行比較全面的分析，分析框架構建見圖3。

二維分析框架中，通過綜合運用環境型、供給型和需求型政策工具，全面推進政策工具在鄉村休閑旅游業發展中的影響、推動及拉動作用，拓展和深化政策工具所作用的鄉村價值領域，將振興鄉村休閑旅游業與完善鄉村價值有機整體相統一，實現以產業興旺撬動鄉村振興。此過程中，同一種政策工具在促進鄉村休閑旅游業發展時還可以被用來實現不同維度的鄉村價值。例如，“人才培養與引進”政策工具既可以通過吸收鄉村旅游人才，以先進理念、管理技術與經驗加快鄉村休閑旅游業經營模式創新和新興業態發展，進一步放大鄉村生產價值;也可以加大農民技能培訓力度以匹配鄉村休閑旅游業人才需求，從而拓寬農民就地就業渠道，強化農民增收致富能力，充分實現鄉村生活價值。

二、《意見》的政策工具分析

（一）政策文本內容編碼

本研究采用政策文獻量化分析過程中通常使用的內容分析法[27]，將政策文本通過編碼的方式轉化成用數量形式表示的資料。編碼過程中，本文將《意見》的政策文本內容按照“章節具體條款”進行標識本研究為保證《意見》政策文本內容的全面性和完整性，試圖不遺漏關鍵性內容，因而對文本中所有內容進行了編碼。編碼過程中，本研究將《意見》中完整且獨立的句視為具體條款（即文本內容的分析單元），共得102個具體條款。其中，《意見》“一、總體要求”下的“（二）基本原則”中的“因地制宜、突出特色”“市場導向、政府支持”“融合發展、聯農帶農”“綠色引領、創新驅動”等四個獨立句子是其后的政策條款內容的精簡與概括，若納入編碼范圍則會造成重復編碼，因而本文未將這四項納入編碼樣本框。同時，由于文章篇幅限制，表1中未能顯示全部的分析單元及其編碼。，最終形成了《意見》的分析單元編碼表（見表1）。

（二）基本政策工具維度分析

基于以上對政策文本內容分析單元的編碼，本研究將眾多編碼歸類形成不同類型的政策工具以顯示其分配比例，其成果見表2。

由表2可知，《意見》以環境型政策工具為主（占比65.69%），供給型政策工具次之（占比32.35%），需求型政策工具最少（僅占比1.96%）。三種類型中，環境型政策工具主要通過策略性措施對鄉村休閑旅游業發展施加引導。其中，基于中國消費結構升級和農業農村發展環境改善的現實背景，目標規劃（占比6.86%）以推進農村產業融合發展、健全鄉村產業體系等作為總體要求，指引鄉村休閑旅游業有序發展。圍繞產業振興目標追求，策略性措施（占比42.16%）通過各種項目培育鄉村休閑旅游業重點村鎮、各項行動計劃優化產業發展空間結構等，從不同層面和角度明確了壯大產業的實施路徑。然而，多項策略的實施需要有針對性的扶持，為了引導更多金融資金振興鄉村休閑旅游業，金融與稅收支持工具（占比8.82%）多措并舉，充分發揮全國農業信貸擔保體系作用，構架了中央以創新鄉村金融服務支持產業振興的政策框架。伴隨更多的工商資本進入鄉村，法規管制工具（占比7.84%）就鄉村資源開發、土地利用管理等做出系列要求，意在推進鄉村休閑旅游業持續健康發展，以及有效化解外來資本過度逐利以致損害農民合法權益的潛在風險。

供給型政策工具中，次級工具的運用相對均衡。其中，針對鄉村休閑旅游業要素活力不足的階段現狀，《意見》從“人、財、地”等方面形成政策組合拳。其中，人才培養工具（占比6.86%）旨在引導各類人才興辦和服務鄉村休閑旅游產業，通過扶持農村創新創業、健全人才保障機制等措施加快產業從業者結構優化升級。資金投入工具（占比3.92%）致力于克服土地出讓金用于發展鄉村休閑旅游業的比例偏低等現實困境，通過加大一般公共預算投入、設立產業發展基金等方式建立健全財政投入的長效機制。另外，用地及設施工具（占比5.88%）采取了完善鄉村休閑旅游業用地保障政策、加快建設特色產業園區等多項舉措，反映了國家層面對產業發展用地供給不足、配套基礎設施尚不完善等現實問題的高度重視。與此同時，在激活傳統生產要素的基礎之上，科技及信息支持工具（占比7.84%）著力彌補鄉村網絡通信建設滯后的短板，以大力推進鄉村休閑旅游業信息化及電商發展。此外，為了推動產業規劃落實，公共服務工具（占比7.84%）從營造創新創業氛圍、宣傳典型經驗及完善綜合服務等方向著手，為鄉村休閑旅游業經營主體及其生產經營活動創造了良好的發展環境。

需求型政策工具中，主要通過市場塑造工具（占比1.96%）為鄉村休閑旅游業發展奠定相應的準則規范，以優化產業發展環境，降低政府管理成本。然而，其他次級工具的缺失使得需求型工具的效用難以充分發揮。倘若其他工具得以充分運用，則能夠有效支持各類符合條件的經營性服務機構承擔鄉村休閑旅游業經營服務，這對于健全鄉村休閑旅游業服務體系、增強“后疫情時代”鄉村休閑旅游業發展動能等具有重大意義。具體而言，政府采購及外包工具有利于充分調動服務機構的積極性，提高鄉村休閑旅游業各項服務的精準性、便利性和可得性，既有效減輕政府在財政資金、人員配置及技術支持等方面的預算和投入，又能更好滿足鄉村休閑旅游業振興的多樣化與多層次需求。當然，這些工具的缺位也為未來中國鄉村休閑旅游業政策的優化與完善預留了空間及余地。

從次級政策工具的使用來看，策略性措施的高頻使用凸顯了中央政府的政策導向以宏觀指導為主，相應地，地方政府則應積極出臺微觀可操作的實施方案以實現政策有效轉化。《意見》發布后，各省（市、區）迅速研究和制定了推進鄉村產業振興的一系列具體實施意見，明確了鄉村休閑旅游業的發展路徑、重點工程和重大項目、保障措施等，特別是一些地方政府對《意見》廣泛使用的策略性措施補充其落實細則，如河南省印發了《關于加快鄉村旅游發展的意見》、北京市制定了《北京市休閑農業“十百千萬”暢游行動實施意見》、廣西壯族自治區發布了《關于促進鄉村旅游高質量發展若干措施的通知》，對打造“鄉村旅游與休閑農業精品工程”提出了緊密結合本土狀況的細化措施。此外，各地政府還通過出臺專項政策以增強政策工具的效力，如福建省發布了《2020年福建銀行業保險業支持鄉村產業振興指導意見》，云南省印發了《關于實施“點供”用地助力鄉村振興的意見》，南京市則制定了《關于加強農業產業化市級龍頭企業服務管理的實施意見》，這些文件分別從金融、用地及公共服務等方面對鄉村休閑旅游業振興提出了具體的支持措施。

（三）鄉村價值維度分析

在對《意見》進行內容分析單元編碼及統計基礎上，基于“政策工具-鄉村價值”的二維分析框架，將眾多編碼進行歸類（見表3）。由表3可知，《意見》中政策條款主要側重于發掘生產價值（占比56.86%），其次是生活價值（占比28.43%），文化價值和生態價值相對較少（占比分別為6.86%、7.84%）。通過兩維度交叉分析，各個價值維度的政策工具均以環境型工具為主。

具體而言，面向生產價值維度，《意見》通過支持鄉村休閑旅游業多類型成長、推進“文農旅”融合發展等策略性措施激發鄉村生產活力。與此同時，《意見》加大產業用地、金融資金及“雙創”人才支持，并且在科技、信息及公共服務等方面多管齊下，旨在充分供給資源要素和運用現代技術與服務手段進一步放大休閑旅游業對挖掘鄉村生產價值的功能作用。此外，法規管制與市場塑造工具用以保障休閑旅游業的可持續發展，以推進實現鄉村振興的長遠目標。

面向生活價值維度，《意見》通過推進鎮村聯動式發展、完善利益聯結機制等策略性措施，進一步鞏固和擴大鄉村休閑旅游業助農成果。在保障農民就業需求的同時，《意見》強化科技支持與人才培訓，意在提升農民創新創業能力，進一步滿足休閑旅游業對技能人才的新需求，而公共服務和法規管制工具則意在保障新型經營主體能夠安心地投資興業，促進農民就業增收。另外，《意見》特別強調落實落細相關金融財稅支持政策來扶持吸納貧困家庭勞動力的相關企業，以持續創造就業崗位。

面向文化和生態價值維度，《意見》通過盤活鄉土文化資源、保護自然生態資源和綜合利用生物資源等策略性措施挖掘和整理鄉村休閑旅游業發展的資源基礎，以復興和拓展新時代中國鄉村可利用、可開發的文化和生態價值。公共服務工具的運用是為了活躍農村干事創業文化氛圍，法規管制工具的運用則反映出國家層面致力于科學合理地開發鄉村資源，以促進鄉村休閑旅游業真正成為撬動“綠水青山”轉化為“金山銀山”的“金杠桿”。

從鄉村價值維度來看，《意見》對挖掘鄉村生產價值和生活價值的傾斜顯示了中央政府致力于使鄉村休閑旅游業為促進農業農村高質量發展、為滿足農民基本生活保障等多層次需求作出更大的貢獻。當然，這種重視既是基于供給側結構性改革的實踐需要，也是著眼于農民收入普遍低下等農業農村問題的現實需求。《意見》導向下，多數地方政府的價值取向與中央政府保持了一致性，如江蘇省印發了《促進鄉村產業振興推動農村一二三產業融合發展走在前列的意見》、寧夏回族自治區發布了《關于推進農業高質量發展促進鄉村產業振興的實施意見》、云南省制定了《關于加快鄉村產業發展促進農民就業的實施意見》，這些文件均強調了鄉村休閑旅游業對放大鄉村生產生活價值的促進作用。當然，鄉村休閑旅游業既然作為復興鄉村價值體系的有力抓手，也應充分重視其對鄉村文化和生態價值的激活功能。對此，要進一步加強政策資源投入以撬動文化、生態等要素集聚，這也是文旅融合趨勢下振興鄉村休閑旅游業的實施策略。

三、研究結論與政策建議

（一）研究結論

基于政策工具-鄉村價值雙維度分析框架，可知《意見》綜合使用了三種類型政策工具，同時覆蓋了各個價值維度，能夠對鄉村休閑旅游業振興提供較為全面的支持和保障，但其內在問題經內容分析也得以呈現：

1.基本政策工具維度中策略性措施工具使用頻率較高。《意見》偏好運用環境型政策工具且策略性措施使用頻率較高，這意味著要配套做好資金籌措及項目實施方案，加大投入與加強管理，才能確保各項策略取得實效。然而，政策文本中涉及到財稅支持工具較少，金融支持手段雖然較為豐富，但鑒于中國農村融資難、融資貴問題普遍與長期存在[28]，政策效果難以立竿見影。因此，當前及今后相當長的一段時期內，振興鄉村休閑旅游業仍要以加強金融財稅支持為重要突破路徑，同時在提高政策工具績效上下足功夫，充分發揮其激勵和杠桿作用，有效促進各類資源要素實現優化配置。

2.鄉村價值維度中面向文化與生態價值的政策工具運用較少。《意見》針對文化及生態價值的政策工具運用相對較少，特別是缺乏供給型和需求型政策工具的聯動。具體來講，鄉村休閑旅游業的可持續發展不但需要法規約束和標準引領，也有賴于建立健全科技、人才等支撐體系。同時，鄉村文化遺產的創造性轉化、優秀農耕文化產品的供給既要求有效盤活產業資源的靈活策略，又亟需資金以及外部服務的支持。反觀當前，單一政策工具的使用不足以促進鄉村多重價值協同，這意味著未來鄉村休閑旅游業政策應加快推進資金、科技、人才及各類配套服務共同組合，形成政策合力。

3.鄉村休閑旅游業政策配套機制有待優化完善。《意見》將鄉村休閑旅游業振興納入農業農村和經濟社會發展全局來規劃引導，雖然在以往政策的基礎上進行了細化和完善，但是并未形成結構健全的政策工具組合，因而其政策力度及涵蓋面仍有很大的提升空間。同時，鄉村休閑旅游業發展關聯諸多部門和機構[29]，如中國美麗休閑鄉村、中國鄉村旅游重點村建設分別涉及農業農村部、文化和旅游部等多個部門，這意味著相關職能部門擁有較大操作空間，容易導致利好政策落細落實及考核評估過程中出現困難，使得政策實施效果難以保障。對此，亟需建立健全政府部門相互協調配合的聯合推進機制，以有效整合政策資源。

（二）政策建議

1.優化基本政策工具的內部組合結構。結合國內外農業農村發展動態適當調整策略性措施的引導方向，既有措施則應分業態、分環節、分主體進一步補充落實細則。此外，要打好財稅金融政策工具組合拳：一則要面向鄉村休閑旅游業重點領域和薄弱環節加大資金投入，合理采用投資抵免、加速折舊等優惠措施;再則要建立健全縣域金融機構存款用于鄉村休閑旅游業發展的考核制度和約束機制。與此同時，隨著產業振興有序推進，亟需將成熟有效的政策工具及時上升到法律層面，以規范鄉村休閑旅游業經營和服務行為。

2.加大面向文化與生態價值維度的政策工具支持。要堅持保護傳承和創新發展并舉，在維系法規管制等環境型政策工具的基礎上，一方面要重視供給型政策工具的推動作用，持續加大資金、技術、人才等要素投入，尤其是對“文化+”“生態+”等鄉村休閑旅游業新業態發展的用地供給、關鍵設施建設和新興技術應用的支持力度;另一方面要充分發揮需求型政策工具的拉動作用，通過對相關產品和服務的采購，或以定向委托、招投標等方式積極引入專業服務商，或鼓勵經營主體開展科技攻關、人才培養等合作，引導鄉村休閑旅游業實現高質量發展。

3.建立健全鄉村休閑旅游業政策體系及配套機制。鄉村休閑旅游業振興涉及的范圍廣、環節多、矛盾與問題復雜，對此要統籌謀劃、科學推進，建立健全由農業農村部門牽頭抓總的推進機制，加強中央與地方之間的政策銜接相關部門之間的政策協調，逐步從技術規范、行業標準、戰略規劃及法律法規等層面健全鄉村休閑旅游業政策體系，為鄉村休閑旅游業發展創造良好的制度保障。同時，鄉村休閑旅游業政策工具并非一經選定就保持不變，必須通過打造一個豐富、適用的鄉村休閑旅游業政策工具箱，形成多元政策工具的協同配合以有效應對新形勢和新變化。

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（責任編輯：張潔）