國家空間治理與風景園林
——國土空間規劃開展之際的點滴思考

張 兵

趙星爍

胡若函

1 建設生態文明與國土空間規劃體系

2019年5月9日，中共中央、國務院正式印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，標志著生態文明新時代背景下，“多規合一”的國土空間規劃體系頂層設計和總體框架基本形成，為建立國土空間規劃體系構建了“四梁八柱”。把握國土空間規劃體系改革的方向有3個重要方面。

1.1 國土空間規劃體系改革是生態文明體制改革的重要組成部分

黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，并提出把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。生態文明建設的目的是建設美麗中國，實現中華民族永續發展，實質上是提出進入新時代，要切實轉變發展方式，推進綠色生產方式和生活方式，走高質量發展新路子。

“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好”①。為促進形成與生態文明新時代相適應的國土空間開發格局，解決過去國土空間治理當中存在的“空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題”②，2015年9月中共中央、國務院發布的《生態文明體制改革總體方案》對生態文明體制建設做出整體部署，明確要“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃”。2015年12月中央城市工作會議提出了“推進‘多規合一’”，2016年《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》要求“加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一”。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進‘多規合一’，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”。

可見，國土空間規劃體系的建立，是在生態文明體制改革的大框架中進行的，從根本上是為了適應生態文明建設的新要求，基于“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，解決過去存在的諸多問題，促進國土空間開發保護格局的優化。

1.2 國土空間規劃是國家空間治理的系統性制度設計

改革前，由于新中國建設不同歷史時期的發展需要，形成了土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃、主體功能區規劃等多種空間類規劃，對解決實際問題發揮了積極作用，出現了不同規劃對同一空間做出安排的矛盾沖突。例如，海南省通過“多規合一”試點工作，化解耕地、林地、建設用地等規劃矛盾圖斑72.1萬塊，總面積1 587km2[1]；即便是轄區面積將近1 700km2的廈門市，也有12.4萬塊、總面積306km2的矛盾圖斑[2]，占市域面積的18%。規劃沖突降低了政府空間管控的有效性和行政審批效率，影響了自然資源和生態環境的保護，也不利于公眾參與規劃實施監督。此外，過去規劃還存在審批流程和周期較長、權威性不足等問題。

空間治理無疑是國家治理體系現代化的重要方面，《若干意見》明確要建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，突出全生命周期管理，促進國家空間治理能力的提高，是對整個規劃體系的系統性重構。《若干意見》分7個部分提出制度建構和政策要求，對為什么開展這項工作、工作目標是什么、規劃體系如何建構、規劃如何編制審批、如何完善管理、如何更好地發揮政府作用等都做出了框架性規定。

國土空間規劃體系可概括為“五級三類四個體系”。“五級”與我國五級行政管理體系相對應，有國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級國土空間規劃。“三類”指總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃，總體規劃側重統籌謀劃、綜合平衡，是一級政府空間開發保護利用的總綱；詳細規劃側重在微觀落實空間管控要求，是圍繞國土空間開發利用和保護修復具體行為進行規劃許可的法定依據；相關專項規劃則從流域、區域以及專項領域的角度做出空間安排。“四個體系”包括規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術支撐體系。

國土空間規劃體系突出體現5個特征。一是體現戰略性，規劃期15年，對標“兩個一百年”奮斗目標，把國家重大戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，尤其是約束性指標，通過五級規劃層層傳導落實，對社會經濟發展、城鎮空間布局、產業結構調整起戰略指導和約束作用。二是提高科學性，通過科學地開展規劃工作來優化國土空間格局和功能布局，塑造生態優先、綠色發展、以人為本、高質量發展的國土空間，提升空間整體價值。三是強化權威性，規劃是涉及面廣泛的公共政策，只有得到有效執行才能實現政策目標，文件特別強調了“規劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更”“先規劃、后實施”“不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃”，確保“一張藍圖”繪到底、干到底。四是加強協調性，強調了下級規劃服從上級規劃，詳細規劃和相關專項規劃服從總體規劃，明確了各級各類規劃之間的優先次序。五是注重操作性，通過指標分解落實、控制線從宏觀到微觀落地定位、上級規劃對下級規劃形成有效指引等手段，推進規劃實施。這些指標中，有河湖水面率、森林覆蓋率等生態環境指標，也有與人民群眾對美好生活向往密切關聯的衛生養老教育文化體育等社區服務設施可達性指標、綠地廣場等公共開敞空間均衡布局指標，要在體現生態優先、綠色發展的同時，體現“以人民為中心”的發展思想，在規劃中見到“人”。

1.3 國土空間規劃體系是“多規合一”全域全要素的統籌協調

過去城市規劃主要針對“規劃區”范圍內的各類城市建設活動，土地利用規劃主要針對“規劃區”外的空間，海洋功能區劃主要針對海洋和陸海交界區域，在空間上存在缺漏和交叉，管理規則也有差異。比如改革前，不同部門劃定陸海邊界的原則不同，有的以零米線為邊界，有的以“平均的大潮高潮面”作為水陸分界線(GB 12342—1990)，城鄉規劃和土地管理也有著不同的用地分類體系，不免造成規劃管理的矛盾。

國土空間規劃的5個特征，建立在對全域范圍各類自然資源要素和國土空間進行統一管理的基礎上，實現陸海統籌、城鄉統籌、區域統籌、地上地下空間統籌，也包括對自然資源和人文資源、對山水林田湖草海和城鎮村各類要素的統籌。因此，統一各相關標準規范和基礎信息平臺，建立統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺的“一張圖”，才能從根本上解決空間治理過程中政出多門、令市場無所適從的問題，有利于協調保護與發展、近期與長遠，逐步實現人與自然和諧共生(表1)。

2 “生態優先”原則下的價值排序

國土空間規劃“既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發展，既注重技術性能也注重政策性，既要研究實體空間也關注經濟社會問題”③，但也需要認識到，在“生態優先”的原則下，國土空間規劃所涉及生態與景觀方面的各重要因素之間，應有進一步的價值排序：首先，應始終將生態系統安全放在首位；其次，是對生態系統功能和城鄉空間功能進行優化；在此基礎上，對自然資源、人文資源、景觀資源進行挖掘和梳理，做整體規劃設計，提高景觀規劃設計的科學性和國土空間的景觀品質，從風景園林專業的角度來增進人民群眾的獲得感和幸福感。

2.1 做好做實“雙評價”和“雙評估”，明確生態安全底線，優化生態系統功能

生態文明新時代的國土空間規劃，區別于以往規劃的重要特點是，在生態文明思想和總體國家安全觀指導下編制規劃。具體在規劃編制過程中，要求在規劃的全域范圍內以及相關(相鄰)地域范圍內開展“雙評價”和“雙評估”工作，即資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價、規劃實施評估以及災害和風險評估。無論是在自然資源部正在牽頭編制的全國國土空間規劃綱要、長江經濟帶國土空間規劃等超大尺度的規劃中，還是在已經發布的《省級國土空間規劃編制指南(試行)》《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》等文件中，都強調了將“雙評價”“雙評估”作為國土空間規劃編制的重要基礎工作。通過科學評估和評價，分析和識別所在區域資源環境方面存在的弱項和短板，資源環境利用方式中存在的問題，生產、生活、生態3類空間之間及其各自內部存在的風險，當前和未來可能面臨的不確定性和挑戰。在識別問題和風險的基礎上，進一步研究提出國土空間開發保護的底線，如生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界、歷史文化保護線，以及水資源利用上限、洪澇風險控制線等各類安全控制邊界。

圖1 新疆景觀特征單因子評價和魅力空間發展格局(中國城市規劃設計研究院繪)

圖2 貴安新區自然與文化資源綜合分析圖(中國城市規劃設計研究院繪)

開展評估和評價是規劃工作的基礎，以往的規劃也往往從開展現狀分析、資源評價、規劃實施評估開始，但國土空間規劃對“雙評價”和“雙評估”賦予了這幾項工作前所未有的意義，即將其作為國土空間規劃編制過程中，建立對人與自然關系的規律性認識的重要步驟，目的在于加強對自然地理格局的分析、對生態系統運行規律的認識，尊重自然規律和經濟規律，優化生態系統功能，同時對于先前規劃實施情況的評估，也進一步促進了規劃政策的調整完善，使國土空間規劃對可持續發展切實發揮出應有的引領和管控作用。

“雙評價”和“雙評估”是國土空間規劃統籌謀劃空間格局的重要工具。生產、生活、生態空間，以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線劃定的統籌過程，是對開發和保護相互關系的系統平衡，而不是簡單、機械、相互孤立地劃定。“統籌劃定”④既是國家文件提出的要求，也是規劃中需要遵循的工作原則。自然資源部印發的《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南(試行)》提供了系統研究各類空間關系的技術框架和初步方法，可以作為不斷探索和發展的基礎，但無論如何，要科學地認識到城鎮、農業、生態3類空間只是提供了一組認識國土空間的概念，而不是要將國土空間的功能系統“大卸八塊”。事實上，國土空間的內在功能是一個不可分割的整體。在國土空間規劃中這個系統觀念一定要正確地建立起來。

表1 建立國土空間規劃體系的系列政策文件

圖3 古長城廊道的林地適宜性評價和生態修復[5]

2.2 加強自然資源、人文資源和景觀資源認知，因地制宜開展整體規劃設計

“人與自然和諧共生”是蘊藏于中國文化根基的思想精華。“歷史地看，生態興則文明興，生態衰則文明衰”①“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化”⑤。

《省級國土空間規劃編制指南(試行)》在“資源要素保護與利用”一節特別提出了要系統梳理自然資源、歷史文化和自然景觀資源，并明確規劃要求。這是因為在國土空間規劃工作中，不僅要關注對大自然的保護，同時也應認識到人是自然的一部分，在摸清家底、做好發掘和梳理工作中，不僅梳理自然資源的狀況，而且對于歷史文化資源、自然環境中的景觀資源都應加以整理，在此基礎上，以整體規劃設計的方法，對這些資源進行通盤整合[3-4]。目前，一些省、市的國土空間規劃實踐都高度重視了這個問題。

例如，新疆維吾爾自治區國土空間規劃編制過程中，加強了對生態和文化資源的認識和分析(圖1)。規劃首先著眼于對自然地理特征和文化地理格局的研究，從地貌、流域、生態系統、植被、氣候、高程等方面進行單因子分析，明確自然資源容量，敏感性、脆弱性區域以及生物多樣性重要區域，在此基礎上，對景觀特征進行系統化分析和評價。通過綜合的自然地理和人文景觀資源分析，加深對區域尺度的國土空間的認識和判斷，為提出規劃方案奠定基礎。再例如，在較小的尺度上，貴安新區總體規劃除了對自然遺產進行價值評定，也對地域的文化遺產(包括屯堡歷史文化遺存、非物質遺產、田園景觀等)進行了發掘和整理(圖2)。新的土地開發和建設空間擴展，應該以自然與人文資源評價和保護的方案為基礎來開展，在空間布局中不僅應保護具有地域特色和高質量的自然景觀資源，而且要同時將歷史文化資源加以整體保護和傳承利用。

在分析整合自然、人文和景觀資源的規劃過程中，風景園林工作者有著非常獨特的優勢。上面列舉的新疆和貴安新區的案例都是風景園林工作者和相關專業人員合作的好案例。這些案例雖然有不同的空間尺度，前者覆蓋國土面積160萬km2，后者只有國土面積1 600km2，但都基于人與自然的整體關系來研究問題，不僅做到規劃結合自然，而且做到規劃結合人文。

在深化對自然、人文、景觀資源整體認識基礎上，生態保護修復無疑成為景觀規劃設計中難以回避的重要問題。生態修復的本質應該是什么？如何擺脫常見的那種將綠化視為生態、將景觀美化視為成功的生態修復的誤區呢？首先生態系統的保護和修復，旨在恢復生態系統的服務功能，其底線是維護生態系統運行的安全性，保持生態功能自我恢復的能力。由此，正確的景觀規劃設計不僅應梳理和建立自然資源、人文資源、景觀資源的整體認識，更應深入對地域的生態系統演化建立足夠的理性認識，借助生態、地理等相關學科的科學研究成果，樹立生態系統安全第一、生態系統功能優化次之、景觀規劃設計再次的價值優先排序，使景觀規劃設計的思想方法能夠與時俱進，更符合以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展的政策要求。

再例如，大同古長城文化遺產廊道的規劃實踐[5]，作為典型案例，較好地處理了生態系統、遺產保護和景觀體系的相互關系。這個規劃案例由風景園林師協調組織，組建了一支包含各相關專業人員的規劃團隊，并與政府和居民合作，開展了對古長城文化遺址廊道的規劃(圖3)。隨著生態環境恢復和旅游發展，古長城文化遺產廊道的復興也促進了沿線社區的重生，踐行著“用風景喚醒長城”的理想。值得借鑒的是，這個案例對干旱半干旱區、農牧交錯區的自然生態系統和資源利用進行了很好的研究，綜合分析地形、地貌、植被等特征，開展了林地適宜性評價，在景觀規劃中圍繞生態系統安全、生態系統功能優化，提出景觀設計和植物選擇的原則，在生態修復中尤其劃定了鄉土植物保護區，力求做到宜林則林、宜草則草、宜濕則濕，體現了“堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”⑤。

圖4 珠海城市設計和強度分區(規劃草案)(中國城市規劃設計研究院繪)

圖5 北京城市副中心：公共服務體系規劃示意圖[6]

2.3 改善城市生態，為人民群眾做有獲得感的景觀規劃設計

為了更好地營造人與自然和諧共處的國土空間，城市設計方法應主動加以應用。2020年9月發布的《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》，明確提出了“將城市設計貫穿規劃全過程”的要求。運用城市設計，提高國土空間的舒適性、藝術性，提升國土空間品質和價值，塑造具有地域特色的景觀、風貌，是國土空間規劃謀求高質量發展的重要方面。例如珠海在國土空間規劃編制研究中，對山水城田海的關系進行了整體謀劃，通過城市設計探索優化空間形態、功能布局和強度管控(圖4)，提高了國土空間的整體價值。

在城市內部，同樣需要加強生態系統研究。在這個人類活動相對聚集的生態系統里，在改善城市生態環境方面，需要注意2個方面。一是系統性組織。城市不是一個封閉空間，城市生態系統與城市外區域的生態系統是相互連通的，規劃應從整體性、系統性思維出發，加強、完善網絡化，提高服務能力。例如，北京城市副中心的規劃，在空間組織上依托藍綠網絡和道路網絡，提出了12個民生共享“組團”和36個美麗“家園”的結構，構建5、15和30分鐘社區生活圈，組織公共服務設施和綠地系統，促進形成宜業、宜居、宜樂、宜游的生活環境(圖5)。二是均衡性布局。綠地的可達性直接影響到居民的切身感受。城市內部的口袋公園、小微空間盡管占地面積不大，卻是老百姓評價最高的公共空間，對提升居民獲得感、幸福感發揮著重要作用。綠地的均衡性、可達性應當成為國土空間規劃追求的目標，未來應加強相關配套政策，促進在城市內部開辟更多接近居民日常生活的綠地和公共開敞空間(圖6)。這2個方面在《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》中都做了強調，其根本出發點是考慮城市各種社會群體在分享這些公共物品時應當具有同等的機會，使營造健康、舒適、便利的人居環境能夠有更充分的社會意義的安排，落實“以人民為中心”的發展思想。

3 完善國土空間規劃的技術支撐

建立和發展國土空間規劃體系，需要發揮技術優勢，進一步提高國土空間規劃管理和服務數字化智能化水平。同時，由于國土空間規劃涉及的自然資源和國土空間領域的問題極其復雜，需要全面開展多專業領域技術的協作，加深專業融合。這個發展過程對于所有相關學科而言，都是拓展的機會，可以說這也是國家現代化歷史進程賦予的發展機遇。

3.1 運用數字化手段，繪好每一寸國土空間

國土空間規劃“一張圖”體現了全民所有自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，是優化國土空間開發保護格局、保障整體利益和公共利益、實現有效治理的基礎。正在建設的全國統一的國土空間基礎信息平臺，運用信息化、數字化手段提高空間治理能力，在這一領域，“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”，在上下貫通的國土空間規劃“一張圖”中納入生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界、歷史文化保護線、結構性綠地和水體等開敞空間的控制范圍等信息，作為規劃實施監管的核心內容，更加及時精準地對國土空間變化實施監測評估預警，從而提高管理的效能和規劃的實效。

3.2 推進多學科融合，在實踐中促進專業發展

圖6 廣州公園和綠地空間布局規劃圖(規劃草案)(廣州市規劃和自然資源局提供)

國土空間規劃是一項新生事物，許多方面都在不斷實踐探索的過程中，但推進國土空間開發保護格局的不斷優化，使人與自然關系更加和諧是既定的明確目標。按照新時代高質量發展、高品質生活、高效能治理的要求，需要多學科的融合、多領域知識和隊伍的融合，共同推動符合生態文明建設新要求、促進永續發展的規劃工作的進步。因此，包括風景園林在內的相關學科可以對標國家建設的新需要，重視圍繞“生態優先”“綠色發展”的主題，相互借鑒，提高對人與自然和諧關系的規律性認識，堅定可持續發展的價值取向，在優化國土空間布局、推進綠色發展的方向上不斷加強研究和實踐探索。事實上，多年以來，風景園林領域的專家學者已經在風景園林的理論和實踐中取得了許多具有前瞻性、啟發性的成果，可以充分地延伸，并且在“多規合一”國土空間規劃和自然保護地體系的建設發展中發揮重要支撐作用。國土空間規劃相關學科建設是一個做增量、謀發展、求變革的過程，只有把專業發展和國家建設、社會發展的需要緊密結合起來，才會更好地推動理論技術的進步，最終實現學科的發展。

致謝：本文根據筆者在中國風景園林學會2020年成都年會上所做主題發言整理而成。感謝中國風景園林學會給予的幫助支持！對準備過程中，中國城市規劃設計研究院風景園林和景觀研究分院王忠杰、鄧武功以及北京林業大學園林學院馮瀟等同志提供很好的案例，在此深表謝意！

注釋：

① 來源：2013年5月24日，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話。

② 來源：2015年9月，中共中央、國務院發布《生態文明體制改革總體方案》。

③ 來源：2019年5月27日，新聞辦就《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》有關情況舉行發布會(中國政府網.http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/27/content_5395102.htm)。

④ 來源：2019年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》。

⑤ 來源：黨的十九大報告。