國家空間治理與風(fēng)景園林
——國土空間規(guī)劃開展之際的點(diǎn)滴思考

張 兵

趙星爍

胡若函

1 建設(shè)生態(tài)文明與國土空間規(guī)劃體系

2019年5月9日，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，標(biāo)志著生態(tài)文明新時(shí)代背景下，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和總體框架基本形成，為建立國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建了“四梁八柱”。把握國土空間規(guī)劃體系改革的方向有3個(gè)重要方面。

1.1 國土空間規(guī)劃體系改革是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，并提出把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程。生態(tài)文明建設(shè)的目的是建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是提出進(jìn)入新時(shí)代，要切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)綠色生產(chǎn)方式和生活方式，走高質(zhì)量發(fā)展新路子。

“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計(jì)，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計(jì)好”①。為促進(jìn)形成與生態(tài)文明新時(shí)代相適應(yīng)的國土空間開發(fā)格局，解決過去國土空間治理當(dāng)中存在的“空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題”②，2015年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)生態(tài)文明體制建設(shè)做出整體部署，明確要“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃”。2015年12月中央城市工作會(huì)議提出了“推進(jìn)‘多規(guī)合一’”，2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》要求“加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一”。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”。

可見，國土空間規(guī)劃體系的建立，是在生態(tài)文明體制改革的大框架中進(jìn)行的，從根本上是為了適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，基于“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，解決過去存在的諸多問題，促進(jìn)國土空間開發(fā)保護(hù)格局的優(yōu)化。

1.2 國土空間規(guī)劃是國家空間治理的系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)

改革前，由于新中國建設(shè)不同歷史時(shí)期的發(fā)展需要，形成了土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等多種空間類規(guī)劃，對(duì)解決實(shí)際問題發(fā)揮了積極作用，出現(xiàn)了不同規(guī)劃對(duì)同一空間做出安排的矛盾沖突。例如，海南省通過“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，化解耕地、林地、建設(shè)用地等規(guī)劃矛盾圖斑72.1萬塊，總面積1 587km2[1]；即便是轄區(qū)面積將近1 700km2的廈門市，也有12.4萬塊、總面積306km2的矛盾圖斑[2]，占市域面積的18%。規(guī)劃沖突降低了政府空間管控的有效性和行政審批效率，影響了自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也不利于公眾參與規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督。此外，過去規(guī)劃還存在審批流程和周期較長、權(quán)威性不足等問題。

空間治理無疑是國家治理體系現(xiàn)代化的重要方面，《若干意見》明確要建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，突出全生命周期管理，促進(jìn)國家空間治理能力的提高，是對(duì)整個(gè)規(guī)劃體系的系統(tǒng)性重構(gòu)。《若干意見》分7個(gè)部分提出制度建構(gòu)和政策要求，對(duì)為什么開展這項(xiàng)工作、工作目標(biāo)是什么、規(guī)劃體系如何建構(gòu)、規(guī)劃如何編制審批、如何完善管理、如何更好地發(fā)揮政府作用等都做出了框架性規(guī)定。

國土空間規(guī)劃體系可概括為“五級(jí)三類四個(gè)體系”。“五級(jí)”與我國五級(jí)行政管理體系相對(duì)應(yīng)，有國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃。“三類”指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，總體規(guī)劃側(cè)重統(tǒng)籌謀劃、綜合平衡，是一級(jí)政府空間開發(fā)保護(hù)利用的總綱；詳細(xì)規(guī)劃側(cè)重在微觀落實(shí)空間管控要求，是圍繞國土空間開發(fā)利用和保護(hù)修復(fù)具體行為進(jìn)行規(guī)劃許可的法定依據(jù)；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃則從流域、區(qū)域以及專項(xiàng)領(lǐng)域的角度做出空間安排。“四個(gè)體系”包括規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)支撐體系。

國土空間規(guī)劃體系突出體現(xiàn)5個(gè)特征。一是體現(xiàn)戰(zhàn)略性，規(guī)劃期15年，對(duì)標(biāo)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，把國家重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，尤其是約束性指標(biāo)，通過五級(jí)規(guī)劃層層傳導(dǎo)落實(shí)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起戰(zhàn)略指導(dǎo)和約束作用。二是提高科學(xué)性，通過科學(xué)地開展規(guī)劃工作來優(yōu)化國土空間格局和功能布局，塑造生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、以人為本、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間，提升空間整體價(jià)值。三是強(qiáng)化權(quán)威性，規(guī)劃是涉及面廣泛的公共政策，只有得到有效執(zhí)行才能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，文件特別強(qiáng)調(diào)了“規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更”“先規(guī)劃、后實(shí)施”“不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃”，確保“一張藍(lán)圖”繪到底、干到底。四是加強(qiáng)協(xié)調(diào)性，強(qiáng)調(diào)了下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃服從總體規(guī)劃，明確了各級(jí)各類規(guī)劃之間的優(yōu)先次序。五是注重操作性，通過指標(biāo)分解落實(shí)、控制線從宏觀到微觀落地定位、上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃形成有效指引等手段，推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。這些指標(biāo)中，有河湖水面率、森林覆蓋率等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，也有與人民群眾對(duì)美好生活向往密切關(guān)聯(lián)的衛(wèi)生養(yǎng)老教育文化體育等社區(qū)服務(wù)設(shè)施可達(dá)性指標(biāo)、綠地廣場等公共開敞空間均衡布局指標(biāo)，要在體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的同時(shí)，體現(xiàn)“以人民為中心”的發(fā)展思想，在規(guī)劃中見到“人”。

1.3 國土空間規(guī)劃體系是“多規(guī)合一”全域全要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

過去城市規(guī)劃主要針對(duì)“規(guī)劃區(qū)”范圍內(nèi)的各類城市建設(shè)活動(dòng)，土地利用規(guī)劃主要針對(duì)“規(guī)劃區(qū)”外的空間，海洋功能區(qū)劃主要針對(duì)海洋和陸海交界區(qū)域，在空間上存在缺漏和交叉，管理規(guī)則也有差異。比如改革前，不同部門劃定陸海邊界的原則不同，有的以零米線為邊界，有的以“平均的大潮高潮面”作為水陸分界線(GB 12342—1990)，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理也有著不同的用地分類體系，不免造成規(guī)劃管理的矛盾。

國土空間規(guī)劃的5個(gè)特征，建立在對(duì)全域范圍各類自然資源要素和國土空間進(jìn)行統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌，也包括對(duì)自然資源和人文資源、對(duì)山水林田湖草海和城鎮(zhèn)村各類要素的統(tǒng)籌。因此，統(tǒng)一各相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)的“一張圖”，才能從根本上解決空間治理過程中政出多門、令市場無所適從的問題，有利于協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展、近期與長遠(yuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生(表1)。

2 “生態(tài)優(yōu)先”原則下的價(jià)值排序

國土空間規(guī)劃“既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展，既注重技術(shù)性能也注重政策性，既要研究實(shí)體空間也關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題”③，但也需要認(rèn)識(shí)到，在“生態(tài)優(yōu)先”的原則下，國土空間規(guī)劃所涉及生態(tài)與景觀方面的各重要因素之間，應(yīng)有進(jìn)一步的價(jià)值排序：首先，應(yīng)始終將生態(tài)系統(tǒng)安全放在首位；其次，是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能和城鄉(xiāng)空間功能進(jìn)行優(yōu)化；在此基礎(chǔ)上，對(duì)自然資源、人文資源、景觀資源進(jìn)行挖掘和梳理，做整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，提高景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性和國土空間的景觀品質(zhì)，從風(fēng)景園林專業(yè)的角度來增進(jìn)人民群眾的獲得感和幸福感。

2.1 做好做實(shí)“雙評(píng)價(jià)”和“雙評(píng)估”，明確生態(tài)安全底線，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)功能

生態(tài)文明新時(shí)代的國土空間規(guī)劃，區(qū)別于以往規(guī)劃的重要特點(diǎn)是，在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導(dǎo)下編制規(guī)劃。具體在規(guī)劃編制過程中，要求在規(guī)劃的全域范圍內(nèi)以及相關(guān)(相鄰)地域范圍內(nèi)開展“雙評(píng)價(jià)”和“雙評(píng)估”工作，即資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估以及災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。無論是在自然資源部正在牽頭編制的全國國土空間規(guī)劃綱要、長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃等超大尺度的規(guī)劃中，還是在已經(jīng)發(fā)布的《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南(試行)》《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》等文件中，都強(qiáng)調(diào)了將“雙評(píng)價(jià)”“雙評(píng)估”作為國土空間規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)工作。通過科學(xué)評(píng)估和評(píng)價(jià)，分析和識(shí)別所在區(qū)域資源環(huán)境方面存在的弱項(xiàng)和短板，資源環(huán)境利用方式中存在的問題，生產(chǎn)、生活、生態(tài)3類空間之間及其各自內(nèi)部存在的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前和未來可能面臨的不確定性和挑戰(zhàn)。在識(shí)別問題和風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究提出國土空間開發(fā)保護(hù)的底線，如生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、歷史文化保護(hù)線，以及水資源利用上限、洪澇風(fēng)險(xiǎn)控制線等各類安全控制邊界。

圖1 新疆景觀特征單因子評(píng)價(jià)和魅力空間發(fā)展格局(中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院繪)

圖2 貴安新區(qū)自然與文化資源綜合分析圖(中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院繪)

開展評(píng)估和評(píng)價(jià)是規(guī)劃工作的基礎(chǔ)，以往的規(guī)劃也往往從開展現(xiàn)狀分析、資源評(píng)價(jià)、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估開始，但國土空間規(guī)劃對(duì)“雙評(píng)價(jià)”和“雙評(píng)估”賦予了這幾項(xiàng)工作前所未有的意義，即將其作為國土空間規(guī)劃編制過程中，建立對(duì)人與自然關(guān)系的規(guī)律性認(rèn)識(shí)的重要步驟，目的在于加強(qiáng)對(duì)自然地理格局的分析、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)功能，同時(shí)對(duì)于先前規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估，也進(jìn)一步促進(jìn)了規(guī)劃政策的調(diào)整完善，使國土空間規(guī)劃對(duì)可持續(xù)發(fā)展切實(shí)發(fā)揮出應(yīng)有的引領(lǐng)和管控作用。

“雙評(píng)價(jià)”和“雙評(píng)估”是國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌謀劃空間格局的重要工具。生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線劃定的統(tǒng)籌過程，是對(duì)開發(fā)和保護(hù)相互關(guān)系的系統(tǒng)平衡，而不是簡單、機(jī)械、相互孤立地劃定。“統(tǒng)籌劃定”④既是國家文件提出的要求，也是規(guī)劃中需要遵循的工作原則。自然資源部印發(fā)的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南(試行)》提供了系統(tǒng)研究各類空間關(guān)系的技術(shù)框架和初步方法，可以作為不斷探索和發(fā)展的基礎(chǔ)，但無論如何，要科學(xué)地認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3類空間只是提供了一組認(rèn)識(shí)國土空間的概念，而不是要將國土空間的功能系統(tǒng)“大卸八塊”。事實(shí)上，國土空間的內(nèi)在功能是一個(gè)不可分割的整體。在國土空間規(guī)劃中這個(gè)系統(tǒng)觀念一定要正確地建立起來。

表1 建立國土空間規(guī)劃體系的系列政策文件

圖3 古長城廊道的林地適宜性評(píng)價(jià)和生態(tài)修復(fù)[5]

2.2 加強(qiáng)自然資源、人文資源和景觀資源認(rèn)知，因地制宜開展整體規(guī)劃設(shè)計(jì)

“人與自然和諧共生”是蘊(yùn)藏于中國文化根基的思想精華。“歷史地看，生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”①“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”⑤。

《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南(試行)》在“資源要素保護(hù)與利用”一節(jié)特別提出了要系統(tǒng)梳理自然資源、歷史文化和自然景觀資源，并明確規(guī)劃要求。這是因?yàn)樵趪量臻g規(guī)劃工作中，不僅要關(guān)注對(duì)大自然的保護(hù)，同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到人是自然的一部分，在摸清家底、做好發(fā)掘和梳理工作中，不僅梳理自然資源的狀況，而且對(duì)于歷史文化資源、自然環(huán)境中的景觀資源都應(yīng)加以整理，在此基礎(chǔ)上，以整體規(guī)劃設(shè)計(jì)的方法，對(duì)這些資源進(jìn)行通盤整合[3-4]。目前，一些省、市的國土空間規(guī)劃實(shí)踐都高度重視了這個(gè)問題。

例如，新疆維吾爾自治區(qū)國土空間規(guī)劃編制過程中，加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)和文化資源的認(rèn)識(shí)和分析(圖1)。規(guī)劃首先著眼于對(duì)自然地理特征和文化地理格局的研究，從地貌、流域、生態(tài)系統(tǒng)、植被、氣候、高程等方面進(jìn)行單因子分析，明確自然資源容量，敏感性、脆弱性區(qū)域以及生物多樣性重要區(qū)域，在此基礎(chǔ)上，對(duì)景觀特征進(jìn)行系統(tǒng)化分析和評(píng)價(jià)。通過綜合的自然地理和人文景觀資源分析，加深對(duì)區(qū)域尺度的國土空間的認(rèn)識(shí)和判斷，為提出規(guī)劃方案奠定基礎(chǔ)。再例如，在較小的尺度上，貴安新區(qū)總體規(guī)劃除了對(duì)自然遺產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)定，也對(duì)地域的文化遺產(chǎn)(包括屯堡歷史文化遺存、非物質(zhì)遺產(chǎn)、田園景觀等)進(jìn)行了發(fā)掘和整理(圖2)。新的土地開發(fā)和建設(shè)空間擴(kuò)展，應(yīng)該以自然與人文資源評(píng)價(jià)和保護(hù)的方案為基礎(chǔ)來開展，在空間布局中不僅應(yīng)保護(hù)具有地域特色和高質(zhì)量的自然景觀資源，而且要同時(shí)將歷史文化資源加以整體保護(hù)和傳承利用。

在分析整合自然、人文和景觀資源的規(guī)劃過程中，風(fēng)景園林工作者有著非常獨(dú)特的優(yōu)勢。上面列舉的新疆和貴安新區(qū)的案例都是風(fēng)景園林工作者和相關(guān)專業(yè)人員合作的好案例。這些案例雖然有不同的空間尺度，前者覆蓋國土面積160萬km2，后者只有國土面積1 600km2，但都基于人與自然的整體關(guān)系來研究問題，不僅做到規(guī)劃結(jié)合自然，而且做到規(guī)劃結(jié)合人文。

在深化對(duì)自然、人文、景觀資源整體認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，生態(tài)保護(hù)修復(fù)無疑成為景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)中難以回避的重要問題。生態(tài)修復(fù)的本質(zhì)應(yīng)該是什么？如何擺脫常見的那種將綠化視為生態(tài)、將景觀美化視為成功的生態(tài)修復(fù)的誤區(qū)呢？首先生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)，旨在恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，其底線是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行的安全性，保持生態(tài)功能自我恢復(fù)的能力。由此，正確的景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)不僅應(yīng)梳理和建立自然資源、人文資源、景觀資源的整體認(rèn)識(shí)，更應(yīng)深入對(duì)地域的生態(tài)系統(tǒng)演化建立足夠的理性認(rèn)識(shí)，借助生態(tài)、地理等相關(guān)學(xué)科的科學(xué)研究成果，樹立生態(tài)系統(tǒng)安全第一、生態(tài)系統(tǒng)功能優(yōu)化次之、景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)再次的價(jià)值優(yōu)先排序，使景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)的思想方法能夠與時(shí)俱進(jìn)，更符合以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展的政策要求。

再例如，大同古長城文化遺產(chǎn)廊道的規(guī)劃實(shí)踐[5]，作為典型案例，較好地處理了生態(tài)系統(tǒng)、遺產(chǎn)保護(hù)和景觀體系的相互關(guān)系。這個(gè)規(guī)劃案例由風(fēng)景園林師協(xié)調(diào)組織，組建了一支包含各相關(guān)專業(yè)人員的規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，并與政府和居民合作，開展了對(duì)古長城文化遺址廊道的規(guī)劃(圖3)。隨著生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和旅游發(fā)展，古長城文化遺產(chǎn)廊道的復(fù)興也促進(jìn)了沿線社區(qū)的重生，踐行著“用風(fēng)景喚醒長城”的理想。值得借鑒的是，這個(gè)案例對(duì)干旱半干旱區(qū)、農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)和資源利用進(jìn)行了很好的研究，綜合分析地形、地貌、植被等特征，開展了林地適宜性評(píng)價(jià)，在景觀規(guī)劃中圍繞生態(tài)系統(tǒng)安全、生態(tài)系統(tǒng)功能優(yōu)化，提出景觀設(shè)計(jì)和植物選擇的原則，在生態(tài)修復(fù)中尤其劃定了鄉(xiāng)土植物保護(hù)區(qū)，力求做到宜林則林、宜草則草、宜濕則濕，體現(xiàn)了“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”⑤。

圖4 珠海城市設(shè)計(jì)和強(qiáng)度分區(qū)(規(guī)劃草案)(中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院繪)

圖5 北京城市副中心：公共服務(wù)體系規(guī)劃示意圖[6]

2.3 改善城市生態(tài)，為人民群眾做有獲得感的景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)

為了更好地營造人與自然和諧共處的國土空間，城市設(shè)計(jì)方法應(yīng)主動(dòng)加以應(yīng)用。2020年9月發(fā)布的《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》，明確提出了“將城市設(shè)計(jì)貫穿規(guī)劃全過程”的要求。運(yùn)用城市設(shè)計(jì)，提高國土空間的舒適性、藝術(shù)性，提升國土空間品質(zhì)和價(jià)值，塑造具有地域特色的景觀、風(fēng)貌，是國土空間規(guī)劃謀求高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。例如珠海在國土空間規(guī)劃編制研究中，對(duì)山水城田海的關(guān)系進(jìn)行了整體謀劃，通過城市設(shè)計(jì)探索優(yōu)化空間形態(tài)、功能布局和強(qiáng)度管控(圖4)，提高了國土空間的整體價(jià)值。

在城市內(nèi)部，同樣需要加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)研究。在這個(gè)人類活動(dòng)相對(duì)聚集的生態(tài)系統(tǒng)里，在改善城市生態(tài)環(huán)境方面，需要注意2個(gè)方面。一是系統(tǒng)性組織。城市不是一個(gè)封閉空間，城市生態(tài)系統(tǒng)與城市外區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)是相互連通的，規(guī)劃應(yīng)從整體性、系統(tǒng)性思維出發(fā)，加強(qiáng)、完善網(wǎng)絡(luò)化，提高服務(wù)能力。例如，北京城市副中心的規(guī)劃，在空間組織上依托藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)和道路網(wǎng)絡(luò)，提出了12個(gè)民生共享“組團(tuán)”和36個(gè)美麗“家園”的結(jié)構(gòu)，構(gòu)建5、15和30分鐘社區(qū)生活圈，組織公共服務(wù)設(shè)施和綠地系統(tǒng)，促進(jìn)形成宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的生活環(huán)境(圖5)。二是均衡性布局。綠地的可達(dá)性直接影響到居民的切身感受。城市內(nèi)部的口袋公園、小微空間盡管占地面積不大，卻是老百姓評(píng)價(jià)最高的公共空間，對(duì)提升居民獲得感、幸福感發(fā)揮著重要作用。綠地的均衡性、可達(dá)性應(yīng)當(dāng)成為國土空間規(guī)劃追求的目標(biāo)，未來應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)配套政策，促進(jìn)在城市內(nèi)部開辟更多接近居民日常生活的綠地和公共開敞空間(圖6)。這2個(gè)方面在《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》中都做了強(qiáng)調(diào)，其根本出發(fā)點(diǎn)是考慮城市各種社會(huì)群體在分享這些公共物品時(shí)應(yīng)當(dāng)具有同等的機(jī)會(huì)，使?fàn)I造健康、舒適、便利的人居環(huán)境能夠有更充分的社會(huì)意義的安排，落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展思想。

3 完善國土空間規(guī)劃的技術(shù)支撐

建立和發(fā)展國土空間規(guī)劃體系，需要發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，進(jìn)一步提高國土空間規(guī)劃管理和服務(wù)數(shù)字化智能化水平。同時(shí)，由于國土空間規(guī)劃涉及的自然資源和國土空間領(lǐng)域的問題極其復(fù)雜，需要全面開展多專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)的協(xié)作，加深專業(yè)融合。這個(gè)發(fā)展過程對(duì)于所有相關(guān)學(xué)科而言，都是拓展的機(jī)會(huì)，可以說這也是國家現(xiàn)代化歷史進(jìn)程賦予的發(fā)展機(jī)遇。

3.1 運(yùn)用數(shù)字化手段，繪好每一寸國土空間

國土空間規(guī)劃“一張圖”體現(xiàn)了全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局、保障整體利益和公共利益、實(shí)現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)。正在建設(shè)的全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，運(yùn)用信息化、數(shù)字化手段提高空間治理能力，在這一領(lǐng)域，“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)”，在上下貫通的國土空間規(guī)劃“一張圖”中納入生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、歷史文化保護(hù)線、結(jié)構(gòu)性綠地和水體等開敞空間的控制范圍等信息，作為規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管的核心內(nèi)容，更加及時(shí)精準(zhǔn)地對(duì)國土空間變化實(shí)施監(jiān)測評(píng)估預(yù)警，從而提高管理的效能和規(guī)劃的實(shí)效。

3.2 推進(jìn)多學(xué)科融合，在實(shí)踐中促進(jìn)專業(yè)發(fā)展

圖6 廣州公園和綠地空間布局規(guī)劃圖(規(guī)劃草案)(廣州市規(guī)劃和自然資源局提供)

國土空間規(guī)劃是一項(xiàng)新生事物，許多方面都在不斷實(shí)踐探索的過程中，但推進(jìn)國土空間開發(fā)保護(hù)格局的不斷優(yōu)化，使人與自然關(guān)系更加和諧是既定的明確目標(biāo)。按照新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的要求，需要多學(xué)科的融合、多領(lǐng)域知識(shí)和隊(duì)伍的融合，共同推動(dòng)符合生態(tài)文明建設(shè)新要求、促進(jìn)永續(xù)發(fā)展的規(guī)劃工作的進(jìn)步。因此，包括風(fēng)景園林在內(nèi)的相關(guān)學(xué)科可以對(duì)標(biāo)國家建設(shè)的新需要，重視圍繞“生態(tài)優(yōu)先”“綠色發(fā)展”的主題，相互借鑒，提高對(duì)人與自然和諧關(guān)系的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值取向，在優(yōu)化國土空間布局、推進(jìn)綠色發(fā)展的方向上不斷加強(qiáng)研究和實(shí)踐探索。事實(shí)上，多年以來，風(fēng)景園林領(lǐng)域的專家學(xué)者已經(jīng)在風(fēng)景園林的理論和實(shí)踐中取得了許多具有前瞻性、啟發(fā)性的成果，可以充分地延伸，并且在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃和自然保護(hù)地體系的建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮重要支撐作用。國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科建設(shè)是一個(gè)做增量、謀發(fā)展、求變革的過程，只有把專業(yè)發(fā)展和國家建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的需要緊密結(jié)合起來，才會(huì)更好地推動(dòng)理論技術(shù)的進(jìn)步，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)科的發(fā)展。

致謝：本文根據(jù)筆者在中國風(fēng)景園林學(xué)會(huì)2020年成都年會(huì)上所做主題發(fā)言整理而成。感謝中國風(fēng)景園林學(xué)會(huì)給予的幫助支持！對(duì)準(zhǔn)備過程中，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院風(fēng)景園林和景觀研究分院王忠杰、鄧武功以及北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院馮瀟等同志提供很好的案例，在此深表謝意！

注釋：

① 來源：2013年5月24日，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話。

② 來源：2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》。

③ 來源：2019年5月27日，新聞辦就《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》有關(guān)情況舉行發(fā)布會(huì)(中國政府網(wǎng).http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/27/content_5395102.htm)。

④ 來源：2019年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》。

⑤ 來源：黨的十九大報(bào)告。