郊野公園應成為大花園建設的重要載體
——以杭州郊野公園建設為例

孫思瑋

孫 喆

黨的十九大提出了“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的戰略決策。2016年，杭州市委十一屆十一次全會明確“以六條生態帶為依托，建設一批郊野公園”。2018年浙江省政府召開全省大花園建設動員部署會，要求突出“串珠成鏈、共建共享”，舉全省之力推進大花園建設，加快打造“幸福美好家園、綠色發展高地、健康養生福地、生態旅游目的地”“要全面開展‘人人成園丁、處處成花園’行動，推動高質量發展，創造高品質生活”。

當前，浙江大花園建設正在如火如荼地推進。省大花園建設重點項目共183個，總投資12 219億元，2020年計劃投資1 995億元，除了環保建設、道路建設、河道溪流整治外，還涉及旅游度假區、美麗鄉村建設、全域旅游、海島公園、十大名山公園、唐詩之路等建設項目共84個，總投資3 468.5億元。2020年計劃投資353.4億元[1]。

當然，浙江的大花園建設不是指花草樹木多而美的一個小區域意義上的“花園”，而是一種泛化、大區域，或者更多指的是生態環境、生態文明意義上的“花園”[2]。

但筆者認為，浙江大花園建設不能缺少空間形態的大花園(也是本文闡述的主題)，尤其需要以空間形態的大花園建設為抓手，全面推進生態環境、生態文明意義上的“大花園”建設。大花園建設不僅僅是城市公園、風景名勝區、旅游景區、村落景區的建設，郊野公園更應成為大花園建設的重要內容。

綠色空間作為城市的有機組成部分，被納入城市規劃體系，始于1898年霍華德“田園城市”理論的提出。霍華德強調城市應組團式發展，利用大面積綠色空間降低城市密度，改善城市環境。“綠帶”已成為當前城市空間結構的重要構成部分，被廣泛應用于城市規劃的實踐中。但實踐證明，相對于經濟高速增長及快速城市化的城市而言，簡單地劃定綠帶是無法遏止城市擴展的。因此，被動地以“綠帶”阻止城市空間生長在實踐上經常是失敗的[3]。

近年來，杭州市“六條城市生態帶”保護的實踐也表明，僅以被動的形式保護是十分困難的。郊野公園的設立對主導城市空間生長模式、構筑城市發展安全格局、依法保護和管理綠色空間、滿足市民對綠色生活的需求是十分有效的手段。

1 郊野公園概述

1.1 郊野公園的概念

郊野公園指位于城市近、遠郊區，具有較大面積呈自然狀態的綠色景觀區域，如山地、森林、濕地、遺址史跡地、生態公益林等，也包括人為干擾程度小的傳統農田、村落，處于原始或次生狀態的郊野自然景觀等。郊野公園的空間范圍基本涵蓋城市“綠帶”，并與城市公園綠地有機結合構成完整的“城市-郊野”生態環境綠地系統[4]。

1.2 郊野公園的發展

郊野公園的出現是城市化進程發展到一定階段，城鄉統籌協調發展的必然產物。它有效抑制了城市無序蔓延，彌補了保護地類型的不足，滿足了城市居民向往自然的需求，緩解了城市無法提供更多綠色空間的矛盾，提升了城鄉居民的生活品質。

國外郊野公園的概念最早出現于1929年的英國，1968年建成首個郊野公園。截至2017年，英國已建成郊野公園267個，面積達3 198 000hm2[5]。

深圳、上海是國內最早提出建設郊野公園的城市。深圳2003年規劃建設21個郊野公園，總面積26 200hm2[6]。上海2012年規劃建設21個郊野公園，總面積約40 000hm2[7]；2019年已建成開放7個，面積約5 000hm2[8]。

1.3 郊野公園的功能

從世界范圍來看，各國的郊野公園各具特色，但基本上都具備健身、休閑和科教這三大功能。通過設置各種不同類型的郊游路徑，串聯森林、水域、村落及歷史遺存和相關服務設施，以滿足市民不同的需求。

郊野公園嚴格控制建筑量，有限的建筑指標用于游客中心、科普教育及少量的商業服務，更多的是各類健身路徑、健身設施、安全設施和標識系統。

1.4 香港的郊野公園

在香港高強度的城市發展和旺盛的土地需求情況下，香港郊野區域仍然保持青山綠水、綠意盎然，很大程度上得益于郊野公園的設立、建設和完善的管理。

1)設立郊野公園，頒布相關法律。

1976年香港政府制定了《郊野公園條例》，并組建了管理機構。目前香港已有24個郊野公園及7個位于郊野公園范圍外的特別地區、5個海岸公園及海岸保護區、各區的康樂或燒烤地區、37個露營地點及10個通過許可證制度容許越野自行車活動的地點，總面積達44 300hm2，占香港土地面積的39.98%[9]。

2)落實政府職能，確保人員、經費、管理到位。

香港的郊野公園由香港漁農自然護理署下設的郊野公園及海岸公園管理局管理。管理經費納入政府預算，管理人員屬香港公務員，統一著裝。其主要職責是規劃、建設、管理好郊野公園，同時為游客提供信息和宣傳自然護理保育的知識等,并盡量減少機構設置和人員安排，從而節約了管理成本。

3)突出郊野公園的公益屬性。

香港從郊野公園設置的根本出發點來制定管理原則和措施，突出公益屬性，滿足市民就近健身、休閑、自然科普的需求，而無須深入自然保護區、風景名勝區、生態敏感區等特殊區域。2019年前往郊野公園的市民超過1 200萬人次。

4)標識系統完善，交通換乘便捷。

香港的郊野公園具有最完善和最簡明的道路標識和導覽說明，危險區域均標有警示提醒，每個郊野公園的出入口有完善的城市交通換乘引導和便捷的公交體系，方便市民自駕停車或公交出行。郊野公園設立的游客中心體量較小，主要為游客提供便捷的咨詢服務和自然科普教育。

2 杭州大花園建設的成效、問題與探索

近年來，杭州圍繞大花園建設做了大量卓有成效的工作，為下一步郊野公園的建設奠定了基礎。

2.1 杭州大花園建設成效

杭州大力推進綠道建設。截至2020年10月，杭州已建成環湖、沿山、沿江、沿路、沿河、濕地、公園和鄉村綠道8 種類型，約3 685km，杭州已形成以西湖為“綠芯”，錢塘江、運河綠地為“綠帶”，河流、道路沿線的綠地為“綠脈”，公園綠地和街頭綠地為“綠葉”的綠道脈絡體系。如今，綠道健走已成為杭州市民最喜愛的戶外活動之一[10]。

同時綠道建設也注重鄉村經濟發展和農民增收，通過綠道的旅游功能，串聯區域內的景區村落、農產品采摘點等旅游資源，日益成為撬動鄉村美麗經濟的新支點。

杭州各縣市區在繼續深化“千村示范，萬村整治”的基礎上，持續推進鄉村的大花園建設。通過多年努力，杭州已創建A級景區村莊1 059個，A級景區鎮31個，美麗鄉村覆蓋面已達46.2%[11]。2019年杭州鄉村旅游共接待9 803.89萬人次，同比增加32.71%，經營收入82.71億元[12]。

余杭區實施全域美麗大花園戰略，著力打造大徑山鄉村國家公園建設。以徑山景區為核心，把徑山鎮、黃湖鎮、鸕鳥鎮、百丈鎮多個鄉鎮(街道)，面積約38 100hm2的區域，納入大徑山鄉村國家公園范圍，整合區域內旅游、文化、農業等產業資源，著力打造“山水田園綜合體”樣板。其中，徑山鄉村休閑旅游示范園已入選首批國家農村產業融合發展示范園[13]。

臨安區實施全域景區化戰略，打造浙西詩畫大花園，通過創建 “村落景區”，建設美麗鄉村公路和綠道，將景區、古鎮、歷史村落等資源串珠成鏈、連片成景。做好森林撫育和林相提升改造工作，實現森林覆蓋率從78.2%增加到81.9%[14]，成為杭州地區首個“中國天然氧吧”。

桐廬縣圍繞打造現代版“富春山居圖”，高水平建成全域景區化的大花園，實現從城市到農村、從縣城到鄉鎮(街道)再到村莊的美麗全覆蓋。2019年桐廬縣已成功入選浙江省首批大花園典型示范建設單位，開啟“智慧、融合、共享、創新”的全域旅游2.0時代[15]。

建德市以建設高質量全域大花園為目標，加大大花園建設力度，聚焦新安江—富春江主軸，在沿江綠道全線貫通基礎上，植入休閑驛站、公園等相關功能，打造特色生態風景廊道[16]。

富陽區以新時代美麗鄉村創建為載體，規劃到2021年底前，建成200個以上具有鄉土氣息、田園風光、地域特色、富陽品牌的美麗鄉村[17]。開展 “一村萬樹”行動，推進鄉村擴綠增彩、提質增色；開展貫穿全年的各類花主題比武競賽，助推“步步是美景，村村是公園，鎮鎮是花海”的美麗富陽建設。

淳安縣全面深化全域旅游示范縣建設，創建休閑農業與鄉村旅游示范鄉鎮(示范點)、休閑旅游示范村、農家樂特色鄉鎮等，2020年已創建200個以上A級景區村莊、A級景區小城鎮，建成13個3A級及以上景區，力爭成為現代化大花園建設的典范[18]。

各縣市(區)的大花園建設改善了村莊環境和水系，保護了歷史遺存，提升了城鄉景觀質量，完善了道路交通條件，更重要的是提升了原住民對生態環境保護的認識，強化了園丁意識和旅游服務意識，進一步夯實了郊野公園發展的基礎。一些區域已經具備郊野公園的空間形態與服務功能。

2.2 大花園建設中存在的問題

1)管理主體不明。大花園建設涵蓋了多種創建活動，如全域旅游示范區、鄉村旅游區、鄉村歷史街區、景區村莊、鄉村公園、美麗鄉村、美麗城鎮示范區、精品村、特色小鎮、風情小鎮的創建，以及河道、綠道、步道、綠色長廊、風貌帶等建設、創建項目。建設主體的不明必然帶來建設主體的多元。據了解，從事大花園建設的主體有縣市(區)大花園建設辦公室(設在發改委)、文化廣電旅游體育局、生態環境局、農業農村局、林業水利局、住房和建設局、鄉鎮人民政府(街道辦事處)、旅游投資集團(公司)、各類建設指揮部及臨時組建的工作專班，(如美麗鄉村環境整治辦公室)等參與建設和管理。

省、市層面大花園建設明確由政府的發改部門牽頭，考慮的也是在大花園推進過程中，需要發揮各個部門的工作積極性，需要上下左右形成合力共同推進。但在管理層面上主體不明，一方面會導致在鞏固大花園建設成果，如何可持續利用、發揮大花園建設成果方面存在一些問題；另一方面，臨時機構和企業(公司)如大花園工作專班、指揮部、旅游投資集團(公司)等就不具備面向社會的管理屬性，缺乏長效管理的機制。

2)管理標準和體系不一。大花園建設缺乏剛性的法律法規和管理措施，缺乏規范的大花園建設標準和設計導則，缺乏統一的對外宣傳形象。一些創建工作由于牽頭的部門不同、考慮問題的角度不一，標準也不一樣，個別還存在著沖突。

3)城郊綠色空間開放度不高。盡管2019年杭州全市域的森林覆蓋率已達66.84%[19]，森林在發揮生態效益、改善城市環境方面發揮了積極作用，但總體上森林在提供市民健身、休閑、科普等方面利用率還有待提高，市民可進入性不強，林間游步道密度不夠，缺乏導覽標識和活動空間，缺乏市民進入綠色空間的交通銜接設施和功能等。

4)城市公共綠地區域間不平衡。體現在主城區之間的綠地率不平衡和主城區與10個區(縣、市)綠地率的不平衡；城區與城郊綠色空間，尤其是城區與西部地區、各景區之間互動銜接體系尚未形成[20]，離市民的需求還存在一定差距。

5)存在“重建設、輕管理”現象。各區縣市對建設大花園工作非常重視，但對建成后如何鞏固成果、實施長效管理缺乏足夠的重視，缺乏管理人員和管理經費。一些區域存在著“臟、亂、差”的現象，長期積累的素質性、結構性問題短期內難有根本改變。

6)對城市邊界的管控作用有限。大花園建設重在提高環境質量和景觀質量，缺乏對城市無序擴張的剛性約束手段。

2.3 杭州郊野公園建設的探索

郊野公園出現有兩大重要原因：一是急劇發展的市區對自然景觀和動植物造成的威脅，需要建立一種強有力的保護機制，來限制城市的無序發展；二是城郊綠地空間除了重要的生態價值外，還能滿足市民對健身、休閑、自然科教等需求。西湖區政府在郊野公園的建設、管理等方面做了一些積極探索。由區屬文旅公司作為運營主體，由鄉鎮政府(街道)作為管理的主體，區相關部門負責行業指導。2010年西湖區政府著眼于將整個區域打造成一個大公園，在西部山區完成107.9km的西山游步道建設，串聯了總面積98 160hm2的山地[21]。同時對區域內的10個村莊實施以茶文化為主題的環境整治，目前該區域的龍塢茶鎮已成為國家4A級景區，10個村莊均創建為浙江省A級景區村莊。龍塢茶鎮已成為杭州市民假日休閑、健身、品茶的好去處。

2017年西湖區政府啟動蘭里景區建設，該景區占地面積450hm2，目標是建成最美的郊野公園。該項目是通過土地流轉取得三墩鎮繞城村、華聯村2個村的土地使用權后建設運營的。由屬地三墩鎮政府對2個村實行景區化村莊綜合管理，通過農居建筑立面的整治，道路、水系、環境的優化，旅游設施的完善，現代化農業企業引進等一系列舉措，并建立了長效管理制度，徹底改變了原來臟亂差的城郊鄉村面貌。2018年，一個集生態農業、旅游休閑、運動養生、鄉村民宿、文化創意等特色產業為一體的具有杭州特色郊野公園輪廓的蘭里景區正式對外開放[22]。

2019年西湖區又開工建設銅鑒湖景區，目標就是打造“田園、濕地、文化”三大核心主題的鄉村郊野公園，規劃面積466hm2，其中湖區面積135hm2，一期工程已由區文旅公司接收運營，二期工程正在緊鑼密鼓地推進中。

3 杭州建設郊野公園的對策與舉措

杭州大花園建設提升了城郊綠色空間的質量，滿足人民群眾對美好生活的向往，也為郊野公園的發展提供了良好的基礎條件。以郊野公園的形式管控城郊綠色空間、鞏固大花園建設成果、滿足市民需求，從國外和國內實踐來看，無疑是最有效的手段之一。

杭州除了借鑒香港等城市郊野公園管理和利用的經驗外，還應該結合大花園創建、公園城市建設、文化品牌建設、鄉村振興等，賦予郊野公園新的內涵。

杭州發展郊野公園需處理好四大核心問題：一是處理好市、區(縣、市)、鄉鎮(街道)政府的分級管理問題和政府部門間分頭管理問題；二是處理好建設、管理經費的來源問題；三是處理好郊野公園的規劃和土地問題；四是郊野公園區域內的資源整合和標準問題。

3.1 落實政府主體，確保管理到位

要把郊野公園建設管理納入政府職能部門的職責，確保“有人做事、有錢干事、有章理事”。

亟須明確郊野公園的管理主體，鑒于郊野公園的特殊性，杭州郊野公園的管理應堅持市級統籌、區(縣、市)主體、分級管理的模式。具體在市級層面成立郊野公園管理局，也可在市園林文物局或市林業水利局或自然資源局的基礎上增設郊野公園統籌管理的職能。在區級政府層面根據郊野公園不同的情況與資源管理屬性，落實相關部門或鄉鎮(街道)基層政府，承擔公園管理的主體職能，具體公園的維護等可以實施公司化運行。

郊野公園管理部門的日常運行費用可以按照屬地管理的要求分級承擔；也可以由城市房地產稅收中的專用撥款或城市維護費的專項資金予以補償和保障，使郊野公園管理部門可以安心于公園的建設、管理、保護、研究及市民的生態教育等。總的來講，該機構應當有充足的人員和資金用于郊野公園的維護，滿足城市生態保護和居民對公共綠色空間的需求。當然，郊野公園建設的“外溢價值”也能使政府“以較低的花費獲得公共開放空間在不久的將來可以帶來千百萬的城市地價的增值”[23]。統籌區域內各種資源，運用產權、使用權、經營權、土地(山林)承包經營權、宅基地使用權等，也可以彌補一部分郊野公園保護、管理的經費。

出臺《杭州市郊野公園條例》或修訂《杭州市公園管理條例》，補充郊野公園等公共綠色空間管理和保護的相關條款，賦予管理機構在郊野公園規劃、土地、環保、建設、自然資源和人文史跡保護等方面的管理職能和相關執法職能，進一步規范區域內單位和游客的行為，減少郊野公園火險的安全隱患，以及隨意露營、垃圾丟棄、毀壞樹木、亂搭亂建等破壞資源等行為。

3.2 規劃先行，打造杭州特色的郊野公園

1)盡快出臺杭州郊野公園的規劃與標準。

2018年杭州市城市規劃設計研究院對杭州城郊綠地空間做了大量的基礎性研究，把城市邊緣具有較高的自然生態景觀資源區域納入郊野公園管理范圍 (除風景名勝區、濕地公園、森林公園等保護地外)，完成了《杭州市郊野公園規劃》(初稿)。

隨著杭州大花園建設的推進，杭州郊野公園的設立要將眼光從聚焦城郊綠地擴散到綠色空間基礎上各類資源的整合。杭州郊野公園的基本構架應以具有較高的自然生態景觀資源為本底，溝通和整合區域內的各類資源(文化遺存、農業觀光、水利設施、綠道等)，將具備條件的，地域相鄰與郊野公園服務功能密切相關的風情小鎮、特色小鎮、景區村莊、精品村等作為郊野公園的服務配套設施和出入口的交通換乘設施，提升郊野公園的內涵和服務能力，郊野公園的土地屬性也不再是單一的綠地。要進一步完善《杭州市郊野公園規劃》，并盡快批復實施。杭州特色的郊野公園不僅僅有與香港一樣的綠色本底，有健身、休閑、自然科普的功能，更有文化、旅游、美食、產業振興等功能，體現鮮明的杭州地域文化和時代特征。

郊野公園轄區內自然村落和單位的土地，依然保持原土地所有制的屬性不變。通過限制其產業類型，來維護農業用地及自然景觀的生態職能。郊野公園的建設無須征用大量的農業(林業)用地。

加快《杭州市郊野公園規劃設計導則》的編制，明確規劃設計標準，并將郊野公園的設計標準融入大花園建設中，以發揮各級政府的主體作用，共同推進郊野公園建設。

2)完善郊野公園的基礎設施，統一區域內的標識。杭州郊野公園的建設是建立在城郊綠色空間和大花園建設的基礎上，規范和統一郊野公園的標識體系是十分重要和必要的。它會極大方便市民尋找和進入郊野公園，提升郊野公園在經濟社會發展中的地位和作用。簡潔鮮明的郊野公園標識必將成為杭州城鄉統籌發展和生態保護的新符號。杭州的郊野公園要按照系統性的要求，溝通市域內各郊野公園間的聯系，整合和完善郊野公園的基礎設施，調整郊野公園的出入口、建設和完善各類健身路徑、自然科普路徑，建立游客中心和科普教育體系，優化環境衛生及管理設施，建立完善內部標識系統和警示系統。同時，建立和完善進入郊野公園的動靜態交通體系，方便市民便捷高效地出入郊野公園。

3.3 統一認識，形成郊野公園建設的合力

1)堅持以人民為中心的理念。郊野公園是連接城市和鄉村的過渡區域，通過各種路徑(綠道、游步道)溝通區域內自然和人文資源，連接城市和鄉村。郊野公園為市民提供大量的綠色空間、休閑健身設施和自然科普教育設施，將會大大提升市民的幸福感和獲得感。周邊游憩、短途體驗、低碳出行、健身康樂、自然科普是郊野公園服務屬性，郊野公園游必將成為市民雙休日的第一選擇；郊野公園也將會有力推進區域內鄉村振興與旅游業的發展，帶動農民增收。

所以要提高認識，從鞏固大花園建設成果、滿足人民群眾需求、提升政府治理體系和治理能力現代化的角度出發，形成建設、發展郊野公園的合力。

2)堅持市、區(縣市)、鄉鎮(街道)三級聯動。杭州發展郊野公園，涉及各相關區域規劃與產業發展方向的調整與整合，生態功能與經濟社會功能的調整與統一，在這一建設過程中長期目標與短期經濟社會發展效益的沖突在一定程度上是不可避免的；發展郊野公園更涉及各級政府職能的調整。政府上下級的分級管理容易取得共識，難度最大的是部門間的協調和統籌；各級政府及政府各部門對待郊野公園發展的視角不同，也會產生認識上的不同。同時，綠色空間的開放會帶來人流的增加，給各級政府和部門帶來管理、交通和基礎設施建設等方面的壓力。

因此，在統一認識的基礎上，堅持市級統籌、區(縣、市)主體、鄉鎮(街道)管理的原則，著力解決郊野公園發展過程中存在的各類問題。

3)加大宣傳力度，提高全社會對發展郊野公園重要性的認識，這在杭州郊野公園發展過程中顯得尤為重要。郊野公園建設不是重復投資，不是另立山頭，核心是整合資源，是更好地保護和鞏固大花園建設取得的成效，更好地滿足市民的生活需求，更好地管控城市開發邊界。杭州的大花園建設離不開杭州郊野公園這一重要載體，郊野公園的發展又將鞏固和完善大花園建設的成果。

2018年2月，習近平總書記在成都考察時首次提出了建設公園城市的理念。在參加首都義務植樹活動時，再次強調綠化祖國要堅持以人民為中心的發展思想，提出“一個城市的預期就是整個城市就是一個大公園，老百姓走出來就像在自己家里的花園一樣”。建立在大花園建設基礎上的杭州郊野公園，將有力助推杭州市國家公園城市的建設，也必將推進杭州“獨特韻味、別樣精彩”國際重要旅游休閑中心的建設。