河南省國省干線公路建管養一體化模式研究

吳沙沙 張 軍 魏 琳 賀倩倩

（河南交通職業技術學院，河南 鄭州 450000）

國省干線公路是公路網的基礎，是現代綜合交通運輸體系“完善的干線網”的重要組成部分。與“高效率、低收費、無限期”的高速公路相比，國省干線公路具有運營成本低、通達深度強、輻射范圍廣、全天候開放等優點，在保障人民群眾安全便捷出行等方面更具有公益屬性。至2019年底，河南省公路總里程達到了26.9萬公里，其中普通國省干線達到了3.1萬公里，為支撐全省經濟平穩較快發展、服務中原崛起河南振興富民強省提供了有力支撐。

在河南省國省干線公路發展過程中，受國、省相關政策改革影響，國省干線公路事權下方至市級人民政府，特別是國家燃油稅費改革、取消政府還貸二級公路收費政策后，河南省國省干線公路建設、養護資金來源發生較大變化，同時也出現了許多新情況新問題。為全面深化交通運輸領域改革，進一步簡政放權，經省政府批準，按照河南省人民政府辦公廳《關于印發河南省國省干線公路建設養護管理一體化改革試點方案的通知》（豫政辦[2015]128號）文件精神，河南省組織開展了國省干線公路建管養一體化改革試點工作，將國省干線公路事權下放至縣（市）級人民政府。目前，試點工作已圓滿完成，有必要進一步進行經驗總結，找出存在問題并提出相關建議，提出適應河南省國省干線公路發展的建設養護管理一體化發展模式，為推動河南省國省干線公路高質量發展提供支持。

一、河南省國省干線公路建管養模式存在的問題分析

河南省國省干線公路系統目前實行“條塊結合，業務以條為主，人事以塊為主”的管理體制，造成河南省國省干線公路存在人權、事權、財權和支出責任不匹配等問題，嚴重影響了國省干線公路的可持續健康發展。這主要表現在以下幾個方面：

1.管理體制與責任不匹配

河南省普通干線公路管理實行雙重領導，即計劃、規劃、資金政策、技術業務由省、市公路局管理并實行行業指導，縣（市）的普通干線公路的人事、資金籌措等歸地方管理，基本上表現為普通干線公路項目立項、項目的管理由市級負責，項目資金籌措由縣級負責，人、財、物不統一，責、權、利相脫離。

2.普通干線公路人員普遍超編嚴重

河南省普通國省干線公路管理人員的編制在地方，經費和工資卻脫離地方財政，來源于公路部門自籌自支。由于地方政府負責公路管理部門的人員編制，但不負責管理經費和工資的籌措，造成地方政府對公路部門的從業人員控制不夠嚴格，導致普通干線公路管理養護人員普遍嚴重超編，而行業發展所需技術人才的引進、更新不足，公路管理質量不能得到很好的保障。

3.普通干線公路養護管理經費不足

按照目前通過財政撥付資金的模式，資金撥付程序繁瑣、撥付周期過長，影響養護生產的時效性和及時性，進而造成建設資金需求擴大，進而影響公路發展資金的總體使用效果，影響干線公路服務質量。此外，由于人員大量超編，普通干線公路管理養護資金大量用于人員費用，從而造成小修保養資金短缺，而對日常維修保養投入不足，養護不及時不到位。

二、改革試點總體情況及成效

經過三年試點改革，國省干線公路責任主體意識不斷加強，管養體制改革取得突破性進展，管理、養護人員基本分離，管養資金基本實現地方財政兜底，改革試點工作實現了既定目標，取得了階段性成果，為河南省國省干線公路建管養一體化改革取得了經驗。

1.地方政府重視

縣（市）政府作為區域國省干線公路建設、養護、管理和治超工作的責任主體，為確保建管養一體化改革工作順利開展，均成立由縣（市）長任組長、相關副縣（市）長任副組長，縣（市）發改、財政、人事、國土、規劃、環保、住建、水利、林業、交通等有關職能部門主要負責人為成員的全縣（市）國省干線公路建養管一體化改革領導小組，統籌開展改革工作，全面負責組織開展一體化試點改革工作，全面協調推進國省干線公路一體化改革事項。

2.地方政府支持

縣（市）政府出臺籌融資改革方案，保障建管養資金需求；由縣（市）政府主導，由縣（市）發改委、財政局、國土局、交通運輸局等職能部門共同形成聯審聯批機制，限期完成審批程序，以保障公路項目前期工作效率；核定公路管理機構的編制，將人員經費和管理經費納入地方財政一般預算支出，實行“財政全供”，保障國省干線公路管理的基本需求。

3.工作效率明顯提高

項目審批權下放至縣（市）級政府，縣（市）級政府就具有積極性、主動性，地方上落實部門責任、建立聯審聯批機制較為容易，審批程序明顯簡化和審批時間顯著縮短，工作效率明顯提高。

4.試點工作存在的問題分析

在三年改革試點工作取得成績的同時，“重建設、輕管養，重資金項目申請、怕管養體制改革”的問題依然存在，主要表現在以下幾個方面：

（1）養護管理體制機制改革尚需進一步研究明確

雖然試點縣（市）在事企分離方面取得了突破性進展，但考慮到國家對交通運輸部門的大部制改革背景，要求定編到人，尚需周密組織穩步開展，進一步研究明確目標任務。此外，部分縣（市）納入政府一般財政性預算的養護管理經費較總體資金需求仍有一定差距。

（2）建管尚需進一步分離。

養護公司尚未實行獨立核算，縣（市）公路局仍直接支付與核算養護費用。同時，從縣（市）公路管理部門的財務數據來看，地方政府承諾將人員經費和管理經費納入財政一般預算，但實際上人員工資及公用經費仍由省撥小修保養及管理經費列支。

（3）聯審聯批運行機制仍需進一步協調理順。

各縣（市）已形成了聯審聯批機制，項目審批速度較改革前有了較大提升，但部分縣（市）項目審批仍由公路管理部門全過程協調處理，所有環節仍需“親力親為”，公路管理部門工作量依然較大。

三、建管養一體化改革模式推薦方案

根據《國務院辦公廳關于印發交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發[2019]33號）中公路交通領域中央和地方財政事權和支出責任劃分改革要求，以及當前事業單位改革方向和最新進展，結合河南省國省干線公路建管養一體化改革相關經驗總結，本文從省、市、縣三個層級設計了河南省國省干線公路建管養一體化改革模式，主要涉及事權劃分原則、管理機構以及具體的職能設置。

1.推薦方案

按照中央減少行政層次實行“省管縣”的精神要求，建議實行“三級設置、兩級管理”的體制模式。由省級公路管理機構直接管理縣級公路管理機構。由于省級公路管理機構難以直接對較為龐大的縣級公路管理機構進行管理，市級公路管理機構作為省級公路管理機構的派出機構或下屬機構，對縣（市）級公路局進行管理、指導，河南省國省干線公路建管養一體化管理體制如圖1所示。

圖1 河南省國省干線公路建管養一體化改革模式

（1）人事：省、市級公路管理機構人員編制由省級確定，縣（市）級公路管理機構人員編制由地方政府確定。

（2）資金：縣（市）公路管理部門擔當建設管理養護資金的籌措主體，日常養護維修資金由省級承擔，建設資金以縣（市）政府為主體，國省市縣共同籌措。

（3）管理權：管理權下放到縣（市），縣（市）政府作為責任主體，市公路管理局作為監管主體。將國省干線公路的養護責任按塊劃分，分級負責。干線公路的養護實行“以塊為主”，責任在公路管理部門。

河南省國省干線公路建管養一體化模式責權劃分如下表1所示。

各個機構的主要職能可劃分如下：

（1）省交通運輸廳：作為省級主管交通的政府職能部門，主要承擔省內公路網規劃，制定本省公路事業發展戰略、公路管理政策法規，進行宏觀調控、計劃和決策，以及其他行政管理職能；并負責協調交通部門與其他行業部門、當地政府之間的關系，保證“上（交通運輸部）一下（下屬各部門）”之間的政令暢通。

表1 河南省國省干線公路建管養一體化模式責權劃分表

（2）省交通事業發展中心（原省公路管理局）：作為公路管理的專業機構，受省交通運輸廳委托，負責擬訂國省干線公路建設養護、管理服務、安全應急技術標準和行業規范；承擔國省干線公路行業管理職能；指導、監督和檢查分局的工作。

（3）地、市（縣）交通運輸局：主要執行協調、監督、指導的職能，制訂本地區公路交通事業發展戰略，執行上級下達命令，監督和監管下屬機構的工作質量和效率，以及行政管理的職能，規范建設市場。

（4）市公路管理機構：作為省級在地市級的派駐部門，管理機構人員編制由省級確定、管理資金由省級承擔。受省級部門的委托，制定年度區域國省干線公路的總體發展目標和各縣（市）的考核指標，具體負責對縣（市）的國省干線公路建設、養護和管理工作進行行業指導、監督考核。主要職責為：承擔區域普通國省道建設監督、驗收工作；對區域國省干線公路養護質量、進度和資金使用進行監督管理。

（5）縣（市）公路管理機構：負責區域內國省干線公路建設、養護、管理的具體實施工作。負責養護體制改革事企分離，整合全縣所有公路管理職能，監督公路建設、養護質量，支持培育新建養護公司的發展壯大。

2.推薦理由

河南省國省干線公路管理模式現狀與推薦方案的主要差別在于：管理體制不同，現狀中采用“省管市”--“市管縣”，推薦方案采用“省管市”“省管縣”的模式。除此之外，現狀中人事管理是采用“以塊為主”的模式，省級公路局將“人權”下放至縣級管理，地市公路局對縣公路局采取人權的統管，而推薦方案中地市級公路管理機構人權由省公路局統管，采用“條條管理”，縣級公路管理機構人權由縣級人民政府管理，采用“塊塊管理”。

本方案的優點：一是保證了人權、事權、財權的統一；二是保留省級層面的專業公路管理機構的組織統籌的優勢，以適應未來公路管理發展專業性、技術性等現代化管理要求。此外 “市管縣”體制阻礙了城鄉資源的合理流動和優化配置，無法真正發揮城市的中心作用，而“省管縣”可以很好地解決此類問題，減少中間環節，減少行政管理成本，縣級公路可以得到充分的發展。本方案缺點主要為“省管縣”模式加大了省級公路局（行政代理機構）的管理難度。故綜合考慮，推薦此方案。現狀與方案對比如下表2所示。

表2 河南省干線公路建管養一體化模式責權劃分現狀與方案對比表

四、結語

本文結合河南省國省干線公路建管養一體化改革試點工作經驗，提出了“三級設置、兩級管理”的國省干線公路建設養護管理一體化改革模式，將市級公路管理機構作為省級公路管理機構的派出機構或下屬機構，實現河南省國省干線公路人權、財權、事權和支出責任相統一。