易地扶貧搬遷后續扶持的對策建議

譚永生

易地扶貧搬遷是“五個一批”精準扶貧工程的重要組成部分，是解決“一方水土養不好一方人”地區貧困人口擺脫貧困的根本之策?！笆濉睍r期，貴州省易地扶貧搬遷總規模為188萬人，其中建檔立卡貧困人口150萬人，搬遷貧困人口規模占全省貧困人口的三分之一，約占全國搬遷貧困人口的六分之一，是全國易地扶貧搬遷任務最重的省份。

一、安龍縣易地扶貧搬遷的總體情況

安龍縣位于貴州省黔西南布依族苗族自治州，地處黔滇桂石漠化集中連片貧困地區，是國家“八七”扶貧攻堅重點扶持縣之一，屬國家級貧困縣。2014年末，全縣農村戶籍人口43.61萬人，建檔立卡貧困人口20899戶87075人，187個村（居）中有貧困村99個（深度貧困村7個）。2015年4月，安龍縣啟動易地扶貧搬遷“十三五”規劃，規劃搬遷任務25526人，其中建檔立卡貧困人口20873人。2019年2月安龍縣易地扶貧搬遷任務全部完成，2019年3月接受了貧困縣退出省級第三方評估，2019年4月貴州省正式批準安龍縣退出貧困縣序列。

二、安龍縣易地扶貧搬遷的主要做法

易地扶貧搬遷過程中，安龍縣堅持聚焦“挪窮窩、斷窮根、換窮業”，明確“以人聚城、以城聚產、以產興城、產城融合”的工作思路，圍繞“把易地扶貧搬遷居住區建成產業新區、市民新區”的目標，實現以群眾生活空間的城市化來推動生產生活方式的市民化。安龍縣易地扶貧搬遷的創新實踐，催生了貴州省易地扶貧搬遷“六個堅持”中的“堅持城鎮化集中安置、堅持不讓貧困戶因搬遷而負債、堅持以產定搬以崗定搬”，可以說易地扶貧搬遷的“安龍答卷”助力了“貴州方案”。

（一）強化組織領導，實現工作推進有保障

充分發揮黨統領全局的核心作用，成立了易地扶貧搬遷工作領導小組（工程建設指揮部），并從成員單位抽派得力工作人員，組建領導小組（工程建設指揮部）辦公室，負責全面統籌推進全縣易地扶貧搬遷規劃編制、對象識別、工程建設、搬遷入住、后續扶持等工作。工作中，嚴格執行縣委書記、縣長、分管領導包保安置點責任制，構建縣、鎮（街道）、村三級完備的指揮體系，“三級聯動”各司其職、協調配合，確保各項工作協同推進。

（二）統一規劃建設，確保搬遷入住有保障

結合實際，選擇城鎮化集中安置的方式統一規劃建設易地扶貧搬遷工程，嚴格執行項目管理“統一規劃設計、統一住房標準、統一建筑風格、統一建設工期、統一施工管理、統一質量控制、統一資源配置、統一組織保障”。2016—2018年共投資28.37億元建成主城居住區（九龍小區）、城北居住區（五福小鎮）、城南居住區（雙龍小鎮）和蘑菇小鎮居住區4個新市民居住區，同步完善了水、電、路、訊等基礎設施和教育、醫療等公共服務配套，全面保障了新市民居住區完備的住房條件和生活環境。

（三）加強后續扶持，注重搬遷致富有保障

恪守“就業是最大的民生、產業是脫貧的根本”，搬遷初期就注重實現易地扶貧搬遷與后續扶持的無縫銜接，使搬遷群眾“逐步能致富”問題能夠得到切實保障。

一是健全社區綜合服務設施配套。通過易地扶貧搬遷，四個大型新市民居住區均建成綜合服務中心、就業服務中心、新時代文明實踐站、文體活動中心、老年服務中心（日間照料中心）、兒童活動中心、平價購物中心和廣播室、圖書館、民族文化紀念館、感恩館、文藝展演舞臺、健身路徑工程等社區綜合服務設施，并在社區綜合服務中心設置了就學、就業、供水、供電、有線電視和鎮（街道）綜合服務等服務窗口，搬遷群眾的生產生活條件明顯改善。

二是完善基本公共服務保障體系。公共服務是安置區功能的基礎支撐，是實現搬遷群眾“穩得住”的前提。公共教育方面，建成五福幼兒園、錢相四小、錢相二幼、招堤四小（雙龍小學）、招堤二幼、雙龍幼兒園、天菇小學、天菇幼兒園等教學點，教師配備均達到標準和要求。公共醫療衛生服務方面，通過易地扶貧搬遷，增設衛生服務站6個，配齊配優醫務工作人員。社會保障服務方面，養老保險、醫療保險以及社會救助基本實現了全覆蓋。通過易地扶貧搬遷。全面改善了搬遷群眾的教育、醫療條件，促進了安置區與城鎮公共服務互聯互通，實現了搬遷群眾和城鎮原住居民享有同等基本公共服務。

三是完善產業就業服務體系。因地制宜謀劃具有比較優勢的特色產業，確定產業發展方向、重點和規模，依托工業園區和勞動密集型扶貧車間，實現了每個集中安置區都有1個主導產業。通過就近就地就業、有組織勞務輸出、鼓勵自主創業、開發政府公益性崗位等方式，有勞動力搬遷戶家庭全部實現一戶一人以上就業。以新市民居住區有勞動能力未就業的新市民為主要對象，對搬遷勞動力實施精準培訓，確保了每戶至少1人以上熟練掌握一門實用技能。

四是創新社區治理體系。調整安置區周邊鄉鎮（街道）行政區劃，配齊配強安置區管理和服務機構，落實機構、編制、人員，并及時足額保障運行經費。創新安置區物業管理模式，執行過渡期安置區物業費、水電費等方面的減免補貼政策。在四個大型新市民居住區成立四個社區居委會，構建“社區黨支部+小組長+樓棟長+網格員”的治理體系，讓群眾有困難能想到黨組織、有問題能找到黨員。充分調動安置區居民參與社會治理的主動性和積極性，增強群眾對社區的認同感和歸屬感，幫助搬遷群眾盡快融入新社區。

三、安龍縣易地扶貧搬遷取得的成效

在貴州省“六個堅持”“五個體系”和黔西南州“新市民計劃”的政策統領和指導下，安龍縣易地扶貧搬遷工作取得階段性成效，“大搬遷”助推“大發展”的目標初步實現。

一是穩定脫貧成色足，生態名片更靚麗。2020年，全縣建檔立卡貧困人口年人均純收入10359元，比2016年的4233元增長6126元，年均增幅11.8%，脫貧人口“零返貧”、非貧困人口“零致貧”，脫貧攻堅質量高。通過易地扶貧搬遷，歷史文化名城、中國五十佳最美小城、中國文化生態旅游示范地、“全國武術之鄉”、國家山地戶外運動示范公園等安龍名片更加靚麗，走出了一條產業興、百姓富、生態美的綠色發展之路。

二是扶貧產業變強，就業機會變多。通過易地扶貧搬遷，全縣建成了占地7000畝的省級出口食用菌高效示范園核心區，5000畝的拓展區，種植面積達到了14550畝，種植食用菌近1.2億棒，帶動農戶5000戶1.9萬人發展食用菌，其中精準貧困戶達到4000戶1.52萬人。初步形成了“一縣一菇、一戶一畝、一年十萬、一業脫貧”的食用菌主導產業和以溫氏養豬、石斛、薏仁、白及、花卉等為輔的特色產業。通過以產定遷、以崗定搬，全面推動產業布局建設，大力推進招商引資，創造更多就業崗位，為“搬得出、穩定住、快融入、能致富”夯實了基礎保障。

三是縣城空間變大，新型城鎮化加速。實施“產業化支撐城鎮化，城鎮化倒逼產業化”，隨著“五福小鎮”（城北新區）、雙龍小鎮（城南新區）、蘑菇小鎮（城西新區）的建成入駐，安龍縣城建成區面積成倍拓展，由10平方公里拓展到30平方公里。城鎮人口也由2014年的15.5萬人增加到2020年的18萬人，縣城區人口也由7萬人增加到10萬人左右，2020年全縣城鎮化率已超過50%，較2014年增長了7個多百分點。

四是縣城服務變全，縣域經濟變活。借易地扶貧搬遷安置區和古城恢復規劃建設契機，填補了縣城北部和南部的教育園區、醫院、超市等基礎設施建設，健全了城市配套功能，實現了城市品味的新提升。通過易地扶貧搬遷，大幅提升了城鎮輻射帶動能力，有效推動了安置區、園區、城區、景區在融合中借力發力，促進人流、物流、信息流、資金流在交互中加速聚集，縣域經濟發展步入快車道。

四、安龍縣易地扶貧搬遷面臨的主要挑戰

目前，安龍縣易地扶貧搬遷群眾基本實現了穩定脫貧，但由于安置區主要分布在縣城周邊，產業發展較同質化、就業需求高度集聚、社區管理難度大，鞏固易地扶貧搬遷成果仍面臨一些挑戰。

（一）產業可持續發展能力較弱

產業培育和發展本身就非常困難，投入多、周期長、見效慢，并且需要各種生產要素的配套投入。貧困地區普遍存在產業發展配套的基礎條件差，交通不便遠離市場，加之經濟結構單一，適合貧困地區發展的產業支撐項目相對較少。從產業選擇看，特色種養殖業是易地搬遷產業扶持的主要手段，尤其是在集中安置的搬遷點，通常以種植業為主，其中又以食用菌、蔬菜等占地少、產值高、周期短的種類為主。受資源條件等限制，產業選擇與周邊地區發展存在較大的交叉重疊和同質化，也導致了貧困地區扶貧產業支撐能力普遍較弱。同時，產業鏈多注重生產環節，相對而言加工、銷售、服務等環節缺失，產業融合水平較低、產業鏈條短，導致拉動就業能力有限。

（二）搬遷群眾就業基礎不牢固

受貧困勞動力整體文化水平總體偏低，崗位需求與勞動力知識技能不匹配等因素影響，部分安置區轉移就業空間較小，而本地僅能夠提供少量的公益性崗位。部分少數民族勞動力還面臨生活習慣、普通話水平、社會文化適應等問題，轉移就業更加困難。由于缺乏必要的專業知識和技術能力，難以勝任技術崗位，只能從事簡單的體力勞動或者別人不愿意做的重、臟、累、險等工作，部分搬遷勞動力就業積極性不高。還有部分搬遷勞動力思想觀念陳舊，思想保守，不思改變，就業創業理念滯后，職業期望較高，與現實差距較大。有的安置區雖設置了就業扶貧車間，但面向市場長期發展的運行機制不完善，吸納貧困人口就業不充分不牢靠。

（三）搬遷安置社區治理壓力大

根據易地扶貧搬遷資金管理方案，中央和省級層面給地方政府發放專項資金用于易地扶貧搬遷建設，但這些資金僅夠用于房屋建設及遷出地房屋拆除，其他建設資金則需要縣級政府另行籌集。如安龍縣“十三五”易地扶貧搬遷新市民居住區規劃紅線內安置房、基礎設施、配建服務設施總計需投入資金28.37億元，得到上級補助的資金為13.67億元，缺口的14.7億元全部由縣級自籌;再加上紅線外配套的小學、幼兒園、供水設施和產業園區等，缺口資金在18億元左右。在巨大的資金需求下，縣級財政面臨巨大壓力，社會融入與治理資金嚴重缺位，導致部分地區相關工作難以開展。

五、易地扶貧搬遷后續扶持的建議

目前，全國“十三五”易地扶貧搬遷建設任務全部完成，“搬得出”問題基本得到解決，易地扶貧搬遷也進入到以后續扶持為重點的“下半篇”。安龍縣作為貴州省“十縣百鄉千村”鄉村振興示范工程中的鄉村振興示范縣，要全力做好防止返貧的示范、產業振興的示范、鄉村治理的示范，持續加大搬遷群眾產業就業幫扶力度，提升完善集中安置區配套公共服務，確保搬遷群眾“穩得住、有就業、逐步能致富”。

（一）增強產業發展可持續性

產業培育是穩定脫貧、逐步致富的關鍵舉措和長久之策。要綜合考慮資源優勢、產業基礎、市場需求、技術支撐、環境容量以及新型經營主體帶動能力，因地制宜發展具有比較優勢的特色產業，科學制定安置區產業發展方向、重點和規模。推動農業與科技、人文、康養等元素深度融合，延長產業鏈、提升價值鏈，注重發展新型業態，提升產業現代化水平。做強做大農業經營主體，以家庭農場為單元，以農業龍頭公司為引領，創新產業扶貧利益聯結機制，將搬遷群眾嵌入產業鏈條，引導搬遷群眾積極參與產業發展，讓搬遷群眾在產業發展中得到紅利。健全產業風險監測預警機制，強化決策咨詢、項目管理、產品銷售、技術支撐、保險保障等風險防范措施，增強市場主體和搬遷戶的市場經濟意識和風險防范能力。

（二）有效提升就業幫扶效率

就業是民生之本，收入之源。要把吸納就業能力作為產業園區、扶貧車間建設的重要內容，建立正向激勵機制，實施帶動就業成效與政策支持掛鉤。加強與對口幫扶城市和經濟發達地區開展勞務協作，落實各項勞務輸出補貼政策，更好發揮專業勞務公司和勞務合作社的積極作用，提高勞務輸出組織化程度，擴大勞務輸出規模。對就業困難群眾，就地就近多渠道開發公益專崗，優先對安置區勞動力托底安置。建立完善以勞獎補、勞動就業與各類幫扶措施相掛鉤的聯動機制，引導激勵搬遷群眾到崗就業。開展職業技能提升行動，創新職業培訓方式，增加實地操作機會，切實提升技術技能培訓的精準度，力爭培訓一人、就業一人。對有就業能力和就業意愿的老年群體，要適當引進一些勞動強度不高、操作簡單的加工企業，以居家就業方式讓老年人過上有事做、有收入、有尊嚴的生活，提升老年人在家庭中的存在感和價值感。

（三）切實保障搬遷群眾權益

加快對農村土地承包經營權的確權登記頒證，保障搬遷后搬遷群眾原有承包地依法享有承包權和經營權不變，繼續享受遷出地的各類農牧業補貼和生態補償政策。加強搬遷群眾各項參保優惠及醫療保險、養老保險、城鄉低保等有關政策轉移接續，確保社會保障不斷檔、不脫節。穩妥辦理搬遷群眾安置住房不動產權登記，核發不動產權證書，保障搬遷群眾對搬遷安置住房的合法權益。強化社會救助兜底保障，及時將搬遷后符合低保條件的人員納入城鄉低保范圍。擴大城鄉建設用地增減掛鉤交易空間，建立土地交易平臺，產生的收益主要用于還貸及搬遷群眾后續幫扶。實施更加靈活有力的土地供給保障政策，完善集體建設用地入市制度，盤活農村、生態地區的土地資源，增加搬遷群眾的財產性收入。

（四）健全安置社區治理體系

國家財政要加大對欠發達地區的轉移支付規模，省內爭取的中央財政一般性轉移支付、各類涉及民生的專項轉移支付和中央基建投資要繼續向欠發達地區傾斜。做好搬遷群眾的社會融入，推進社區、社會組織、社會工作“三社”聯動，促進搬遷群眾互動交流和情感交往。加快調整安置區周邊鄉鎮（街道）行政區劃，配齊配強安置區管理和服務機構，落實機構、編制、人員，并及時足額保障運行經費。加強安置區黨組織建設，更好發揮“社區黨支部+小組長+樓棟長+網格員”治理體系的作用，讓群眾有困難能想到黨組織、有問題能找到黨員，形成共建共治共享的基層社會治理格局。深入推進法治宣傳、移風易俗、感恩教育活動，引導群眾感恩奮進、自立自強、脫貧致富，把安置社區建設成為安居樂業的幸福新家園。

（作者單位：國家發展改革委社會所）