新規下國有企業主要領導人員經濟責任審計方法研究

李衛鐵

[摘要] 本文圍繞新修訂的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，以某集團經濟責任審計在傳統組織方式方法下的開展情況為研究對象，對比分析新規對國有企業開展經濟責任審計的影響，提出改進國有企業經濟責任審計方式方法的建議。

[關鍵詞]經濟責任審計 ? ?國有企業 ? ?方法研究

黨的十八大以來，黨和國家高度重視對領導干

部的管理監督。經濟責任審計作為中國特色社會主義審計監督制度的重要組成部分，是審計工作對權力運行制約和監督的重要制度安排。2019年中辦國辦印發的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱新規），進一步明確了經濟責任審計工作的指導思想和職責定位，充實和完善了程序性要求，規范了審計內容，強調聚焦經濟責任、突出審計重點、恪守審計邊界。審計內容和重點以及審計作用發揮的變化，對審計工作方式方法的探索和創新提出了新的更高要求。

一、新規對傳統審計組織方式方法的影響分析

以某集團近三年來（2017—2019年）經濟責任審計總體開展情況為對象，分析研究傳統制度規定條件下，組織開展經濟責任審計的主要方式方法，并對照新規具體變化要求，分析提出需要改進和完善的建議。

（一）傳統經濟責任審計以離任審計為主

從2017年開始，某集團印發指導意見，對經濟責任審計工作在原來“逢離任必委托、逢委托必審計”的基礎上，提出“領導人員任期滿3年必審計1次”的要求，經濟責任審計逐漸由事后審計監督向事后與事中監督相結合發展。但2019年，64%的審計項目以離任經濟責任審計方式開展，36%的審計項目以任中經濟責任審計方式開展，與新規中“以任職期間審計為主”的要求還有差距，經濟責任審計實施的時效性不強，亟需進一步創新經濟責任審計組織方式，提高任中經濟責任審計的比例。

（二）傳統經濟責任審計方式以捆綁式為主

近年來，由于某集團各級企業對所屬單位實行經營業績考核，經營業績審計作為考核工作的重要部分，往往作為審計全覆蓋的主要實施載體，成為各級審計機構對所屬單位開展審計的主要方式，近90%的經濟責任審計采取與經營業績審計捆綁的方式組織開展。審計機構采取經濟責任審計與經營業績審計或建設項目審計等捆綁的方式開展，雖然在組織形式上采取分別編制審計方案和分工、單獨編制審計報告和下達審計決定等措施，但不同程度地存在審計實施時間滯后、經濟責任審計重點不突出等問題。

（三）傳統經濟責任審計重點以財務收支為主

以某集團2019年經濟責任審計指導方案為例，通過對重點審計內容的分析可以看出，60%的主要查證項點是圍繞“任職期間單位財務收支的真實、合法和效益情況，資產負債權益情況，遵守有關法律法規和財經紀律情況”。在經濟責任審計過程中，大量的審計資源投入在財務收支方面，重點對被審計單位財務收支情況、資產負債權益情況以及企業遵守法律法規和財經紀律情況進行審計，相關的審計查證方法也多以對財務賬項的審計方法為主，對領導人員經濟責任的履行情況關注較少，沒有體現經濟責任審計“人格化”特點。

（四）傳統經濟責任審計的責任界定有待進一步完善

在傳統經濟責任審計中，領導人員經濟責任分為：直接責任、主管責任和領導責任。審計實踐中，通常按直接責任“一事一界定”、主管責任“綜合界定”等原則開展，對領導責任的界定重視不足，往往存在只要與本次審計相關的問題均界定為領導責任的情況。基于傳統審計工作的實際背景，在責任界定中也未考慮“三個區分開來”等因素。

二、新規下經濟責任審計方式方法改進建議

（一）改進經濟責任審計實施形式

根據新規中“以任職期間審計為主”的相關要求，結合離任審計“逢委托必審計”的工作安排，建議進一步增加“任中審計”的比重，提高審計的時效性。加強審計部門與同級組織部門的溝通聯系，優化經濟責任審計項目計劃管理，經濟責任審計委員會辦公會在提出審計計劃安排時，應全面梳理被審計領導人員信息，及時安排開展任中經濟責任審計，有效提高任中審計項目數量占比，促進審計監督關口前移，發揮過程監督優勢。一是考慮換屆周期和審計力量配置情況，均勻安排審計項目;二是對年內達到法定退休年齡的被審計領導人員提前安排審計;三是對任期超過三年未開展經濟責任審計的領導人員及時安排審計;四是逐步探索對已開展任中審計且距離領導人員離任時間不足一年的，直接利用任中審計情況出具審計結果報告，不再開展離任審計，防止陷入“逢離必審”誤區，避免換屆年份不顧審計資源批量安排審計，導致審計質量不高。

（二）改進經濟責任審計組織方式

根據審計工作“兩統籌”要求，大多數審計項目都會采取捆綁等方式統籌實施。審計機構要積極探索不同類型審計項目統籌融合和相互銜接的組織方式，推進跨層級、跨專業、跨區域審計資源的優化配置。一是強化經濟責任審計項目計劃管理。年初，審計機構應提前謀劃，提前確定經濟責任審計項目計劃，并在此基礎上編制年度審計工作計劃，統籌協調審計資源，確保經濟責任審計工作質量。二是推動以經濟責任審計項目為主的審計組織模式。開展捆綁審計時，應結合領導人員履職特點和兼任情況，按照新規對經濟責任審計的要求，編制審計實施方案。捆綁審計應突出不同類型審計項目特點，各審計項目雖捆綁實施但在審計組內部應相對獨立，指定專門的經濟責任審計主審，負責經濟責任審計業務，確保實現經濟責任審計目標。三是規范經濟責任審計報告和后續工作。捆綁審計應根據不同類型的審計情況分別出具審計報告，經濟責任審計報告不能僅簡單反映本次審計發現問題，應側重于總體評價被審計領導人員履行經濟責任情況，通過寫實評價或量化評價方式，突出經濟責任審計特點。審計機構要嚴格按照新規要求履行相關審計后續工作，重視經濟責任審計結果報告等結論性文書質量，通過編制“重要問題經濟責任清單”等方式，更加清晰明確地反映被審計領導人員承擔責任情況。

（三）改進經濟責任審計工作方法

新規強調經濟責任審計應突出對領導人員履行經濟責任全過程的監督，進一步強化對領導人員貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業發展，防控重大經濟風險等內容的審計監督，對審計中發現問題的原因進行全面、系統、深入的分析。這些變化都對審計查證方法提出更高要求。經濟責任審計應在傳統審計方法基礎上，不斷改進方式和創新方法，積極適應新規對經濟責任審計工作的要求和各種變化。一是審前調查要體現經濟責任審計“人格化”特點。審前調查中，在系統調查被審計單位基本情況的基礎上，還要重視對領導人員履職特點的了解，重點關注領導人員任職期間的領導分工情況、分管部門或單位相關情況，領導人員的決策權限和“三重一大”事項等決策流程，領導人員任職期間單位發生的重大改革等經營管理事件等。二是審計方案要突出經濟責任審計重點內容。按照新規要求，審計方案在編制過程中應合理設置各方面內容對應查證要點，注重其深度和廣度，推動審計重點從財務收支領域向經營管理領域發展，加強對貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，以及企業發展戰略規劃等相關情況的查證力度，細化相關內容，明確查證要求。三是要對審計現場工作流程進行優化和再造。改變傳統審計組進點就“埋頭看賬”的慣性做法，合理分配現場審計資源。在傳統財務賬項審計的基礎上，結合被審計領導人員履職特點，聚焦黨和國家經濟方針政策決策部署看領導人員的令行禁止和落實情況，聚焦企業發展戰略情況看領導人員干事創業能力，聚焦重大經濟事項決策情況看領導人員決策是否合規等。四是涉及經濟責任界定的重大問題要進一步提高查證深度。在審計問題本身查深查透的基礎上，還要充分了解國家政策和規章制度的發展變化情況，全面掌握涉及責任界定問題出現的背景和歷史條件，從目的正當、禁止排除、程序合規、行為合法、結果合理等維度分析研判，為提出客觀公正的審計結論提供依據。

（四）健全經濟責任審計評價機制

經濟責任審計評價是經濟責任審計工作的核心環節，要通過定性評價和定量評價相結合的方式，提高經濟責任審計評價的科學性和權威性。一是建立經濟責任審計評價體系。通過選用合適的評價方法，制定科學的評價指標和得分權重，探索推動經濟責任審計量化評價工作。二是建立經濟責任審計容錯免責機制。認真貫徹落實“三個區分開來”重要要求，在全面充分審計查證的基礎上，對于符合“三個區分開來”情況的問題，做到有記錄、可追溯、可檢查，使審計結論經得起檢驗。三是建立經濟責任審計問題案例庫。將典型性、普遍性問題整理入庫，結合企業實際逐步建立起對領導人員經濟責任審計問題責任界定和評價的數據資料，并通過一定時間的積累和數據分析，提煉總結規律，確保評價標準科學、穩定、有公信力。

（五）提升經濟責任審計人員素質

一是提高站位，認真學習新規。深入領會中央對經濟責任審計工作的指導思想和職責定位，研究修訂前后制度的具體變化及重要意義，把握經濟責任審計是加強對權力運行制約與監督的重要制度性安排，是從嚴治黨對領導干部“關鍵少數”監督的關鍵手段。二是增強對宏觀政策的把控能力。新規對經濟責任審計工作提出了較高的要求，特別是在貫徹“三個區分開來”重要要求上，需要對各維度進行深入分析研判，結合問題發生的時代背景、政策環境、制度變化等進行綜合評價，審計人員需要進一步提高宏觀思維、辯證思維、法治思維的能力，提出經得起時代檢驗的審計結論。三是強化信息化審計能力。在既要完成審計全覆蓋任務、又要確保審計質量的情況下，全面推動審計信息化是破題的關鍵。審計人員要熟練掌握并運用審計信息系統，在經濟責任審計對象管理、計劃管理、項目管理等方面提高效率。同時，利用信息系統開展遠程審計和大數據分析，提高現場審計查證工作的質量和效率。

當然，新規的各方面變化對組織開展經濟責任審計具有不同程度的影響，對經濟責任審計方式方法變化的研究也絕不止于以上內容。比如，在責任界定的變化、審計評價的變化、審計結果運用的變化，甚至組織協調的變化、審計實施程序的變化等方面都大有文章可做。要將現有理論研究成果用于指導實踐，促進提高經濟責任審計工作的質量和水平。同時，還要結合經濟責任審計工作遇到的新情況新問題，及時總結和提煉，繼續探索創新，為推動經濟責任審計制度的進一步完善貢獻力量。

（作者單位：中國國家鐵路集團有限公司，郵政編碼：100844，電子郵箱：15945700@qq.com）