轉型社區治理視角下的城中村更新研究

蔡睿

摘要：隨著深圳城市發展進入存量空間優化為主的階段，城中村有機更新改造已成為深圳城市規劃建設的重要內容。在城市治理與空間實踐的重心逐漸下沉至社區的背景下，以轉型社區治理的視角考察深圳城中村更新改造中的問題并提出相應對策。研究發現，作為轉型社區的深圳城中村在更新改造過程中存在社區意識淡薄、社區空間異化、社區權利排他化、社區管理制度匱乏等治理困境。對此，根據麥克拉夫林的“互適模型”，提出社區觀念調適、社區利益均衡和社區行動協作的城中村更新改造策略。

關鍵詞：深圳城中村;更新改造;轉型社區;社區治理

深圳城中村是深圳在快速城市化進程中形成的“半城半村”居住空間，為大量的外來流動人口提供了低成本的城市生活場所。近10年來，隨著深圳城市發展從以往的增量空間擴張進入到存量空間優化為主的階段，城中村更新改造已經成為深圳城市規劃建設的重要內容。[1]與此同時，我國社會經濟和城市發展模式轉型的宏觀背景，客觀上要求城市治理與空間實踐的重心逐漸下沉至社區，[2]而脫胎于農村社區且尚未完全融入城市社區的城中村在壓縮的“時間—空間”和“權力—資本”的博弈中變得問題叢生、困境重重。[3]在此語境下，如何充分發揮社區治理在城中村更新活動中的作用，成為推進深圳城市高質量發展和促進社會經濟可持續發展的重要命題。

一、深圳城中村更新的發展歷程

根據深圳城中村改造與更新的相關政策及法律法規的出臺時間，本文將深圳城中村更新的發展歷程概括為四個階段。第一個階段為1982年至2004年，深圳開始逐步加強對城中村建設與改造的政策引導及實踐指導;第二個階段為2004年至2009年，深圳開始對此前快速發展的城中村進行大規模改造;第三個階段為2009年至2018年，深圳在一系列城市更新政策和實施細則的指引下有序開展城中村更新工作;第四個階段為2018年至今，深圳全面開啟城中村有機更新改造模式。

（一）引導發展與初步改造階段（1982年至2004年）

改革開放初期，迫于征地拆遷等原因，部分農民開始不經審批任意占用土地新建私宅，城中村的環境面貌開始出現較大改變。對此，深圳市政府于1982年頒布了《深圳經濟特區農村社員建房用地的暫行規定》，但由于該文件缺乏可操作的實施細則，并未起到應有的控制管理作用。20世紀80年代中后期，土地制度改革使得村民對于土地的價值有了更進一步的認識，而有關征地工作的若干規定及政策，為原特區內村集體的經濟發展提供了支持，也為其大規模建設提供了空間。1992年，《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》將原村民委員會發展經濟和組織村民自治的兩大職能分開，原村委會改造成居委會，原生產隊改造成股份公司。然而，在此后農村城市化的過程中，村股份公司包辦代理了應由居委會等政府管理組織牽頭的社會保障服務以及公共設施建設，而相關基層管理組織并未及時且充分地關注到原農村社區的轉型與發展。

（二）大規模改造階段（2004年至2009年）

隨著大量外來人口的涌入，深圳的人地矛盾愈發尖銳。2004年，深圳出臺《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》，并于次年頒布實施《關于深圳市城中村（舊村）改造暫行規定的實施意見》（以下簡稱實施意見），由此拉開深圳城中村大規模改造的序幕。然而，由于原村民私房建設審批等方面的依據不足，直接造成城中村改造對象合法身份的模糊性，進而給實施意見的執行帶來阻力。正因為如此，該階段的深圳城中村改造并未能夠得到良好的政策指導，致使改造活動的實際收效不理想。

（三）規范化改造階段（2009年至2018年）

2009年，廣東省出臺“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造政策，同年12月，深圳出臺《深圳市城市更新辦法》，并制定《深圳市城市更新專項規劃（2010-2015）》，建立了城市更新單元制度。2012年，《深圳市城市更新辦法實施細則》對更新辦法進行具體安排和部署，詳細規定了綜合整治類、功能改變類和拆除重建類城市更新模式在申報、審批、監督等方面的實施細節。總的來看，該階段的整個過程始終體現了政府在城中村更新改造的土地利用、政策制訂、監管監控等方面的引導作用，也體現了遵循市場經濟規律、維護社會公共利益的城中村更新改造政策思路。

（四）有機更新階段（2018年至今）

2018年，深圳頒布了《深圳市城中村（舊村）總體規劃（2018-2025）》，明確指出城中村改造模式應以有機更新為理念，以綜合整治分區為抓手，統籌安排城中村拆除重建和綜合整治，科學、規范、有序地指導全市城中村更新工作的開展。一般而言，有機更新倡導三方面的理念：一是體現以人為本的精神，強調關注人們的日常生活需求;二是保持時空的延續性，關注城市文脈的保護與活化;三是注重常態化的漸進式微改造，而非大拆大建。[1]隨著深圳全面推進城中村的有機更新，“有序”、“和諧“、“富有特色”將成為城中村發展與演進的全新注腳。

二、深圳轉型社區在更新改造中的治理

（一）轉型社區的概念及特征

社區原本是社會學中的概念，原意是親密的關系和共同的東西，由德國社會學家騰尼斯于1887年提出。20世紀30年代，我國社會學家吳文藻先生根據英文意譯出“社區”一詞，后由眾多學者在共同討論中達成共識。[4]此后，隨著規劃師對人居環境的關注不斷深入，社區的概念和理論逐漸被引入城市規劃。在城市規劃中，社區往往與城市、居住等概念聯系在一起，多指城市某一特定區域內居住的人群及其所處空間的總和。[4]自2000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》出臺以來，社區這一概念在我國兼具空間、社會、行政三個維度的內涵，成為介入社會治理創新的基礎。[5]總的來看，目前對于社區類型尚未有統一劃定。就深圳城中村而言，其特有的時空過渡性、風貌混合性和人口流動性，與傳統社區是大相徑庭的;并且，其治理方式與我國的農村村民自治和城市社區治理都存在著明顯的差異，因此也被稱為“轉型社區”或“過渡型社區”。[3][6]

深圳城中村作為轉型社區有著如下四點特征：一是強自組織性。無論是社區的物質環境建設還是社區的管理自治，深圳轉型社區均主要采用“自下而上”的發展模式，這也導致不同社區之間的差異較大。二是低排他性。深圳轉型社區容納了來自全國各地的流動人口，同時接納與融合了各地的飲食習慣、語言表達等多元風土人情。三是高流動性。深圳轉型社區是人口結構嚴重倒掛的移民聚居地，社區居民主體為年輕流動人口，并且該群體多以個體而非家庭為生境單位，因此客觀上決定了社區的高流動性。四是弱連接性。深圳轉型社區多以業緣或地緣而非血緣作為社會連接紐帶，而社區的高流動性直接或間接使得社區的社交頻次和網絡密度呈現出較低的水平。

（二）更新改造中的轉型社區治理之必要

作為全國首個“全面城市化”的城市，深圳轉型社區數量占到全市662個社區中的42%。[7]這些社區長期為原農村集體經濟組織所管理，據統計，深圳942家社區股份合作公司（含居民小組設立的公司），不足全市企業的0.1%，卻擁有全市約1/3的土地、約1/2的建筑面積;近30萬股民僅占全市人口的2%，卻是全市85%人口的房東。[8]值得注意的是，雖然有研究發現，因戶籍制度而形成的制度性身份會顯著影響外來流動人口的社區參與，[9]但一個有關深圳外來人口社區歸屬感的研究表明，轉型社區中約42%的外來人口對社區和城市有歸屬感。[10]由此可以看出，深圳轉型社區含有巨大的社會經濟能量，但就當前的社區治理水平而言，尚有大量潛能有待挖掘。隨著深圳全面進入有機更新階段，轉型社區的良好治理將有助于推進常態化的漸進式更新改造工作。

此外，從深圳城中村更新參與主體的視角來看，城市政府在空間資源分配的博弈中實則為“弱勢”主導者;資本精英實則為空間生產的主力;原農村集體為空間的最大占有者;外來流動人口是空間的主要使用者，但同時也是更新活動中的“失語者”。[11]對此，有必要打破城中村更新活動的傳統利益分配格局，將政府、企業、社會組織、社區居民等多元化主體共同納入到轉型社區的治理體系中，充分發揮各自的優勢，使轉型社區在更新活動中能成為具有實質行動意義上的“命運共同體”。

（三）更新改造中的轉型社區治理困境

1.社區意識淡薄

社區意識是社區更新與發展的內在動力，對提升社區凝聚力、促進社區和諧發展具有重要的意義。深圳轉型社區的社區意識淡薄問題主要體現在兩個方面，即缺乏信任感和缺乏歸屬感。一方面，轉型社區人口高流動性的特征給社區的人際關系網絡帶來較大的不確定性，由此引發社區信任感的缺失;另一方面，社會經濟地位、居住時長、社區滿意度等因素，都會影響到居民對社區的歸屬感。而轉型社區的人口結構較為復雜，居民之間的個體差異較大，部分居民對社區缺乏歸屬感，進而對轉型社區更新改造的參與意愿較低。

2.社區空間異化

社區空間理應是居民進行日常交往的載體，而在更新改造的語境下，深圳轉型社區的空間卻發生了些許異化。其一，在資本主導的邏輯下，轉型社區從破舊擁擠的舊村搖身變成了統一有序的城市空間，但同時社區空間特色逐漸消失而愈發趨于同質化。其二，資本洪流迫使轉型社區空間異化為商品，并且其交換價值遠比使用價值更為人所關注，致使社區空間價值導向發生異化。

3.社區權利排他化

在深圳轉型社區更新改造過程中，政府、資本精英和原農村集體最具有話語權，而社區的實際使用主體——外來流動人口由于社會聯系松散、組織化程度弱、參與意愿和參與能力相對不足，因此只能獲得較為有限的空間使用權與話語權。也正因為如此，在社區治理與更新改造的過程中，外來流動人口往往缺少謀求切身利益的強烈動機與真實行為，而是游離于社區核心利益與權利的邊緣。

4.社區管理制度匱乏

社區管理制度作為社區居民集體意志的體現，對維護社區利益、推進社區更新改造具有重要意義。轉型社區并非是一種完全成熟的社區形態，相較于一般的農村和城市社區，社區管理制度的制定和執行在更新過程中顯得尤為重要。然而，深圳轉型社區明顯缺少社區發展所需要的各種規章制度，如社區居民公約、社區自治者章程等，并且，也尚未形成較為成熟的民主管理、民主監督、民主決策等制度，這給社區治理與更新改造埋下種種隱患。

三、基于轉型社區治理的城中村更新改造策略

根據麥克拉夫林的“互適模型”，價值觀念、目標、利益以及手段方法這四方面的調適水平是影響政策執行程度的關鍵因素。[12]就深圳轉型社區的更新改造而言，社區治理可以在以下三方面達成有效調適：第一，社區觀念調適。轉型社區更新改造過程中，各方主體都有其獨特的思想觀念和價值理念，因此恰當的社區觀念調適是后續工作得以良好開展的基礎。第二，社區利益均衡。從某種程度上講，轉型社區的更新改造是對利益的調整與再分配。因此，利益均衡成為社區治理和更新改造的關鍵。第三，社區行動協作。歸根結底，社區治理和更新改造只有通過法律、制度、經濟等手段調動各方力量，才能夠將觀念落實到現實之中，并實現不同主體的利益，從而推動轉型社區更新改造工作的穩定開展。

（一）社區觀念調適

社區治理對于深圳轉型社區而言是一個較為嶄新的命題，因此首要的是在轉型社區的更新改造中植入現代社區治理理念。對此，街道辦、居委會等基層管理組織應當積極發揮社會性自我教育的作用，強化原住民的社區治理主體責任意識，增強與外來流動人口的互動，同時重視信息的公開、透明，增加決策過程的民主化。其次，注重多元文化的融合。以宗族、血緣為紐帶，推進原住民在思想、文化以及認識層面的市民化;同時，以地緣、業緣為紐帶，尋找不同流動人口的文化共性，積極打造繁榮多元的社區文化氛圍。第三，注重培養原住民的集體價值觀念。一方面，在轉型社區更新改造的過程中，應不斷夯實原住民的治理主體地位，增強其作為社區成員的身份認同感和責任感;另一方面，加強對集體主義的宣傳和引導，幫助原住民厘清個人利益和集體利益的關系。第四，提升流動人口的社區信任感和歸屬感，構建社區社會關系網絡。比如，通過定期舉辦形式各異、內容多樣的社區活動，可逐漸消除流動人口之間的陌生感，有助于增強社區成員的信任感和歸屬感。

（二）社區利益均衡

根據理性經濟人假設，人都有趨利性，因此轉型社區在更新改造過程中需要重點關注各方利益的協調與均衡。首先，政府部門應建立符合實際且可被多數主體接受的利益評價標準，除了經濟利益之外，社會影響等社會效益也應納入考量范圍。其次，注重搭建利益溝通協調平臺，如信息政策公開平臺、媒體輿論監督平臺、公眾意見收集平臺等，充分協調政府、開發商、原住民、流動人口、社會公眾等群體之間的利益。第三，重點關注外來流動人口的社區權益。借鑒香港和臺灣地區更新改造的做法，向社區的租戶等弱勢群體提供經濟補償、安置辦法、社會福利補助等方案，盡量減少更新改造給社區帶來的社會沖擊。此外，組建第三方組織也是提升更新改造過程中社區治理與決策參與能力的有效方式。一般而言，第三方組織作為與更新改造無直接利益關系的團體，可為利益相關者提供第三方視角的咨詢和指導服務，更能減少對弱勢群體的忽視。

（三）社區行動協作

社區行動是推進深圳轉型社區更新改造的重要環節，良好的協作關系則十分關鍵。首先，需要構建與轉型社區治理相匹配的更新改造制度體系。城中村更新改造涉及空間資源的分配與調整，應摒棄以往將更新改造與社區治理相割裂的做法，將更新改造制度體系的建構與社區治理有機聯系起來。其次，需要推行一系列切實有效的社區治理策略。在有機更新階段，轉型社區的治理與更新改造是一個長期且漸進的過程，因此有必要建立一套常態化的系統性策略，并應廣泛涉及產權安排、社區組織、公共服務等各個方面。最后，需要構建更加公平的公共政策體系。打破固有的“城市政府—資本精英—原農村集體”的三元利益分配格局，調整轉型社區更新改造的利益分配規則，選擇性地壓縮資本的逐利空間，逐步減少資本帶來的負外部性，進一步保障社會公眾和社區弱勢人群的權益。

四、結語

總的來看，在以存量優化為主的新常態發展背景下，深圳城中村更新改造開始以有機更新為基本理念，逐漸步入到新的發展階段。與此同時，面對新時期城市治理與空間實踐的重心下沉至社區的發展要求，把城中村作為社會治理的基本單元而非“毒瘤”，可以發現，城中村蘊含著巨大的社會治理潛能，但同時也面臨著社區意識淡薄、社區空間異化、社區權利排他化、社區管理制度匱乏等治理困境。因此，針對深圳城中村更新改造在社區觀念、空間價值、利益分配、規則制度等方面所存在的問題，圍繞轉型社區的治理，提出社區觀念調適、社區利益均衡和社區行動協作的城中村更新改造策略，這在一定程度上有助于深圳城中村在更新改造活動中打破固有的利益分配思考框架、擺脫以往的路徑依賴和制度慣性，從而有助于推進深圳城市治理和促進社會經濟的可持續發展。

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