社區能力視角下協商系統實踐的類型特征與發展趨向

張大維 趙益晨

摘要：社區協商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式。以社區能力視角為切入，結合當前協商民主研究最前沿的協商系統理論，建構了影響社區協商系統質量的社區能力要素框架。通過對民政部遴選出的全國首批最具代表性的10個優秀社區工作法進行案例比較分析，依照社區能力要素構成劃分出不同的社區協商類型特征，包括專業-能人型協商、開放-大眾型協商、包容-混合型協商，并以此為基礎探討了協商系統中專業和開放的發展趨向。提出需要立足社區能力，增強四大要素能力，從協商系統全局出發，在協商制度化過程中更重視整體性和系統性，才能扎實推進協商實踐的合理創新和高質量發展。

關鍵詞：社區;協商;社區能力;協商系統;協商質量

一、問題提出和文獻綜述

社區協商被認為是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式。近年來，一批社區優秀工作法經過國家民政部的認定被廣泛宣傳推廣，這些典型案例來自基層實踐和改革創新，是新時代黨的群眾路線的生動實踐，而在這些案例中或多或少地都能夠看到協商實踐的影子。這一方面顯示出協商實踐在新時代基層治理創新中的重要價值，另一方面也反映了今后一段時期內協商將作為推進社區發展的工作重點和建設方向。因而，在新時代社區治理創新中，協商實踐有著怎樣的典型特征，又呈現出怎樣的發展趨向，以及相應的影響因素便值得進一步的關注和討論。

在以往有關社區協商領域的研究中，側重從價值討論和優化分析兩個方面進行了研究。在社區的協商實踐真正落地前，更多探討了協商對社區治理的價值。李雪萍認為協商是社區民主發展的基本路徑。[1]王芳和陳進華指出基層協商民主和社區治理目標上具有內在一致性，是實現社區共治的重要途徑。[2]陳景嶺進一步指出，協商是有效的多元利益整合和對話機制，為社區治理提供了新發展空間。[3]陳家喜等認為，協商治理在社區治理的有效實踐，源自我國社區的復合屬性。[4]劉曄指出在協商制度框架內有利于實現政黨、國家、社會權力的互強過程等。[5]

隨著社區協商的持續深入，相關研究也開始從價值討論到具體操作的優化分析轉向。從總體上看，張平等基于實證調查，從社區的協商主體、內容、程序、形式等方面提出優化建議。[6]辛方坤也提出了黨組織、多元主體、協商規范、協商機制等方面的優化對策。[7]具體而言，主要包括協商主體和協商規范等兩個方面。在協商主體方面，馮華基于案例分析，提出政府與社會開展協商合作的現實意義。[8] 陳榮卓等以政府與社會組織互動為切入，劃分了四類不同社區協商類型。[9]唐娟等則以社區成員結構和議題范圍為衡量維度作出類型劃分，并提出協商主體方面的優化對策。[10]在協商規范層面，張晨等指出社區協商機制需通過程序化建設予以規范。[11]劉俊杰進一步指出其中存在的規范性難題。[12]陳榮卓等則提出了協商制度程序和參與形式的優化方向。[13]

上述研究從協商的價值、主體、內容和程序層面，就社區協商存在的問題與對策進行了不同程度的討論，但較少關注治理現代化背景下協商質量與社區能力的關聯。而本文則以社區能力視角為切入，引入協商民主研究最前沿的協商系統概念，整體建構影響協商系統實踐的社區能力構成要素，并通過對民政部遴選出的首批最具代表性的10個優秀社區工作法作為新時代社區的典型案例進行比較分析，依照社區能力要素構成劃分出不同的社區協商類型，并以此為基礎深入探討今后一段時期內社區協商實踐的發展方向。

二、社區能力：影響協商系統質量的要素框架

社區能力作為學術概念提出并運用于實踐層面是近來的事。代表性的觀點有羅伯特·M·古德曼（Robert M. Goodman）等人提出的社區意識、社區歷史積淀、社區權力和社區共識等4個維度的社區能力標準。[14]羅伯特·查斯金（Robert Chaskin）等人提出的包括能力特征、社會行動層次、功能、策略、條件變量和產出等6個方面社區能力建設的關系框架。[15]貝絲·R·克里斯普（Beth R. Crisp）提出了自上而下、自下而上的組織能力，團體的組織能力以及社區整合能力等4個方面。[16]羅納德·拉龐特（Ronald Labonte）則概括了社區能力的9個相互作用的領域，包括參與度、領導力、組織架構、問題評估、資源調動、批判性反思、社區聯結、與外部合作度等。[17]菲奧娜·維蒂（Fiona Verity）則將社區能力歸納為社區特質、機制建設、聯結網絡、認知程度、技術能力、資源動員等5個方面。[18]而國內關于社區能力的相關研究，尤其是對于社區的相關研究還相對薄弱，徐延輝和黃云凌回顧了國外相關研究，對實踐予以了展望。[19]徐延輝和蘭林火則將社區能力、社區效能感與城市居民的幸福感進行了關聯度討論，[20]夏建中將公共產品作為提升社區治理能力的重要組成部分。[21]李曉琳等人指出，要以人、財、物、技術等機制建設提升社區服務能力。[22]師曾志等人認為社區服務能力與治理能力應立足于個體，提升社區和個體居民之間的情感交流。[23]

協商系統是協商民主研究的最新概念、方法和理論，國際上關于其研究也是進入新世紀后開始的，中國則剛剛起步。協商系統可以被理解為由多元要素構成及其相互連接的協商方式。[24]從實踐形態上看，它是由各類協商要素構成的系統，是由既相對獨立又相互依存的要素組成的協商民主復雜整體，不僅內含正式協商，也包容非正式協商;既可以從過程-事件（議題）的視角來看待協商的要件，也可以從程序-制度（規則）的視角來評判協商的質量。[25]因而以協商系統概念對每一個特定案例的系統化考察更有利于觀察到參與主體和參與形式的多樣性、參與程序的復合性、結果的轉化與執行能動性以及整個過程的包容性等，也更有利于從社區能力的視角對協商過程作出整體性、全局性判斷。

關于社區能力和協商治理之間的聯系方面，較有代表性的有波·金尼（Bo Kenny）的研究，其利用了查斯金提出的社區意識、成員對社區承諾、問題解決能力以及獲取資源能力等四方面的社區能力特征以及相應的發展戰略，對協商能力進行了評估，并認為社區協商能夠促進社區能力的發展。[26]而這一觀點給本文提供了思路，即社區協商系統實踐所呈現出的制度安排是否也會受到社區能力的影響?；谶@一觀點，本文從前述研究中尋求可評判的標準，并結合我國社區的協商實踐，進一步提出了影響協商系統實踐的四類社區能力構成要素，主要包括居民要素、領導要素、機制建設和資源獲?。ㄒ姳?）。

具體來看，第一個影響協商系統實踐的社區能力要素是居民要素。這一要素的內涵較為豐富，根據已有研究的理解，可以簡單解釋為作為協商主體的居民受社區組織形式、歷史背景等一系列環境影響而形成的社區參與度和認同度，這既可以看作是居民對于社區治理中的主體意識，也可以看作是居民內在的社會資本和關系網絡，反映出協商系統中主體的不同特征。而居民要素與社區協商的關系也較為明顯，即居民要素顯著的社區，在協商的制度化參與方面也可能更為積極，樂意為社區公共事務提出建議。

而與之有相關的第二個社區能力便是領導要素，這一要素在我國社區實踐中尤為明顯。領導要素可以被理解為社區“兩委”干部的領導能力，能更多反映出協商系統中的主體、場所、傳播、程序等安排與設置。組織和領導能力突出的社區，在推進協商制度化建設方面自然更加突顯。如果將居民要素和領導要素放在一起來看，可以從某種程度上反映出政社之間在協商系統中的互動情況，當前者更突顯時，居民參與協商實踐的載體和方式可能更為多元和普遍;而當后者更突顯時，社區協商制度化建設則可能更加成熟和穩定。

第三個影響協商系統實踐的社區能力是機制建設，這一要素可以理解為基于協商系統制度搭建的社區配套機制和功能實現。根據我國社區協商的實現功能來看，主要有服務性和參與性兩種機制建設方向。機制建設的服務功能主要是指分類搭建社區服務配套機制，[27]并以此優化社區服務，將協商成果有效轉化為解決居民實際問題的能力;而參與功能則是能夠依托機制動員社區居民、開發社區資源來達成共同目標，[28]且通過協商方式來實現這一過程，二者從不同層面反映了協商系統中的議題轉化過程。從中可以發現，機制建設的功能實現與居民要素和領導要素的互動形態有著內在關聯。一方面，社區的政社互動形式會影響到機制建設的功能性;另一方面，機制建設的功能性也會某種程度上鞏固政社互動形式。

最后一個影響協商系統實踐的社區能力要素是資源獲取，主要是指基于協商制度搭建的相關資源獲取能力，這一能力不同于上述三類要素，屬于社區能力的外圍要素。在社區治理中，不同的政社互動形式會形成不同的機制建設，而不同的機制建設則有著不同的資源獲取渠道。而對于協商系統而言，該要素一般將影響協商結果的落實情況，盡管資源獲取形式各有不同，但資源獲取能力的強弱則直接影響著協商質量。

上述四點闡釋明確了影響協商系統實踐的社區能力要素構成，分析了要素間的內在關聯（圖1）。以社區能力視角為切入來研究協商系統的實踐，能夠跳出社區協商的單一維度觀察，轉而以協商系統這一更加多元、整體的觀察視角，基于社區能力的構成要素對社區協商實踐進行剖析，將進一步明確協商實踐在社區治理中的現實作用以及在今后發展的可能性。

三、類型特征：案例社區能力與協商系統差異

社區治理事關黨和國家大政方針政策的貫徹落實，事關群眾切身利益，事關基層和諧穩定。黨的十八大以來，中央層面制定并印發了多個關于社區治理工作的政策性文件。各地也因地制宜大力推進社區治理創新，涌現出很多先進典型。國家民政部2018年發出征集優秀工作法的相關通知，各地上報了各類社區的優秀工作法，經過嚴格比較和遴選，2020年編輯出版正式推出了“100個優秀社區工作法”，其中10個最具代表性的優秀社區工作法，或多或少地都帶有協商相關的做法和經驗（見表2）。以下便是基于對影響協商系統的社區能力要素進行的分類討論與關聯探究，通過對這10個反映新時代社區治理創新典型案例的協商經驗做法予以比較與剖析，劃分出每個協商系統案例中的不同類型以及其中反映出的各自特征。根據不同協商制度邏輯大致可以劃分為專業-能人型協商、開放-大眾型協商、包容-混合型協商等三種主要協商類型特征。

（一）專業-能人型協商

通過對10個最具代表性的社區典型案例的主要做法和協商經驗予以總結和歸納，可以看到不同社區在推進社區協商系統實踐的方式方法上各有特色，但同時也有顯著的共性特征?；谏鐓^能力視角對上述10個案例進行分析后發現，其中有6個案例都明顯更傾向于專業-能人型的協商系統實踐。具體來看，社區的領導要素——黨的領導作用的發揮都有明確的制度設計和規范化的管理體系，作用非常突顯。如軍門社區建立的區域化大黨建，形成了社區黨委-網格黨總支一居民小區黨支部-樓棟黨小組“四級網絡”，類似的還有寶翠花都社區、劃船社區、第一社區等。寶翠花都社區除下沉到底的四級管理體系外，還規范了樓棟的管理機制。

在協商議事層面，專業-能人型協商主要通過“黨領群議”為基礎促進黨的領導與群眾議事的融合，[29]對協商的領導和規范作用也更強，專業化、能人化的特征顯著。如哈量三社區以8個方面的社區人員為基礎建立社區協商委員會制度，在“兩委”指導下開展協商議事，其中黨員參與比例更高;劃船社區則將黨員社工、社區單位黨組織負責人、黨員居民納入社區黨委班子，由黨組織牽頭定期召開不同范圍的協商議事會，還邀請街道、物業、駐社區單位召開社情民意協商研討會，并達成主要共識。

相比之下，居民要素盡管在社區治理的整體參與方面突出，但僅從協商系統來看，普通居民的制度化參與程度相對有限。上述6個案例中，居民要素大都通過民情懇談，或選出各類代表（如協商委員會代表、居民代表、業主代表等）的協商機制予以體現，而這種協商形式對于普通居民而言，主要是獲得了制度化問題反映渠道，而實際問題則由選出的代表予以協商討論并落實，社區能力的居民要素和領導要素的互動反映出明顯的前弱后強。

相應的，在社區能力的機制建設方面，專業-能人型協商的配套機制主要是以服務功能為導向，強化協商系統中議題轉化為實踐的過程。如第一社區，協商議事配套搭建了網格化管理、“黨員管家班”“全科社區工作者”“四社聯動”等一系列服務功能;寶翠花都社區推出了黨員對特殊人群“五常五送”服務，志愿者“七彩七倡”服務、社區工作者“九五工作法”等，回應居民的服務訴求;在中央花園社區，在社區、業委會和物業進行聯動議事后，也依托紅色物業落實各類特色服務，并設立監督機制。這種以服務功能為重點的機制建設有效契合了規范化、制度化的專業-能人型協商模式，將全方位的服務對標居民的日常訴求，既是社區能力的體現，也是對專業-能人型協商議題轉化的有力保障。同時，從資源層面看，除了機制建設的服務導向外，強有力的資源獲取能力也是專業-能人型協商得以維系的重要因素，實現了協商結果的落地。作為優秀典型案例，上述6個社區都能夠通過各類渠道發掘資源優勢，確保各類機制的落實。

綜上，對于專業-能人型協商的社區而言，社區領導要素相較于居民要素普遍更為突顯，反映在機制建設方面則體現為一種“居民訴求-能人協商-全方位服務-反饋訴求”的制度化、規范化安排，同時配以強有力的資源獲取能力，使得整個協商系統實踐得到強有力的資源保障（見表3-1）。

（二）開放-大眾型協商

對案例進行分析后發現，除專業-能人型協商外，還有2個案例表現為開放-大眾型協商。這一點主要從不同協商系統案例的居民要素和機制建設兩個層面呈現出顯著區別。從居民要素來看，翠竹園社區和榮華社區居民的公共參與相較于其他案例更為活躍，協商系統中普通居民作為協商主體的參與度更高。翠竹園社區通過社會組織平臺組建90個社區社會組織，有大量普通居民參與其中;而榮華社區為中外居民混合社區，居民的民主意識更突顯，參與公共事務的意愿也更強烈。

從機制建設上看，開放-大眾型協商使得協商系統中的議題轉化過程變得更加開放化和大眾化，鼓勵更多地參與和互動。例如，翠竹園社區從協商方面搭建了社區“兩委”、業委會、物業、社會組織的四方協商機制，而配套解決機制除物業外，具有參與功能的社會組織也能滿足各類訴求;榮華社區在小區、區塊、中心三級協商議事機制之外，也鼓勵居民參與各類文化活動，以此回應來自不同文化居民的需要。

從領導要素來看，在翠竹園社區和榮華社區，盡管“兩委”依舊在關鍵問題上有著核心地位，但相對于居民要素而言，則沒有專業-能人型協商那么強勢，更像是在“幕后”扮演整個協商系統的協調和組織角色，為居民參與公共事務提供更多渠道和機會。除此之外，從資源獲取能力來看，兩個社區都有很好的資源輸入機制，確保了協商結果的順利實施。

綜上，在居民積極關注并熱心公共事務的社區中，以參與互動為導向的開放-大眾型協商有很強的生命力，居民既能通過參與協商過程謀求自身利益，也能加入各種平臺組織，在充沛的資源保障基礎上大家一起行動實現共同訴求，而作為領導要素的黨組織則為實現整個過程提供了關鍵的支撐作用。從開放-大眾型協商的制度邏輯中可發現，作為協商系統主體的居民是否熱心公共事務并形成認同的能力要素對協商特征有重要影響，若失去該要素的支持，相應機制建設和領導形式也可能會隨之發生位移（見表3-2）。

（三）包容-混合型協商

通過社區能力視角對上述10個案例的分析發現，專業-能人型與開放-大眾型協商之間是非排他性的，二者并非互斥，而是存在相互交融的可能，也由此形成了第三種類型——包容-混合型協商。該類型在上述案例中主要有2個社區對應這一特征。具體來看，首先，從領導要素而言，協商系統中“兩委”領導位置依舊突顯，通過各類程序化、制度化安排發揮著關鍵作用。如擁軍街社區在黨組織帶領下制定的“八步”議事流程同樣采用了代表參與模式，而夕照寺社區的共治委也是由7類主體參與議事;除此之外，擁軍街社區“兩委”還通過擴大協商系統的參與主體，邀請專家、“兩代表一委員”、社會組織開展專家性的協商討論，解決居民訴求，其中的專業化、能人表現意味濃厚。

其次，從居民要素和配套機制建設來看，無論是夕照寺社區的“小巷管家”還是擁軍街社區的“三問四小”工作法，在協商系統的主體參與層面也都給予了居民協商議事乃至管理社區事務的更多渠道。從居民要素看，例如，夕照寺社區居民可通過加入“小巷管家”團隊參與制度化協商，可以在樓棟開展非正式參與的協商討論;而擁軍街社區的普通居民除協商議事會外，還可自愿參與“壩壩會”談論評議，或是參與評價社區工作述職等。從協商系統中的政社互動情況看，這一協商類型的居民要素相較于領導要素雖然依舊前弱后強，然而相較于專業-能人型協商而言，居民要素在協商系統的主體特征中也增添了更多的閃光點。

對于機制建設的功能實現而言，一方面，包容-混合型協商包含專業的服務功能，例如，夕照寺社區為“小巷管家”制定了完整團隊建設的培訓流程、規范化的協商操作流程，而擁軍街社區也提供了一系列服務平臺為協商成果提供轉化服務;另一方面，包容-混合型協商也有歡迎居民廣泛加入協商、評議等活動的參與功能，這種相對開放的協商特性是專業-能人型協商的機制建設所不具備的特征。顯然，包容-混合型協商所兼容的兩種取向性的機制建設也都有利于協商系統中的議題轉化。而從資源獲取而言，上述案例的資源獲取能力也十分搶眼，能夠搭建起豐富的服務和參與平臺，保障了協商議事成果的順利實現。

綜上，包容-混合型協商兼容了專業-能人型與開放-大眾型協商不同特征，這種兼容性一方面由于居民制度化參與熱情和積極性較于專業-能人型協商而言更為廣泛，但同時也離不開機制建設，在服務功能外為居民提供了制度化參與渠道，并在此基礎上繼續以民主管理形式豐富了協商系統實踐，提升居民作為協商主體對公共事務的關注程度（見表3-3）。

四、專業、開放：社區協商系統實踐的發展趨向

通過對上述10個新時代社區典型案例的協商實踐所進行的比較分析可知，當前我國的社區治理中存在協商系統的實踐形態，而且正在從點到面，從不規范、碎片化、隨意性走向程序化、系統化和制度化。[30]而在這一過程中，會基于不同社區發展背景而形成不同的協商形式，這些形式在協商系統中也展現出各自的特征。經前文分析，歸納為專業-能人型、開放-包容型和專業-開放型三類。從主要形態上看，兼具包容性的專業和開放可以說是當前社區協商系統實踐的主要發展趨向。針對這一發展趨向可以進一步得出以下結論。

首先，專業和開放的兩種特征展現出了協商系統實踐不同方向的發展理念。一方面，對于專業-能人型協商而言，在科技水平進步、生活品質提高的當下，發揮各類專業人員特長，專業型協商如同“專家會診”，能夠更快形成專業方案，通過各類服務機制盡力實現居民訴求，這顯然從結果上能更快更好地達成協商目的。而另一方面，對于開放-大眾型協商而言，從鼓勵社區居民廣泛參與公共事務、提升作為“主人翁”地位的自覺性和能動性方面看，這類協商無疑是建設社會主義基層民主，推進基層群眾自治制度的重要路徑。同時，對于社區發展逐步走向智慧社區建設和公共危機治理常態化建設的今天，社區社會資本的重要性也越來越得到高度關注，開放型協商為社區社會資本的制度化建設提供了更多有益的參考和借鑒。

其次，無論是哪一種發展趨勢，對于社區協商系統實踐而言都有各自獨特的優勢和價值。目前來說，尚不存在哪一種協商形式最好，不能一刀切。一方面，是由于三種協商類型從實踐看均源于基層創新，從理論上看都是對協商系統理論中國化延伸的豐富和完善，且都朝著善治的方向前進;另一方面，也是因為當前我國的協商實踐還并沒有完全趨于成熟，以協商系統的標準而言還有更為廣闊的發展空間，這也為今后協商特征的演變和迭代奠定了基礎。就目前而言，應以更加包容性的姿態鼓勵各類不同特征的協商實踐積極創新，既可以是微觀面、小規模、集中式的，也可以是宏觀面、大規模、分散性的，增強不同類型之間的交流融合與各類要素之間的廣泛包容，繼續推進中國特色社會主義協商民主建設不斷向前發展。

最后，專業和開放的兩種協商特征不單是就協商實踐的某一部分而論，而是以社區能力為切入，從協商系統的整體視角出發的。若協商受制于社區能力而難以付諸實踐，那么再具有創新精神的協商理念也是不切實際的。例如，在資源獲取層面，不論是專業還是開放的協商實踐類型都離不開強有力的資源供給。因此，必須立足社區能力，從協商系統的全局出發，在協商制度化過程中更重視整體性和系統性，以社區能力奠定發展基礎，才能扎實推進協商實踐的合理創新和高質量發展。

附注：

①案例來源參考自民政部編寫組.新時代黨的群眾路線的生動實踐——優秀社區工作法100例[M].北京：人民出版社， 2020.

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