智慧城市建設背景下居家養老體系架構及重點環節解析

摘要：在借鑒瑞典、日本、韓國、新加坡等國家養老方式及其實踐經驗的基礎上，闡述居家養老是我國養老政策的核心所在，初步構建智慧城市建設背景下適應我國大中城市的老年人居家養老體系——FCII體系，并就其重點環節進行分析和闡述。

關鍵詞：智慧城市;老年人;居家養老;體系;解析

老齡化是整個世界人口發展的明顯趨勢。隨著社會經濟發展和文明進步，人類壽命延長和低生育率兩者共同作用，是導致這種不可逆轉的全球范圍人口老齡化態勢不斷加劇的根本原因。

亞洲經濟發達國家日本是典型的人口老齡化和老年人口高齡化國家，其醫療設施條件較好，老人照護水平較高，百歲老人幾乎每年都在增加。日本總務省公布的2019年10月1日的人口估算數據顯示：包括外國人口在內的總人口為1.26167億人，比上年減少27.6萬人，連續9年減少，創下了1950年以來的最大減幅。其中，65歲以上人口為3 588.5萬人，占總人口的28.4%，75歲以上為1 849萬人，占比為14.7%，兩項占比均創歷史新高;14歲以下為1 521萬人，占12.1%，占比跌至新低。[1]日本厚生勞動省2019年9月13日公布調查結果顯示，全國百歲以上老人已達71 238人。[2]按照總人口1.26167億人的基數，百歲老人占人口比重達到0.05%。截至目前，日本的老齡化還在加劇，至2020年9月15日，全日本100歲以上老人為80 450人，首超8萬人，人數連續50年刷新此前紀錄。[3]

歐洲發達國家德國是典型的低生育率、高老年人口比例的國家之一。近年來，德國生育率連年下探，有關數據顯示，在2018年每1 000名德國人當中，僅有8.2個嬰兒出生，這樣的出生率不僅在歐洲倒數，在全球范圍內也是排在末端。[4]低生育率使德國總人口增長緩慢，自2011年以來，總人口增長雖為正值，但數量較少，2019年底人口增長14.8萬，至8 320萬。[5]總人口中，60歲以上人口約占23%。

事實上，日本以及歐美發達國家早在上世紀80年代就已經步入老齡化社會。中國作為世界上人口最多的發展中國家，也于1999年加入了老齡化國家的行列，其中經濟發展水平最高的城市上海則是國內最早步入老齡化社會的“先進”城市。如今國內一些特大城市和大城市如北京、廣州、南京、杭州等也已成為人口老齡化城市。

一、居家養老：我國養老政策的核心

中國是一個人口大國，同時也是老年人口大國。早在2000年，我國60歲及以上人口占總人口的10.07%，標志著整體而言全國已步入老齡化社會。[6]據國家統計局《2013年國民經濟和社會發展統計公報》的發布數據，[7]2013年末，我國60周歲及以上人口為2億，占總人口的14.9%，比上年末提高0.6%。截至2018年，我國60周歲及以上人口占總人口的比例已經達到17.9%。[8]從2000到2013年的13年間，老年人口比例上升4.83%，而從2013年到2018年僅僅5年間，老年人口比例即攀升了3%，可見我國的人口老齡化正呈現出明顯加速的趨勢。

應對人口老齡化問題，我國的養老政策也處于不斷調整和完善之中，而居家養老作為其核心內容始終沒有改變，大量理論研究和調研分析也不斷予以論證支持。1996年發布的《老年法》第十條指出，“老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人。”[9]這可被視為“居家養老”政策的雛形。國內較早關注居家養老理論問題的一些學者，如張文范于1998年撰文指出，居家養老是有別于“家庭養老”和“機構養老”的新型養老模式。此后張衛東對“居家養老模式”進行了更為深入的理論探討，著重闡述其內涵、特征和功能等方面。[10][11]2013年7月1日正式發布實施的《老年人權益保障法》修訂版第三十六條明確規定，國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。[12]由此可見，經過20多年的理論研究和實踐表明，居家養老是我國養老政策的核心所在，并在今后相當長的時期內仍將是適合中國國情的主流養老模式。

二、他山之石——部分國家養老方式及其實踐經驗借鑒

世界主要發達國家的養老模式經歷了多年的發展和調整，目前多數國家以“居家養老”為主，這也是國際上諸多跟蹤研究所發現的最符合老年人需求的養老方式。

瑞典向來被譽為“福利國家的櫥窗”，其人口老齡化也非常嚴重，瑞典現今65歲以上的人口占到了20%。[13]自從上世紀90年代以來，在人口老齡化加劇和經濟增長低迷的雙重壓力下，瑞典開始對養老體系和養老政策進行調整，改變過于慷慨的養老基金回報狀況。政府現在大力推行的是居家養老的形式，[14]爭取讓國民在退休后盡可能繼續在自己原先居住的住宅里安度晚年，這主要是因為相關研究表明，居家養老比較人性化，也能滿足老人個性化的需求，而且更能給人以熟悉感和安全感。

日本是老齡化程度最高的國家之一，其養老保障制度非常重視家庭的作用，強調國民的自立。養老以家庭和親戚的紐帶關系為前提，公共福利服務和市場化服務為補充。在與社會保障有關的法律中，如《老年人福利法》《老年人保障法》等，許多內容都把家庭和家庭贍養關系作為前提條件。政府對同住型家庭養老方式予以支持和鼓勵，如果子女照顧70歲以上的低收入老人，則可以享受減稅的待遇;如果照顧老人的子女需要修建房子以使老人有自己的活動空間，則可以得到貸款;如果臥床老人需要特殊設備，政府則予以提供;該國提倡三代同堂的養老方式，發展完善“養老護理在宅服務”，普及“長壽型住宅”，預留人在年老后對房屋的特殊需求。[15]在這些政策的引導下，日本老人與其子女同住的情況相當普遍。

韓國實施的是“家庭照顧第一，公共照顧第二”的養老政策。政府制訂了較為細致的稅收優惠政策以鼓勵和支持居家養老。對于贍養老人五年以上的三代同堂家庭，在繼承遺產時給予稅收額90%的減免;每贍養一個老人即可免除3 000萬韓元的遺產稅;對于需要贍養60歲（女55歲）以上直系親屬的納稅人，每年可免除48萬韓元的所得稅;對于子女和父母各自擁有住房，又選擇在一起生活者，可以免除一方出租或出售住房的所得稅;本人或其配偶與直系親屬老人共同生活兩年以上者，可以獲得政府優惠貸款，用來購置、改造、新建住房。自1993年始，贍養老年父母的人使用醫療保險卡為父母看病時，費用可實報實銷。[16]

在新加坡，拒絕贍養老人或將受到刑責。新加坡政府認為“孝道”是倫理道德的起點，可以穩固家庭，穩固國家。1994年，國家制定《贍養父母法》;1996年，又設立贍養父母仲裁法庭。在法律保證的同時，政府又制定了一系列優惠政策，鼓勵子女與父母一同居住。建屋局在分配政府組屋時，對三代同堂家庭給予價格優惠和優先安排，向愿意住在父母附近的公房申請人優先供房供貸，同時規定單身青年不可租賃或購買組屋，除非其愿意與父母同住。該國政府開發出多種類型的“多代同堂”組屋，兩戶既分又合，以起居室連通，適應兩代和睦共處。1993年以來，政府推出的12個“公積金增補計劃”中，有4個是專門的“敬老保健金計劃”。

縱上所述，諸如瑞典、日本、韓國、新加坡等社會經濟發達國家的養老政策都凸顯了居家養老這一核心要素，通過法律保障、稅收調節、住房設計及物質供給等手段促使子女能實實在在地承擔起贍養老年人的責任，從而減輕社會化養老的負擔。

三、智慧城市建設背景下大中城市老年人居家養老體系架構設計——以上海為例

上海是我國經濟最發達的特大城市之一，已于1979年率先成為人口老齡化城市，比全國進入老齡化社會的時間整整早了20年。據《上海統計年鑒（2019）》的數據，上海全市戶籍人口1 462萬，其中60歲及以上人口502萬，占比34.3%。由于該城市還有大量的外來人口，如按照常住人口2 400萬進行統計，老年人口占比也超過20%，老齡化程度相當嚴重。

由于老齡化出現得早，上海成為國內最早在產、學、研方面同步開展涉老工作的城市，在產業與政策發展方面積累了大量的科研成果和寶貴的實際經驗，在貫徹“居家養老”、切實滿足絕大多數老年人的養老需求并保障其根本利益方面做了很多有益的探索，可以成為其他城市學習的示范;同時，由于上海老年人口絕對數量龐大、增長趨勢加劇，養老問題與矛盾將日漸突出，以創新思維解決發展中的問題顯得非常迫切。因此，本文選擇以上海為例構建老年人居家養老體系的FCII框架。在該構架中，“居家為基礎”通過“社區支持”和“制度保障”得以實現，并可與“機構養老”無縫銜接。

（一）體系含義解析

本文所構建的城市老年人居家養老體系是適合中國國情、順應時代特點、基于智慧城市建設背景下的FCII體系。體系中，“F”指家庭（Family），“C”指社區（Community），第一個“I”指制度（Institution），第二個“I”指信息（Information）。因此，該體系的含義是指以家庭為主要載體、以社區為主要支持、以制度為堅實保障、以信息進行集成和強化。

（二）體系總體構架闡述

在該體系中，“C”社區作為一種全方位的支持顯得至關重要。這也是居家養老有別于家庭養老的顯著特征所在。理想狀況下，社區應具備醫療護理、文體娛樂、生活照護、精神慰藉等模塊，使老年人不出社區，即可基本滿足日常生活的各種需要。社區全方位的服務對于居家養老體系的正常運轉具有必不可少的支持作用，是需要政府大力建設的部分，也是老年人能安心居家養老的重要保證。

體系中的第二個“I”代表信息。在智慧城市建設中，如何利用好信息化技術和工具，助力養老躍升新的臺階顯得尤為重要。通常，智慧管理可分為三個層面，即信息采集、信息感知、信息研判和決策。具體在FCII體系中，智慧養老工作應該包括底層的信息采集，即通過一定的物聯網設備，如智能穿戴設備，對老年人的通信、停留地點、日常活動等基本信息進行采集。為確保對老年人身心狀況的評價科學合理，信息采集最好還要包括身心健康數據的采集，此項工作應該由受過培訓的專業人員進行。智能感知是通過網絡等方式，將監測的基礎數據和專業人員采集的數據進行錄入，建立數據庫，老年人一人一檔案，形成其特有的數據系列。該工作以社區為主體，因為社區最了解其居住范圍內的老年人，溝通比較方便，而且，由于在社區內不受交通等限制，工作效率高，信息維護更容易。信息研判和決策是基于一定時期的數據采集和感知，形成某一個老年人的正常數據系列，一旦系統接收到非正常數據，即引發報警，家屬、社區和醫生可及時上門實施察看，進行必要的緊急救援，防止發生意外情況。

為確保對老年人身心狀況的評價始終處于合理狀態，建議專業人員定期與老人進行面對面的結構性訪談，對照測評工具，評估其身心狀況，判定其是否繼續適合居家養老以及在居家養老體系中被訪老年人處于哪一種居家養老方式。后期經過定期回訪不斷跟蹤被訪者的信息，對其進行動態管理。一旦專業人員在社區篩查中發現被訪者出現失能或者失智的端倪，就應該對接專業診斷機構進行進一步診斷，以確定被訪老年人應該選擇居家養老或機構養老，以此種方式可實現居家養老與機構養老的無縫銜接。以上所指的都是社區主動服務老年人的。老年人如果自己發現身心狀況發生顯著改變的，也可主動聯系社區進行評估和后續診斷。

老年人管理信息系統，應該是一個開放式、多維度、多效能的系統。社區老年人的健康信息、需求信息可上傳，社區可提供的服務信息也一并上傳，某一社區在某一時期內短缺的服務可在社區內進行調節彌補，老年人的各種需求與供給可以進行匹配。通過構建各區完整的信息系統，進而建成全市健全的老年人管理信息系統。政府采購的各種助老服務可通過該平臺實現信息共享。

FCII體系中的第一個“I”指的是制度。老齡事業要健康發展，重在制度建設。在制度建設中，法律具有嚴肅性和強制性。與發達國家相比，我國人口老齡化呈現人口基數大，發展速度快，未富先老，空巢老人、高齡老人、失能半失能老人大量增加的突出特點，也愈發反映出我國老齡化問題的復雜性和艱巨性。這既是挑戰，也是機遇。一些社會資金看中了養老這個產業，紛紛試水;借鑒國外的經驗，“以房養老”等涉老金融產品也開始亮相。“以房養老”，國外有兩種通行的做法，一種是老年人將自有產權住宅的現有產權進行交易，將資金用于晚年生活所需，老年人作為租客居住在自己的房屋內。另一種是對老年人自有產權住宅進行期權交易。購買者博取的是老年人預期壽命的不確定性和房地產的增值性。而老年人在其壽命期內，可一直安心地居住在自己的房子內，并獲得可觀的晚年經濟支持。兩種方式中，老年人都能“居家”，不脫離自己熟悉的生活環境。隨著老年人觀念的更新和自有產權住宅比例的提高，“以房養老”可能會演變成老年人依靠自身經濟力量實現居家養老的趨勢。針對以上情況，有關部門應審時度勢，及時修訂完善《老年人權益保障法》，并建立健全相關法律體系。

為了進一步倡導老年人居家養老，除了法律體系外，制訂合理的政策至關重要。就政策的針對對象而言，有老年人、老年人子女及其他對象。相比于發達國家的類似政策，我國的政策建設亟待加強。有些政策剛剛起步，比如針對老年人的宜居環境建設，老年法中有條文，操作尚在起步階段。還有不少制度幾乎是空白，比如針對老年人子女的制度，如何鼓勵他們與老人同住并照料老年人，在其購房、福利待遇等方面的激勵機制如何建立等都有待探索和建立。此外，對居家養老的動態管理和評估是實現居家養老并保證與機構養老進行無縫銜接的基礎，也需要政策進行規范。

（三）居家養老體系核心闡析

2005年提出“9073”，2020年構建“五位一體”，上海在養老模式上一直不斷探索。不過，縱觀國際大都市養老模式以及中國傳統文化背景，上海養老格局中，居家養老為主導的態勢不會改變。因此，針對大部分老年人，本文提出要回答“3W+H”的問題。即老年人在哪里居住（Where）、居住于什么樣的房子（Which kind of house）、和誰（Who）住在一起以及怎樣（How）實現居家養老。

要詮釋“3W”，必然要解釋老年人的宜居環境建設問題。為使老年人養老不脫離長期居住的家庭環境，宜居環境建設至關重要。在2013版老年法中，專門設立了一個完整的章節闡述了宜居環境的相關內容，這將有助于推動我國養老政策的居家養老核心建設。2014年6月正式實施的上海新版《住宅設計標準》強化了適老性設計，規定新建住宅為4～6層的應該設置電梯，此條款為強制性條款。但事實上，上海新建4～6層住宅比例和總量較少，大量老年人目前仍居住在房齡在三四十年甚至以上的老式公房里，無電梯、公共樓道狹窄、小區地面停車位擠占公共救護通道等現象非常普遍，成為限制居家養老的瓶頸所在，必須有相應的制度保障才能克服這些弊端，使老年人安心居家養老。隨著近年舊改步伐的加快，四層以上加裝電梯、獨立成套改造、公共救護通道的辟通等，有利于給老年人營造居家養老的宜居環境。

至此，2個“W”已經闡述清楚，即老年人居住在自己家中，居住在宜居環境建設良好的住宅內。此外，根據第3個“W”，即是否有照護者（主要是子女），照護者與老人居住地的遠近以及老年人生活是否能夠自理，本文將居家養老劃分為六種方式（見表1），可勾勒出老年人在某一居家養老方式中是如何養老的（How），其需要的社區支持（C）和制度保障（I）程度。

老年人在其老年生活開始直至其亡故，所經歷的居家養老方式是一個動態更替過程。雖然每一種居家養老方式所需要的社區支持度有所差異，但無論哪一種方式都需要社區支持，這也是新形勢下居家養老的特點所在。尤其是居家養老方式5和6，更依賴于社區支持。

在居家養老方式5中，老人處于半失能狀況，尚有部分生活能自理。在這種狀況下，如果沒有照護者，居家養老是無法實現的。由于照護者通常是子女，工作時間要上班，不能照護老人，對社區的醫療護理和生活照護需求相對較高，需要“助餐、助浴、助潔、助行、助醫、助急”等一系列服務。此種居家養老方式需要強有力的制度保證，主要應該針對與老年人同住、照護老年人的子女，鼓勵其繼續與老年人同住，給予一定的經濟補貼和政策鼓勵。否則這部分老年人很容易被推向機構，加重機構養老負擔。

在居家養老方式6中，老人生活完全不能自理，但尚有照護者同住。這種狀況要實現居家養老，需要的社區支持程度最高，尤其是醫療護理、生活照護和精神慰藉方面。可能需要社區全科醫生以及全天候的護理人員上門服務，部分老年人可能還需要設立家庭病床。在制度保證層面，尤其要針對與老年人同住、照護老年人的子女，鼓勵其繼續與老年人同住，給予合理的經濟補貼和政策鼓勵。否則這部分老年人一定會被推向機構，加重機構養老負擔。

在居家養老方式5和6中，有兩個共性問題。一是醫養融合。老年人在其晚年，醫療和養護有時是較難割裂的，護理費用也應該納入醫保范圍。居家養老方式5和6中，老年人都需要護理，費用應該有所保障;二是社區在自身服務能力有限的情況下，可以通過采購第三方服務的方式拓展社區服務功能，滿足老年人居家養老的需求。比如在上海已有10多年歷史的“安康通”，國內其他城市在試點社區安裝的“一鍵通”或“兩鍵通”應急呼叫系統，都屬于企業開發的助老服務產品。伴隨信息技術的普及，移動通信服務商完全可以通過在手機上安裝探頭，實現子女對父母居家養老狀況的掌控。

四、結語

應對人口老齡化問題，我國的養老模式處于不斷調整和適應之中，而居家養老作為其核心內容始終沒有改變。鑒于我國老齡人口正呈現絕對基數大、發展進程快的特點，居家養老在今后相當長的時期內仍將是適合中國國情的主流養老模式。為使該模式在應對老齡化過程中高效、實用地發揮作用，本文以上海為例初步建立了具有都市特點的城市老年人居家養老體系——FCII體系。在該體系架構中，“居家為基礎”通過“社區支持”和“制度保障”得以實現，通過信息系統構建和動態維護進行集成和強化管理，并可與“機構養老”無縫銜接。本文將居家養老劃分為六種方式，每一種方式的特點及其對社區支持和制度保障的要求有所不同。尤其是當老年人生活不能完全自理時，為了確保其能繼續實現居家養老，政府應大力推進適老性宜居環境建設和改造，社區應充分承擔起醫療、護理和精神慰藉等服務功能，并可采購第三方服務。為保障和推進居家養老，制度建設至關重要。面對形勢的發展，法律的適時修訂、法制體系的完善，政策制定、示范實施和推廣應用是今后老齡工作急迫的任務。

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