城市更新中的社區參與與協同治理

摘要：城市更新一直是治理辯論的沃土，更新方式與治理方式之間存在辯證關系。中國的城市更新存在重空間改造輕社區建設、空間更新與社區治理脫節的傾向。社區參與是聯結更新與治理的紐帶，在分析社區參與在賦權、本地知識、包容性發展中所發揮作用的基礎上，以上海城市更新為例探討了社區參與的角色、方式和渠道，提出了促進社區參與，推進物質空間建設與社區建設協同、更新政策目標與社區意愿協同、社區利益群體間協同的治理思路。

關鍵詞：城市更新;老舊小區;社區參與;協同治理;包容性發展

前言

城市更新一直是治理辯論的沃土，在城市治理理論的興起后有所增強，城市治理理論旨在解釋地方當局和商業精英如何以及為什么在非正式網絡中合作以促進經濟增長，在發達國家的城市研究中很流行。[1]城市更新需要政府、企業、居民間的合作，自然成為治理研究的重要領域。公眾參與起源于英國的規劃體系，在城市更新中有悠久的歷史。社區參與城市更新是政策制定者，學者和公眾的重大關切，一直處于城市更新討論的關鍵位置。中國2008年的《城鄉規劃法》已明確闡明了公眾參與規劃過程的基本要求，此后頒布的系列規劃和計劃也將公眾參與列為優先事項。隨著中國城市更新實踐和治理能力的發展，城市更新的社區參與引起了國際國內學者的廣泛關注。[2][3]城市更新與城市治理間存在辯證關系，且兩者關系緊密，互相影響，社區參與是聯結更新與治理的紐帶。但在實踐中彼此脫節，存在重空間改造、輕社區建設、空間更新與社區治理脫節的傾向，亟待將兩者納入一體研究。協同治理認為，當一個目標是任何一個組織難以獨立達到，或者通過組織間的協同行為才能達到較高產出時，就體現出所謂的協同優勢。因此，以社區參與為抓手，從協同治理的角度可以為城市更新與治理提供新的思路。

一、城市更新與治理的辯證關系

（一）城市更新的多重矛盾

中國近四十年的城市建設突飛猛進，人民的生活水平有了巨大的變化，建于上個世紀各個歷史年代的城市居住小區已經老舊，不能滿足人們美好居住生活的愿望。居民迫切盼望老舊小區的改造和更新，民有所呼，政有所應。2019年6月國務院常務會議部署推進城鎮老舊小區改造，2020年7月國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》。根據國務院的意見要求，力爭在“十四五”期末基本完成2000年底前建成需改造城鎮老舊小區的改造任務。

城市更新是城市發展到一定階段所必然經歷的再開發過程。城市更新的重要性體現在：首先，老化的建筑物和住房可以升級。其次，可以保留歷史建筑。最后，可以通過改善城市布局、開放空間、道路網絡和其他基礎設施來重塑城市。城市更新在西方大致可以分為三個階段，第一階段為推土機時代。在推土機夷平的貧民窟上建造了由混凝土，鋼材和玻璃制成的豪華項目，遵循物質空間決定論和對建筑環境的重視;第二階段為社區康復，強調社會問題的綜合方法;與現有環境中的現有人口合作，即不拆除建筑物，不疏散居民或將弱勢人口替換為更強大的人口。第三階段為振興。特別是在市中心用一種強調經濟發展的做法進行更新。

城市住區更新是對既有空間關系、利益關系、社會關系的調整，在調整中面臨的問題是：一是如何保護歷史文化遺產。城市的記憶需要物質空間載體，但是任何物質空間都有一定的使用壽命，當物質空間已經不能滿足使用要求時，一定的更新是必要的，但如何更新，則是充滿了矛盾和爭論，爭論中既包含了價值，也包含了利益。居住在歷史保護建筑中的人往往覺得居住環境的改善更重要，而并不居住在保護建筑中的專家、學者等覺得歷史文化遺產的保護更重要。[4][5]二是城市住區更新中的中產階級化和高檔化。城市更新中老舊住區環境提升，歷史文化遺產得到了保護，原有居民搬離。從歷史上看，許多城市更新都采取了“自上而下”的高檔化的更新方法，其在經濟改善和可持續性方面的成功受到了激烈的爭論。與之相對的是采取更具社區包容性，“自下而上”的態度進行更新。這些方法旨在承認社區在城市發展中的作用，以及使現有社區成員積極參與決策過程。比如以“文化主導”的更新風格則是通過文化項目吸引居民進入。[6]三是城市住區更新中的不平等。城市住區更新政策的差異引發了居民的不公平感。城市住區更新會采用不同的更新方式，一些老舊住區采取拆除的方式，一些采用保護的方式，居民會在不同的方式間比較，會認為不同的更新方式造成了事實上的不公平。同時，居民會在住區中不同住戶間比較，不同住戶在更新中的損益也是不一樣的，居民也會認為不公平、不平等。

城市更新中的沖突和矛盾顯然已經超出了空間更新可以解決的問題，城市更新必然包含有居民的參與，無論是被動的或者是主動的。

（二）城市治理的空間基礎

從廣義上講，治理描述了跨不同領域（即國家，市場和公民社會）的新型集體決策形式。城市治理可以描述為一種過程，旨在以基于不同價值、規范、信念和實踐體系的不同制度模型為特征的環境中，融合和協調公共和私人利益。為了分析城市治理，必須將重點放在城市治理體系中涉及的各利益相關方的能力上。[7]皮埃爾（ Pierre）將城市治理簡化為四個通用模型：管理、法團主義、增長和福利治理，每個模型在參與者、目標、工具和結果間存在差異。聯合國、世界銀行和經濟合作與發展組織等國際組織都提出了城市治理的規范或理想的實踐標準。聯合國人居署于1999年發起了全球城市治理運動，以實現城市化世界中可持續人類住區發展的目標。在這項運動中，良好的城市治理的特點是可持續性、輔助性、公平、效率、透明性、問責制、公民參與、公民意識和安全性相互依存和相輔相成。在城市更新的特定領域，城市治理網絡是通過區域委員會、管理或監督委員會、機構或自治組織的管理機構等機制，以及通過論壇、研討會和集會等特定參與領域來正式表達的。[8]

城市被一連串的人居住，并在不同時期被用于不同目的，城市需求變化不是停滯不變的一個常態。正是城市需求的快速變化和城市空間的相對穩定，使城市治理具有空間特征。任何一個城市空間的變化或者保持現有狀態都與城市治理相關。當前中國城市社區治理存在的不少問題均與空間相關：1.小區缺乏社區參與的公共空間，社區居民參與不足。[9][10]2.小區公共空間和設施欠缺易引發社區沖突。由于社區人口密度高，公共空間較少，在社區停車場，公共休閑空間使用中易引發沖突。[11]3.小區老舊的物質空間環境，大大影響了居民的居住體驗，居民的社區歸屬感、認同感不高。[12]4.社區建設、社區治理缺乏有效的推進手段和抓手，社區呈現出碎片化。[13]5.小區更新改造中引發了鄰里矛盾和社區沖突?？梢钥闯?，城市治理中的問題與城市空間休戚相關，城市治理離不開物質空間的支撐。城市更新改造為城市治理既帶來了機遇，也帶來了挑戰。

（三）更新治理的跨界與交叉

城市治理與更新之間存在辯證關系，研究表明，更加重視公民參與的治理網絡傾向于產生更全面的城市更新政策，并強調社會和社區發展的各個方面。相反，在忽視公民參與的治理中，更新政策往往更多地側重于更新的空間和經濟方面，從而引發紳士化效應。[8]也就是說，參與可以成為促進城市更新與城市治理交叉的紐帶，也可以成為城市更新與治理中的政治口號或者裝飾品。全球范圍內的城市更新熱潮曾經給人們帶來很高的期望——既確保實現經濟增長目標，也實現社會凝聚力和社區融合的共同目標。各地經驗的多樣性表明，雖然大多數城市更新的成功案例發生在相對富裕的地區，但在促進公民參與治理網絡方面始終存在廣泛的余地，地方政府有能力影響這一城市政策領域，可以發揮決定作用。[8][14]

城市更新與城市治理是當前中國城市面臨的兩個重要問題，在實踐中存在較大的交叉，難以彼此分立。但城市更新、城市治理又涉及到建筑學、城鄉規劃學、社會學、政治學等多個學科的交叉，亟需多個學科在研究和實踐中的協同。目前，協同治理關注公共危機、區域合作以及生態環境保護等治理難題。[15]有學者關注到社區的協同治理，認為社區利益主體多元化、公共產品需求多元化、社區功能社會化是城市社區協同治理的主要內生推動力量。[16]但城市更新的協同治理研究還少有人涉及。傳統的城市更新方法是自上而下，參與式城市更新方法是自下而上。城市更新改造優劣評價的最終標準不在政府、企業、設計師，而在實際使用的居民。通過有效的社區參與，可以充分表達弱勢群體的利益，有利于城市更新更貼合居民的實際需求，從而提高城市更新與治理的協同優勢，真正有效地落實“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念。因此，探索在中國國情下，積極、有效的社區參與，而非口號式、形式上的社區參與，對于城市更新和治理的協同推動都非常有益。

二、社區參與聯結更新和治理

（一）參與和賦權

阿恩斯坦認為，如果沒有權力的重新分配，參與就是一種空洞的經歷。真正的參與使參與者能夠分享富裕社會的利益。[17]賦權可以定義為個人，團體或社區能夠控制自己的環境并實現其目標，從而能夠努力實現其生活質量最大化的過程。賦權是個人通過以下方式獲得社會、政治、經濟和心理控制的能力：獲得信息、知識和技能;決策;個人自我效能;社區參與和感知控制。換句話說，這是一個變化的過程，通過該過程，幾乎沒有權力或沒有權力的個人或團體獲得了影響他們生活的選擇權力和能力。社區參與的重要目標之一就是賦予居民權力并改善他們的生活質量。賦權要求權力可以改變和擴展，如果權力無法改變，如果它是職位或人的固有權力，那么就不可能實現授權，也無法以任何有意義的方式設想授權。[18]

邊緣群體的成員需要平等的參與能力，當地社區中最貧窮和最邊緣的居民往往不太愿意參與，而物質資源、教育和技能水平較高的居民則更加積極主動，并能夠利用公眾討論和審議的社會規則和儀式來捍衛他們的利益，并將他們的觀點優先考慮為集體利益的公平代表。社區參與往往被擁有最多認知資源（公共技術專家）和經濟資源（私營公司）的利益相關者所占領。[8]邊緣群體不愿參與，一方面因為他們缺乏參與的時間、資源和文化資本。另一方面，參與不可避免地將強大的群體和被排斥在外的群體聚集在一起，只有賦權能夠實現有利于后者的權力轉移，否則它就毫無意義。

在城市更新和治理中均涉及到居民的切身利益，居民有參與的需求，希望參與到更新和治理的決策中來，為改善自身的生活環境和質量而發聲。居民參與的目的就是提出自身的主張，使自己的主張能夠在空間環境和治理措施中得以實現，有效的參與就是賦權的過程，使居民有權利來改善自身的生活質量。

（二）參與和本地知識

城市更新和治理是在有歷史、有文化的地方進行，普遍的專業知識需要結合來自社區的本地知識，才可能產生具有地方針對性的更新和治理措施，社區參與是將本地知識呈現，進入更新和治理策略的途徑。本地知識通常由社區成員擁有，這些社區可以在地理位置上定位，也可以與特定標識組關聯。這意味著“知識社區”可能是社區或具有共同文化、符號、語言、宗教、規范甚至興趣的團體。相反，專業知識通常由專業、學科、大學、政府機構或行業協會的成員持有。社區知識部分來自實際的視覺、氣味和品味，以及日常生活中遇到的觸覺和情感體驗。通常在公共敘事，社區故事，街頭劇院和其他公共論壇中測試本地知識。相反，專業知識通常通過同行評審，法院或媒體進行測試。專業知識總是嘗試得出相關的因果關系，為了這樣做，他們必然將某些體驗排除在外。從社區的角度來看，被研究人員排除在外的無關緊要的體驗，恰恰可能是社區成員看重的，“您對我（身體或社區）如何對這種體驗做出反應的專業知識是有缺陷的，因為您沒有全面了解我如何穿越世界。”

本地知識至少以四種不同方式對城市更新和治理做出了貢獻：1.認識論。本地知識通過糾正對專業視野和政策的還原論傾向做出了貢獻。2.程序民主。地方知識貢獻了更多的聲音，而以前則被排除在外，這可以通過促進具有本地經驗的專業話語的“混合”來促進更廣泛地接受決策。3.有效性。本地知識確定了低成本高效的政策分析和實施方案。4.分配正義。地方知識引起了以前弱勢社區面臨的未被承認的分配正義問題。[19]有效的社區參與應可以了解當地的特殊性、群體的異質性，不易被專業科學所采用的隱蔽知識，全面了解當地的生活方式，從而為更新和治理提供有價值的信息。但是在現實的操作中，存在社區參與的形式意義大于實質意義的現象，導致參與并沒有為更新和治理帶來高質量的決策信息基礎，本地知識并沒有融入決策的過程。

（三）參與和包容性發展

在2015年9月發布《可持續發展目標》和2016年《人居三》新城市議程之后，包容性發展的思想在國際議程上占據重要地位，“不讓任何人落伍”成為經濟社會發展目標的形象描述。阿瑪蒂亞·森認為，人們必須積極參與以塑造“他們自己的命運，而不僅僅是成為發展成果的被動接受者”。包容性發展需要低收入社區積極參與，而低收入社區又需要適應新角色并為發展做出貢獻。[20]

參與涉及“誰參加”的問題，好的參與是讓弱勢群體也有發言的機會，以促進弱勢群體、不同意見群體的思想和聲音進入決策過程，使他們也能有機會塑造自己的命運，而不是被動地接受自上而下的公共利益。積極有效的參與是實現包容性發展的途徑，在社區更新領域中有一些證據表明，社區的聲音已引起人們的注意。例如，在最初的國家戰略中顯得微不足道的諸如“宜居性”等問題，似乎受到了更高的關注。社區有機會成為治理中的“活躍主體”，塑造和影響政府，“社區團體已經證明自己有能力操縱占優勢和主導地位的話語”。[21]社區參與者產生自己的力量的一種方法是通過利用城市更新治理空間中的歧義，這些治理空間經常被隱喻地描述為“沼澤”、“塊狀”和“混亂”。政府政策制定者承認，他們自己也不確定如何在這些新空間中運營，這本身就為社區居民創造了機會，尤其是在政策制定階段。[22]參與在形式和途徑上給了邊緣群體以機會，雖然政策制定者可能只是希望形式上的參與，但邊緣群體可以利用參與的口號，參與中的利益相關者的結構發現機會，從而發出自己的聲音，使自己的聲音廣泛傳播，影響決策的輿論環境。

雖然社區參與被普遍接受，但實際上政策執行者會謹慎讓社區參與決策，原因是如果當地社區反對更新，則參與會帶來一系列潛在的成本，包括時間，財務和政治成本。[21]居民經常被排斥在外無法有效參與，沒有直接利益但可能受到間接影響的人沒有發言權。有影響的利益相關者討價還價以達成利益之間的妥協，弱勢的利益相關者的利益卻受到忽視。

三、社區參與的角色方式渠道

（一）社區參與的角色

上海近幾年的城市住區更新可以分為三類：一是文化導向的更新，為了保護歷史文化遺產，改善居民的居住條件進行的更新，典型代表是里弄的更新;二是功能更新，比如為了解決“懸空老人”問題，提高出行便利，典型代表是加裝電梯;三是微更新，為了改善社區環境，促進社區交往和認同，典型代表是社區花園建設（見表1）。

正如前面所講，雖然社區參與可以賦權給居民，帶來本地知識，促進包容性發展，但參與可以帶來反對，引發一系列的時間、財務和政治成本。因此，在更新過程中，參與的推進總是小心翼翼，畢竟更新是階段性的，社區參與是長期的，更新的評估更注重空間，把更新中的參與引向深入，需要更多的治理機構加入，需要治理能力的提升，面臨更多的風險和不確定性。所以，從城市更新的主導方來說，參與更多的是作為空間更新的手段，能夠幫助更新減少分歧，緩解沖突，達成共識更為重要，至于社區參與在治理中的長期地位和影響來說，地位并不突出。從社區建設和治理的部門來說，雖然城市更新為社區參與帶來了動力，激發了居民參與的熱情，但更多的是要求自身權利，在居民之間、居民與企業之間、居民與政府間更多的是分歧和沖突，在突然升級的參與、分歧和沖突中，基層治理部門是非常難以把握分寸的，所以，他們總是小心謹慎地引導居民參與，在各方之間傳遞意見，盡量避免居民的情緒升級。

里弄更新主要是政府主導的，加裝電梯主要是社區主導，微更新中的社區花園建設由企業、社區和政府主導的都有。主導方不同，社區參與的主動性和積極性也不同。在里弄更新中，社區參與更多的是被動的，更新由政府提出，社區被動參與。在加裝電梯中，社區參與是主動的，雖然政府也支持加裝電梯，但是要由社區居民主動申請。社區花園的建設，主動和被動的情況都有。社區參與不足是中國城市治理中的普遍現象，斯托克提出影響居民參與的CLEAR 模型包括五個方面：能夠做 （can do）、自愿做（like to）、使能夠做（enabled to），被邀請做（ask to）和作為回應去做（responded to）。[23]城市更新應創造更多的機會引導居民參與，尤其是主動的參與—自愿做，居民參與積極性的提高是推動城市治理發展的基礎力量。

（二）社區參與的方式

里弄更新的參與方式是自上而下的，加裝電梯的方式是自下而上，社區花園建設的參與方式是自上而下和自下而上都有。不論是自下而上，還是自上而下，都面臨參與的基本問題，參與帶來共識還是沖突。從實踐看，城市更新參與中的沖突明顯存在。科本將城市更新、城市規劃中的沖突分為：1.由關于經驗和事實問題（即知識）的爭議引起的知覺沖突;2.利益分配引起的沖突，其中包括稀缺商品的分配沖突;3.涉及倫理、權利、身份、道德和世界觀的價值沖突。價值沖突通常源于構成“美好生活”或“場所質量”的不同假設。不同類型的沖突也有待解決的不同前景：利益沖突涉及可談判的和可交易的問題，而價值沖突大多具有不可談判的特征。人們通常愿意為目標和利益進行交易，但不愿意對根深蒂固的價值觀和世界觀進行妥協。[24]

沖突來源于經驗、利益和價值觀。在加裝電梯過程中，社區參與可以在居民間協商達成共識，加裝電梯中受益多的居民在資金上多付出，受益少的居民少付出，利益受損的居民可以獲得一定的補償。因為，這些都屬于利益范疇，只要居民友好平等協商，經過一定的過程就有可能找到共識。但是在價值觀方面的差異，參與達成共識并不容易，沖突也許持續存在。比如里弄更新中，政府偏向于歷史文化遺產保護，居民偏向于居住條件改善，兩者的價值傾向不同，來源于價值傾向上的差異是難以談判和妥協的，這造成了沖突的持續存在。對于參與中的沖突，希利（Healey）認為政策結構應包含沖突，而不是制止或避免沖突。從協同規劃的角度來看，抑制或避免沖突是對時間、資源以及智力的浪費。相反，如果政策制定者擁抱沖突并利用沖突所產生的力量，他們可以提高其機構能力，最終將導致更具生產力的政策成果。這種能量從負向正的轉換是通過包含辯論的過程實現的。通過辯論可以刺激、促進和維持政策制定者之間的社會學習。有助于他們更好地理解“實踐意識和本地知識”的重要性;需要“認真注意對話的交流環境”;批判性反思在建立共識方面的效用;在整個政策過程中保持相互尊重的重要性。[21]

既然城市更新中社區參與的沖突不可避免，就要正視沖突的存在，把更新和治理中的沖突作為一個常態。同時，把沖突作為更新方案改善、治理能力提高的激發力量。當然，把社區參與的沖突控制在一定程度和范圍也非常重要，這就需要在理智和情感兩方面共同工作，既在理智方面坦誠各參與方的基本立場，又在情感方面安撫各參與方的情緒。在中國的城市更新、治理背景下，社區黨組織的身份和能力適合來承擔此項重任。

（三）社區參與的渠道

里弄更新一般會開聽證會，設計方介紹方案，聽取居民的意見，設計方根據居民的意見修改方案。一些里弄的設計方案會修改十多輪，反復與居民溝通，居民的部分意見也得以采納，落實在方案中。當然，限于特定的空間條件和改造的目標，居民的一些意見并沒有得到采納，比如，里弄中加裝馬桶，在實際中居民并不一定認可，因為空間實在太小，雖然解決了倒馬桶問題，但生活實在太憋屈，在有限的條件下，居民更傾向于選擇放棄。除了正式的參與渠道外，居民會在私底下溝通，尋找志同道合的伙伴，一起寫上訪信件，向媒體反映和曝光，阻礙施工進程等，形成反抗聯盟。 [25]居民之所以選擇正式渠道以外的非正式渠道，居民認為自己的參與是無效的。

加裝電梯要獲得多數居民的同意才可實施，但居民對于加裝電梯的積極性和迫切性是不一樣的，一些積極分子會聯絡業委會、居委會、物業、居民代表等組成臨時組織，去征求居民意見。因為加裝電梯的政策要求同意加裝電梯的人數要達到一定的比例，且沒有明確反對的居民，所以，每戶居民在此事件上都有投票權，也就是每戶居民都有權參與，每戶居民都被賦權了。加裝電梯能夠實施，就要居民就此達成一致，然而不同樓層居民的利益損益不同，在支付成本、承擔費用、提供補償等方面都需要協商。除了居委會、積極分子的溝通外，社區協商議事平臺也非常重要。雖然社區參與的渠道暢通，參與的方式也是自下而上，但是居民間的利益平衡并不一定能夠實現。

社區花園的建設與里弄更新和加裝電梯的不同之處主要在于，后兩者都關系到居民的重大切身利益，而社區花園建設，對于居民來說，多數情況下是錦上添花的事情。因此，反對社區花園建設的居民少。通過居委會、業委會、議事會等參與渠道很容易獲得支持，社區花園建設的難點是，能否成為促進居民交往、引發居民參與的空間更新項目，能否從空間更新項目變成社區建設項目。社區花園建設本身能夠成為觸媒，引發兒童、青少年，老年居民的參與，而兒童青少年可以帶來中年居民的參與。社區花園的生態、健康、環保等價值觀都有參與的號召力。但社區花園建成后，引發社區參與的持續程度，還需要跟蹤觀察。

四、促進社區參與推進協同治理

（一）物質空間更新與社區建設協同治理

中國城市社區參與不足是普遍現象，同時城市社區中因為公共空間不足、設施老化、無障礙設施欠缺等空間約束引發的社區問題也普遍存在。城市更新在改造空間的同時激活了社區參與，雖然城市更新在物質空間建設和社區參與方面都有充分的發揮余地，但居民參與更新著眼于特定的空間目標和短期目標，存在被動參與、短期參與、參與渠道單一、參與效果評價局限在空間方面等問題。城市更新部門、社區建設部門都缺乏將社區參與引向深入的勇氣和動力。改變當前的局面，可以從轉變兩個認識開始，一是城市更新不僅是物質空間的更新，更是社區建設和治理。城市更新的成效應在物質空間、社區關系兩方面得以體現。評價城市更新的效果一定要包含社會指標。二是社區參與不僅帶來地方性知識，而且會帶來沖突。只有達成共識的建設性參與是不現實的，多元主體的引入，就會有多元的聲音和利益。因此，對社區參與的評價一定要包含和包容沖突，沒有沖突的參與不是真正的參與。當然，確立合理表達分歧和沖突的規則，將沖突引向城市更新和社區治理的動力也非常關鍵。

推進物質空間更新與社區建設的協同治理不會是一蹴而就，需要多方面努力，但就更新中的社區參與而言，可以拓展社區參與的渠道，同時確立居民參與的權限和范圍。居民明確了自己參與的權限和范圍后，就會更加積極主動。比如加裝電梯中，居民的參與比較積極與每戶居民都有確切的參與權利有關。在里弄更新中，居民通過非正式的渠道形成反抗聯盟，也是不清楚參與的界線。在參與的邊界、范圍、權限清晰后，參與各方的協商才有基礎。

（二）更新政策目標與社區意愿協同治理

城市更新中既有城市公共利益的目標，也有社區居民的利益。社區參與從居民的角度而言，是希望通過參與實現居民的利益、社區的利益，從而可以改善生活質量。居民參與的積極性是有的，但居民的目標、社區的目標與城市公共利益的目標可能并不一致，正是由于大目標之間的分歧，參與從一開始就有沖突的特征。比如上海的里弄更新，政府是要保留保護里弄，但居民更關心自身居住條件的改善。政府組織的參與要求居民在保護的方案中提意見，居民卻希望參與到里弄是否保留、里弄是否保護的討論中。顯然，這樣的參與和雙方的意圖是錯位的，也就很難達成共識。

在文化導向的城市住區更新中，城市文化遺產保護和居民居住條件改善是兩個都不能放棄的目標。社區參與不應把兩個目標引向沖突，而應通過本地知識的發揮，為兩個目標的實現尋找可能的方案。上海的里弄更新有多種方式的探索，但多是自上而下的方式，社區參與存在被動、渠道單一、地方知識沒有充分呈現等特征。為了更好地協同里弄保護和更新，可以在明確里弄保留和保護的前提下，在社區范圍內征集更新改造的方案和方法，符合一定的條件，政策就支持。這樣做的好處是：政策的目標和底線已經放在那里了，居民參與的權限和范圍也清晰了。如果居民能夠發現改變生活質量的機會，居民就有參與的積極性，提出既符合保護要求又符合居民利益的方案。

確立基本原則，符合條件政策就支持的更新經驗在加裝電梯中引來了積極的參與。這樣的經驗是否可以移植到里弄保護中促進參與推進更新還有待觀察，因為里弄保護面臨更多的約束條件，矛盾不僅在居民之間，也在更新與保護間。至少，在人口密度低、空間條件好的里弄中，推進自下而上的社區參與可以促進更新目標的協同。

（三）社區利益群體間協同治理

城市更新中帶來的沖突不僅在社區與外部之間，也在社區內部之間。社區參與可以引導沖突達成共識，也可使沖突升級。在加裝電梯的改造更新中，不同樓層居民間利益不一致，而每戶居民都有參與的權利保障，居民都會積極主動地參與捍衛自己的利益。在一些案例中，通過參與和協商，居民間較好地解決了利益平衡問題，達成了共識，順利安裝了電梯。在另外一些案例中，居民一直無法達成一致，樓上樓下居民互不相讓、互不妥協，加裝電梯懸而未決。如果僅以電梯是否順利安裝來評價參與和治理，似乎是安裝了電梯的社區參與比較成功，其實并不盡然。社區參與中的共識和沖突都有時間性，都會隨時間和情況變化而變化。順利安裝電梯的參與共識可能是暫時的，在電梯安裝后，沖突可能還會持續存在，參與中存在分歧和沖突也是正?，F象。所以，不能僅以沖突是否發生來評價社區參與。

城市更新引發了社區參與的積極性，居民間的矛盾更加顯現化。居民間利益分化、意見多元將是常態。在多元利益和分歧下，建立公平公正的參與規則更重要。公平公正的規則需要居民在參與中不斷去建立和完善。沖突現象的背后是否有參與規則的不公平不公正，則要給予更多的反思。促進社區參與，除了給予居民參與的權利保障外，還要在權利分配時保持公平。只有在參與規則公平時，參與的持續發展才會更堅實。社區居民間參與規則的建立既需要居民自身的參與，也需要黨和政府的指引。在黨建引領、社區各類社會組織參與、社區協商議事平臺發揮作用的情況下，逐漸建立起社區居民認可的參與規則。社區參與公平規則可以持續發揮作用，既促進社區參與，又支持城市住區更新，還推進城市社區治理。

說明：本文為國家社科基金“老年人社區生活圈的構建與協同營造策略研究項目”（項目批準號：17BSH126）的階段性研究成果。

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