基于權(quán)力尋租理論的公立醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部控制分析與對(duì)策研究

[摘 要]采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是公立醫(yī)院風(fēng)險(xiǎn)管理的重要一環(huán)，文章從公立醫(yī)院采購(gòu)業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題出發(fā)，圍繞內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)分析和防控，重點(diǎn)對(duì)采購(gòu)意向不公開(kāi)、詢(xún)價(jià)缺乏牽制或者內(nèi)部監(jiān)督缺位等問(wèn)題，分析了公立醫(yī)院采購(gòu)尋租的相關(guān)因素，并給出相應(yīng)改善建議。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力尋租;公立醫(yī)院;采購(gòu)控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.146

1 前言

理論研究上，在企業(yè)界采購(gòu)內(nèi)部控制的學(xué)術(shù)研究起步較早，關(guān)于采購(gòu)活動(dòng)中權(quán)力尋租的相關(guān)理論研究開(kāi)展得相對(duì)深入。反觀醫(yī)療行業(yè)，由于公立醫(yī)院走向市場(chǎng)主要是政策推動(dòng)型的，對(duì)采購(gòu)內(nèi)部控制的研究相對(duì)較少，其權(quán)力尋租的探析更為缺乏。實(shí)踐層面，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公立醫(yī)院作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)生了大量的采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)控制日益得到醫(yī)院管理者的關(guān)注。因此，研究公立醫(yī)院采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，提出規(guī)避采購(gòu)尋租行為的建議，對(duì)公立醫(yī)院來(lái)說(shuō)具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

2 尋租概述

尋租，即通常人們利用非常規(guī)手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)利益分配活動(dòng)的行為，結(jié)果往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益的二次分配，可以是單一產(chǎn)業(yè)之間的生產(chǎn)要素流動(dòng)，也可以是跨越多個(gè)產(chǎn)業(yè)之間不同生產(chǎn)要素之間相互作用[1]。

公立醫(yī)院采購(gòu)業(yè)務(wù)的尋租行為主要涉及設(shè)租、尋租兩個(gè)方面。設(shè)租，即公立醫(yī)院采購(gòu)人員為了獲得特定經(jīng)濟(jì)利益在啟動(dòng)采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中通過(guò)個(gè)人執(zhí)掌的資源或權(quán)力人為干預(yù)采購(gòu)需求的設(shè)置，為個(gè)別供應(yīng)商的成交提供便利。尋租，即個(gè)別供應(yīng)商為了取得特定采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)權(quán)，采取非常規(guī)手段設(shè)計(jì)限制潛在競(jìng)爭(zhēng)者的參數(shù)門(mén)檻從而取得交易，并將該交易獲得的非常規(guī)收益與設(shè)租方采購(gòu)人員進(jìn)行分配的一系列活動(dòng)。

3 公立醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

縱觀國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究文獻(xiàn)，結(jié)合公立醫(yī)院的采購(gòu)實(shí)踐，總結(jié)了導(dǎo)致公立醫(yī)院采購(gòu)業(yè)務(wù)尋租行為的相關(guān)問(wèn)題：

一是未形成科學(xué)合理的供應(yīng)商遴選制度[2]。大部分公立醫(yī)院在選擇交易供應(yīng)商時(shí)，要么依據(jù)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的授意選擇供應(yīng)商，要么憑具體采購(gòu)人員主觀判斷或經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知來(lái)確定[3]。在缺乏制度規(guī)范的情況下，經(jīng)辦人基本根據(jù)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人喜歡等主觀因素確定調(diào)研對(duì)象。因法律規(guī)定“從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于三家的供應(yīng)商”，個(gè)別經(jīng)辦人怕麻煩不愿意邀請(qǐng)過(guò)多的供應(yīng)商，只執(zhí)行法律規(guī)定的“下限”，目前大部分市場(chǎng)調(diào)研資料中被調(diào)研的供應(yīng)商基本都是三家，少數(shù)項(xiàng)目不足三家。

二是采購(gòu)前市場(chǎng)調(diào)研的信息公開(kāi)渠道狹窄。目前采購(gòu)部門(mén)市場(chǎng)調(diào)研的信息公開(kāi)面較狹窄，基本沒(méi)有在政府采購(gòu)信息發(fā)布指定媒體上發(fā)布市場(chǎng)調(diào)研公告，而局限在有限少數(shù)供應(yīng)商，不管是外地、當(dāng)?shù)氐墓?yīng)商都沒(méi)有公開(kāi)渠道獲取采購(gòu)前的調(diào)研信息，未能充分體現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

三是市場(chǎng)調(diào)研與采購(gòu)不相容崗位沒(méi)有分離，缺乏牽制。大部分公立醫(yī)院的采購(gòu)市場(chǎng)調(diào)研、實(shí)施采購(gòu)?fù)蓚€(gè)別經(jīng)辦人一人完成，不相容崗位相互分離的控制失效;在缺乏制度規(guī)范的情況下，經(jīng)辦人基本根據(jù)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人喜歡等主觀性因素執(zhí)行采購(gòu)任務(wù)，缺乏必要的牽制。容易發(fā)生換了采購(gòu)人員就換一批供應(yīng)商的現(xiàn)象，采購(gòu)詢(xún)價(jià)資料不包括原供應(yīng)商，哪怕原供應(yīng)商的報(bào)價(jià)低于其他公司，且沒(méi)有證據(jù)證明原供應(yīng)商的質(zhì)量有問(wèn)題。

實(shí)際上，不少公立醫(yī)院雖然建立了采購(gòu)內(nèi)控制度，但是實(shí)際執(zhí)行起來(lái)存在一定缺陷，采購(gòu)過(guò)程中受到約束和牽制不夠，容易誘發(fā)尋租行為。因此，文章基于COSO內(nèi)控框架為公立醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部控制的優(yōu)化作出相應(yīng)的思考并提出有關(guān)建議。

4 優(yōu)化公立醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部控制的建議

4.1 優(yōu)化采購(gòu)內(nèi)部控制環(huán)境

4.1.1 建立健全公立醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)的組織架構(gòu)

隨著《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》《衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》的頒布，公立醫(yī)院的內(nèi)審機(jī)構(gòu)組建有了一定的發(fā)展，但其從業(yè)人員的缺口、專(zhuān)業(yè)勝任力等方面仍然嚴(yán)峻。根據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》的內(nèi)容，到2020年，基本形成公立醫(yī)院決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡、相互促進(jìn)的治理機(jī)制。而獨(dú)立且權(quán)威的內(nèi)審機(jī)構(gòu)是完善公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)，對(duì)采購(gòu)尋租行為具有重要的震懾作用。

4.1.2 強(qiáng)化廉潔的經(jīng)營(yíng)理念

因?yàn)橹饔^意識(shí)影響著采購(gòu)人的行為選擇，通過(guò)組織文化建設(shè)、行風(fēng)評(píng)議等工作，形成醫(yī)德醫(yī)風(fēng)檔案，在公立醫(yī)院各層面營(yíng)造廉潔的經(jīng)營(yíng)管理價(jià)值觀，能有效降低尋租的可能性，是采購(gòu)內(nèi)部控制有效實(shí)施的關(guān)鍵因素。

4.1.3 完善采購(gòu)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程

明確的采購(gòu)制度要求、采購(gòu)過(guò)程中不相容崗位相互分離、事前事中事后的審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)，均能有效增加采購(gòu)尋租的成本和違規(guī)被查的風(fēng)險(xiǎn)，尋租成本的增加，會(huì)直接減少采購(gòu)人和供應(yīng)商尋租行為的經(jīng)濟(jì)收益和操作成功率[4]。

4.1.4 加強(qiáng)采購(gòu)權(quán)力與責(zé)任的匹配

針對(duì)公立醫(yī)院采購(gòu)活動(dòng)中誘發(fā)尋租行為的高風(fēng)險(xiǎn)部門(mén)或崗位，除了授予相應(yīng)的采購(gòu)權(quán)力，更重要的是明確違規(guī)行為的范圍并落實(shí)其違規(guī)的主體責(zé)任，通過(guò)責(zé)任的利劍對(duì)尋租的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生有效約束和打擊。

4.1.5 重視采購(gòu)人員專(zhuān)業(yè)勝任力培養(yǎng)

縱觀公立醫(yī)院各類(lèi)采購(gòu)尋租的違規(guī)情況，往往都有一個(gè)共同點(diǎn)，即采購(gòu)人員缺乏必要的專(zhuān)業(yè)勝任力，要么剛畢業(yè)，要么從其他專(zhuān)業(yè)背景輪崗至采購(gòu)崗位，對(duì)于采購(gòu)人員來(lái)說(shuō)，是無(wú)所適從、邊做邊摸索的困惑;對(duì)于公立醫(yī)院來(lái)說(shuō)，面臨著巨大的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。故采購(gòu)人員的培訓(xùn)必不可少，實(shí)操層面諸如詢(xún)價(jià)信息面、議價(jià)環(huán)節(jié)、合同談判等專(zhuān)業(yè)知識(shí);職業(yè)道德方面，不斷通過(guò)以案帶教的方式，利用具體案例、采購(gòu)場(chǎng)景、行為后果讓采購(gòu)人員對(duì)采購(gòu)尋租違規(guī)行為可能面臨的法律責(zé)任有更加深刻的認(rèn)識(shí)，避免采購(gòu)知識(shí)缺乏帶來(lái)的不良后果[5]。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)崗位定期輪崗制度，避免個(gè)別采購(gòu)人員長(zhǎng)期獨(dú)自掌握采購(gòu)資源和執(zhí)行權(quán)，避免尋租溫床的滋生。

4.2 加強(qiáng)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的印發(fā)，明確要求公立醫(yī)院定期對(duì)各部門(mén)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)。對(duì)于公立醫(yī)院的風(fēng)險(xiǎn)管理，采購(gòu)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控是重中之重，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)貫穿于公立醫(yī)院各項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)的全過(guò)程，梳理采購(gòu)過(guò)程中各項(xiàng)不確定因素和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，與各項(xiàng)內(nèi)部控制措施相互結(jié)合互相滲透，尤其是對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)的采購(gòu)部門(mén)或崗位，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估防微杜漸，防患于未然。

4.3 改進(jìn)采購(gòu)流程管控機(jī)制

4.3.1 最大限度地公開(kāi)采購(gòu)意向

結(jié)合《深化政府采購(gòu)制度改革方案》和《財(cái)政部關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）關(guān)于采購(gòu)意向公開(kāi)的相關(guān)要求，提高公立醫(yī)院采購(gòu)?fù)该鞫龋苊獠少?gòu)信息集中在少數(shù)特定供應(yīng)商手中，防范抑制采購(gòu)尋租等問(wèn)題，建議除了在公立醫(yī)院官網(wǎng)顯著位置設(shè)立采購(gòu)信息發(fā)布的專(zhuān)欄，還應(yīng)在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)、各省級(jí)政府采購(gòu)網(wǎng)、各招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)官網(wǎng)等公開(kāi)媒體發(fā)布調(diào)研公告。同時(shí)建立每周或每月規(guī)律性的采購(gòu)信息發(fā)布制度，如明確規(guī)定預(yù)算下達(dá)后采購(gòu)計(jì)劃公告的時(shí)間、采購(gòu)項(xiàng)目市場(chǎng)調(diào)研公告發(fā)布時(shí)間等，擴(kuò)大調(diào)研信息的知曉率，讓潛在供應(yīng)商有充足的時(shí)間準(zhǔn)備和響應(yīng)采購(gòu)需求，調(diào)研結(jié)果也應(yīng)及時(shí)公布，通過(guò)信息公開(kāi)從源頭上減少“消息遲滯型”腐敗滋生。

4.3.2 規(guī)范采購(gòu)前市場(chǎng)調(diào)研的操作

公立醫(yī)院采購(gòu)部門(mén)應(yīng)先從預(yù)算資金、技術(shù)、生產(chǎn)、市場(chǎng)等幾個(gè)方面進(jìn)行綜合分析，初步確定合理的采購(gòu)方案和完整的采購(gòu)項(xiàng)目清單，為市場(chǎng)調(diào)研做好準(zhǔn)備[6]。

采購(gòu)部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面的專(zhuān)家對(duì)采購(gòu)方案進(jìn)行論證和可行性分析，必要時(shí)要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察，制定最終的采購(gòu)方案、采購(gòu)項(xiàng)目清單，明確有關(guān)技術(shù)要求和商務(wù)要求。

采購(gòu)部門(mén)對(duì)有興趣參與報(bào)價(jià)的供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審，主要是對(duì)其提交的有關(guān)資格證明文件進(jìn)行審查，包括基本資格審查和專(zhuān)業(yè)資格審查等。

規(guī)范市場(chǎng)調(diào)研公告。包括但不限于采購(gòu)項(xiàng)目的詳細(xì)內(nèi)容和要求、采購(gòu)項(xiàng)目清單和相關(guān)技術(shù)要求、合同的特殊條款、報(bào)價(jià)單位的資質(zhì)條件、報(bào)價(jià)書(shū)的格式及內(nèi)容、報(bào)價(jià)方式、地點(diǎn)和時(shí)間要求、對(duì)報(bào)價(jià)書(shū)評(píng)價(jià)的方法和原則等。

規(guī)范公開(kāi)報(bào)價(jià)。各供應(yīng)商應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向采購(gòu)部門(mén)提交報(bào)價(jià)文件，報(bào)價(jià)文件中應(yīng)一次報(bào)出一個(gè)不可更改的最終報(bào)價(jià)，以確保公平競(jìng)爭(zhēng)。若出現(xiàn)供應(yīng)商更改報(bào)價(jià)，所有參與供應(yīng)商重新提交報(bào)價(jià)文件。

4.3.3 形成供應(yīng)商選擇的牽制機(jī)制

指定品牌、供應(yīng)商是公立醫(yī)院采購(gòu)中的最大弊病之一，容易帶來(lái)操控市場(chǎng)價(jià)格和貨源等一系列連鎖反應(yīng)[7]。在公立醫(yī)院采購(gòu)過(guò)程中，可定項(xiàng)目、定配置、定質(zhì)量、定服務(wù)，而不定品牌、供應(yīng)商，真正引入品牌競(jìng)爭(zhēng)，有助于抑制陪詢(xún)串通的行為。

充分調(diào)查提交相應(yīng)資料的供應(yīng)商信息，借助經(jīng)政府管理部門(mén)備案的企業(yè)信用信息查詢(xún)平臺(tái)，對(duì)意向供應(yīng)商的工商信息、信用信息、經(jīng)營(yíng)狀況等相關(guān)信息，在優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的情況下，選擇綜合實(shí)力和業(yè)內(nèi)認(rèn)可度較高的供應(yīng)商。

組建市場(chǎng)調(diào)研小組，集體對(duì)響應(yīng)的供應(yīng)商進(jìn)行審核考察，強(qiáng)化采購(gòu)環(huán)節(jié)的牽制。對(duì)于有歷史成交供應(yīng)商的采購(gòu)項(xiàng)目，詢(xún)價(jià)時(shí)必須向近三年成交供應(yīng)商進(jìn)行詢(xún)價(jià);另外，有條件的公立醫(yī)院，考慮建立采購(gòu)電子詢(xún)價(jià)平臺(tái)，讓供應(yīng)商在平臺(tái)上一次報(bào)出不得更改價(jià)格的報(bào)價(jià)文件，避免供應(yīng)商隨意更改報(bào)價(jià)或串通哄抬價(jià)格等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)詢(xún)價(jià)、采購(gòu)不相容崗位相互分離的控制。

4.4 完善采購(gòu)信息傳遞

建立暢通的采購(gòu)信息傳遞流程，注重采購(gòu)活動(dòng)中各部門(mén)的信息互換，避免重復(fù)采購(gòu)、分散采購(gòu)等問(wèn)題，建議將公立醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部控制嵌入信息集成控制系統(tǒng)中，既保障了公立醫(yī)院采購(gòu)的工作效率，同時(shí)也在一定程度上降低了采購(gòu)尋租的風(fēng)險(xiǎn)[8]。

4.5 發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用

落實(shí)全面從嚴(yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”，加強(qiáng)采購(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管是公立醫(yī)院黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的重要一環(huán)。充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在采購(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管中的防火墻作用，除了事前審計(jì)，切實(shí)運(yùn)用審計(jì)閉環(huán)思維，定期開(kāi)展采購(gòu)后的跟蹤審計(jì)，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)多發(fā)、易發(fā)的共性問(wèn)題予以披露并推動(dòng)整改，規(guī)范公立醫(yī)院采購(gòu)控制。

5 結(jié)語(yǔ)

采購(gòu)業(yè)務(wù)是公立醫(yī)院醫(yī)療事業(yè)發(fā)展必要的保障，采購(gòu)內(nèi)部控制是公立醫(yī)院內(nèi)部控制業(yè)務(wù)管控的重要組成部分，也是公立醫(yī)院廉政防腐的重要陣地。隨著公立醫(yī)院采購(gòu)制度的日益完善、采購(gòu)流程管控的逐步優(yōu)化，尋租行為發(fā)生的機(jī)會(huì)將越來(lái)越少，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的要求，促進(jìn)公立醫(yī)院采購(gòu)業(yè)務(wù)的規(guī)范和健康發(fā)展。

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[作者簡(jiǎn)介]陳麗云（1982—），女，高級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士，研究方向：醫(yī)院財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制。