內陸開放性保稅區制度創新的實踐與完善思考

程永強

[摘 要]寧夏銀川綜合保稅區建設對于加速寧夏經濟建設、加快西部大開發和促進“一帶一路”建設進程有著重大的意義，分析寧夏銀川開放性保稅區的發展現狀，找出銀川綜合保稅區在體制機制、交通基礎建設和人才資源引進等方面存在的問題，同時有針對性地提出綜合保稅區制度建設的創新思路和完善思考，以期能為其發展提供理論支持和經驗借鑒，推動綜合保稅區的協調可持續發展。

[關鍵詞]開放性保稅區;銀川綜合保稅區;制度創新

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.175

自2014年銀川綜合保稅區封關以來，推動了寧夏地區的對外經濟交流和發展，促進了寧夏地區對外開放水平的提高。銀川綜合保稅區作為寧夏經濟建設內容的重要組成部分，自綜合保稅區運行以來，與國內其他地區的綜合保稅區發展相比，存在明顯的發展結構不合理、速度較慢、產業配套相對落后等問題，不利于寧夏綜合保稅區內企業的長遠可持續發展。文章以寧夏銀川綜合保稅區目前的發展狀況為研究內容，對寧夏銀川綜合保稅區的發展問題進行分析，并結合國內其他地區綜合保稅區的先進發展建議和成功發展經驗，對銀川綜合保稅區的發展提出創新性的發展制度，為推動銀川綜合保稅區的進一步發展提供建議。

1 我國開放型保稅區的發展情況

（1）我國開放型保稅區的設立。國際上自由貿易園區的產生是轉口貿易催生而來的，在轉口貿易的過程中，設立一塊實行特殊海關政策的區域，免除轉口貿易在中間國的海關稅務和監管手續等。世界上第一個自貿區在意大利成立。我國 《海關法》 第34條規定了由海關對保稅區等海關特殊監管區域進行監督管理。我國的第一個保稅區即上海外高橋保稅區，建立于20世紀90年代初，保稅區的建立不僅推動了浦東地區經濟的發展，也大大拉近了中國和世界的距離。

（2）我國開放型保稅區的發展歷程。改革開放以來，我國保稅區的發展經歷了一個從無到有的過程。20世紀90年代初，我國在上海市設立第一個保稅區——上海外高橋保稅區。自此以后，我國的保稅區建設開始迅猛發展，在此后的兩年內連續設立了十多個保稅區。隨著保稅區的設立和發展壯大，我國開始將保稅區設立的重點轉移到內陸地區，以此帶動內陸地區經濟的發展。到目前為止，各地設立的保稅區都已發展成為推動當地經濟水平提升的重要角色。

2 我國開放性保稅區制度建設現狀——以銀川綜合保稅區為例

（1）銀川綜合保稅區制度建設情況。寧夏銀川綜合保稅區的管理體系由中央、銀川市政府和銀川綜合保稅區管委會共同構成，實行多層管理。中央層面對綜合保稅區進行宏觀的指導和管理，由財政、商務等部門共同管理，制定相應的管理政策制度。銀川市政府層面對綜合保稅區行使行政管理職能，對綜合保稅區內的具體事務進行管理，各部門權責劃分不明確的問題較為明顯。綜合保稅區管委會作為市政府的派出機構對綜合保稅區進行協調監管。總而言之，寧夏銀川保稅區采取的是政府主導型的管理機制，管理體制較為僵化。根據海關數據顯示，自2014年起，寧夏銀川保稅區的進出口貿易總額總體呈下降趨勢，近年來的發展狀況不容樂觀。

（2）寧夏銀川保稅區制度建設存在的問題。

①行政管理體制不健全。寧夏銀川綜合保稅區成立以來，僅頒布了一項地方性法規，法規內容涉及面較窄，滯后于保稅區的發展狀況，保稅區發展定位、發展機制等都缺少制度保障。其次，由于立法滯后于保稅區的發展，保稅區沒有明確的主管部門對保稅區的各項發展事務負責，只設立了政府的派出機構形式公共服務、經營管理等職權，實質上還是由政府對保稅區進行宏觀把控，政府管理手段較為單一，在某種程度上限制了保稅區內市場化的發展方式。另外，保稅區管理委員會沒有經營管理保稅區經濟發展的職能，受政府的管控較為嚴重，導致保稅區的開放發展受到限制，無法真正地發揮保稅區的發展優勢。

②產業配套相對落后。保稅區內人力物力等資源成本上升、技術力量薄弱等原因，導致產業發展短板明顯，限制了招商引資規模的擴大和特色產業的發展。首先，表現在綜合保稅區內缺乏綜合服務配套體系。寧夏銀川綜合保稅區周邊雖然擁有多個產業經濟園區，但是由于缺乏統一的配套發展方案和資源整合措施，該地區一直未能形成區域配套同步建設的發展局面。其次，寧夏銀川綜合保稅區作為全國先進的綜合保稅區，近幾年的發展歷程表明，“網內往外”一體化發展的產業發展道路是推動保稅區長期可持續發展的重要保證。其中，網內發展是根本，往外發展是支撐，兩者相互依賴，缺一不可。最后，由于銀川的特殊地理位置，處于內陸地區，只能依靠陸路運輸，綜合保稅區內的貨物運輸成本較高，對外部投資的吸引力下降。

③交通基礎設施建設落后。近年來，銀川綜合保稅區內的交通網絡建設發展情況良好，但是綜合保稅區交通運輸方式仍較為單一，高速公路和高速鐵路建設進程緩慢，導致綜保區與外界的交流頻率下降。寧夏銀川綜保區位于我國的內陸地區，對于溝通我國西部的鄰國的經濟、政治和文化意義重大。近年來，在相關政策的支持下，綜保區的物流通道已經逐漸向四周打開，但是由于航空運輸和鐵路運輸發展較慢，影響了綜合保稅區內外的業務往來交流。綜合保稅區以寧夏飛往各地的航班作為依托，發展黃金珠寶加工等業務，但由于航班較少，由寧夏飛往各地往往需要轉機，這樣一來，人力、金錢成本就會大大增加，提高了企業的經營成本，不利于區內企業長期可持續發展。

④國際化、專業化的人才缺乏。寧夏地區位于我國內陸地區，對外貿易水平較為落后，國際化發展水平相較于東部較為落后，對人才的吸引力較低。主要原因在于銀川綜保區在發展成立之初，對人才的引進標準把控得極為嚴格，人才引進的方式和人才引進制度不完善。隨著綜合保稅區的經濟發展，對各專業的人才需求量越來越多，崗位對人才的要求也越來越靈活，導致優秀人才缺乏。另外，由于人才選拔制度的落后，導致選拔的人才專業性較低，部分基層人員長期得不到提拔，導致工作人員的工作勁頭不足，離職率較高，人才流失現象嚴重。

⑤產業配套基礎較差。近年來，全國設立的綜合保稅區越來越多，并不斷整合發展，周邊綜保區同質化競爭加劇，銀川綜合保稅區的要素成本上升、產業支撐難度加大。由于人才、技術、資金等種種原因，目前綜保區內黃金珠寶文化產業發展處于起步階段，短期內難以邁入發展的“快車道”;口岸項目仍處于建設階段，除獲得“進口肉類、水果、種苗口岸”外，沒有其他口岸功能;葡萄酒產業項目處于去庫存、轉型的關鍵節點，銀川綜保區在招商選商、吸引投資、特色產業發展上補短板的任務十分艱巨。保稅區缺少如進出口加工、技術研發、口岸物流、保稅物流、特色用品產業、電子信息制造業、生物科技產業、跨境貿易電子商務、融資租賃等臨空型產業。

3 促進開放性保稅區制度創新建設的建議

（1）建立健全行政管理體制，發揮保稅區產業扶持政策優勢。目前，開放性保稅區實行代管制的管理制度，由中央統一指導，地方政府和國務院各部門共同監管。就成都市高新綜合保稅區的管理體制來看，在地方層級的管理上，成都市高新綜合保稅區由享有一定職能權限的管理委員會進行管理，政府和管委會各自有其管理職權，職能和權責劃分明確具體，有助于提升辦事效率，責任到人，節約管理成本，推動保稅區內企業的發展。與此同時，很多開放性保稅區的管理雖然設置了管理委員會，但是管理委員會作為市政府的派出機構，與市政府的權責劃分不明確，出現問題時各部門互相推諉的問題明顯，導致保稅區內的問題不能得到徹底解決。為此，可以借鑒成都市綜合保稅區的管理體制，明確市政府和其他管理部門的職責權限，統一協調綜合保稅區內的管理實務，為企業簡化辦事流程，節省運營成本，提高工作效率。同時，針對保稅區產業特點及發展需求分別制定出臺獎勵、補貼政策，并根據產業的不同類型及發展階段給予相適應的鼓勵政策，調動企業積極性，不斷激發市場主體活力。

（2）加強法律法規建設，加速保稅區立法進程。開放性保稅區應該盡快立法建設進程，將政府管理行為和管委會的管理職責進行統一的規范，制定詳盡的管理職能并連貫職責和辦事細則。通過制定統一的法律法規，進行統一的綜保區建設。首先，人大可以頒布全國性法律制度，彌補當前保稅區法律法規不健全的問題，對保稅區的性質、功能、發展方向等具體問題進行明確的規定，使保稅區內的經濟活動有法律保障，保護保稅區內市場主體的經濟利益。通過明確的立法規范綜合保稅區內的經濟行為，創造良好的市場交易環境和市場經濟秩序，實現區域經濟發展的良性循環。通過立法從根本上保障保稅區內的管理事項，對于政府的管理行為和管理委員會的管理行為進行明確的劃分，推動管理委員會的管理和領導邁入法制化。同時，法律的制定也不能忽視網絡電商的監督管理，要盡快出臺電子商務交易的相關法律法規，從各個方面完善綜合保稅區的運營環境。

（3）完善交通基礎設施建設，打造現代物流體系。物流園和機場、高鐵站樞紐相互配合，同時依托鐵路貨物中心，建設中心示范園區。實現航空運輸、鐵路運輸和公路運輸的無縫對接，確保交通便利。以寧夏銀川綜合保稅區來說，靈武陸港物流園區正在加緊建設中，港口優勢明顯，應盡快促進區內外交通有機聯合，可以和東部沿海口岸進一步銜接，形成連貫東西、連接海陸的重要陸運口岸。所以，開放性保稅區要科學規劃陸運港口未來發展布局，豐富口岸的功能，加強交通基礎設施建設，逐步形成海內外聯合、東西雙向發展的多元化開放格局，推動區內產業快速發展。

（4）建立合理的人才培養機制，加大保稅區高精尖人才引進和培養力度。開放性保稅區要注重人力資源的引進，通過完善人力資源引進機制，充分發揮人才在保稅區經濟建設的重要地位和作用。開放性保稅區要積極進行人才的培訓，通過完善人才培養體系，與各大高校、研究所、科研基地、大型企業合作，通過人才培養網絡，對優秀人才進行定期的培養和深造。完善人才的培養考核評價體制機制，定期進行人才專業能力和培養效果的考評，對人才的專業程度進行等級劃分。根據崗位需求對人才進行管理和培訓，落實好人才晉升機制，逐步提高人才的福利待遇水平，提高人才工作的積極性。完善人才的儲備機制，積極引進高水平的人才，為人才建立專門的檔案庫。通過科學的方式方法和公平的競爭機制選拔人才，為人才成長和合理流動建立通道，為綜合保稅區內企業的發展貢獻力量。

4 結語

開放性保稅區的建設關系著地方經濟的發展水平，對于引領內陸開放性經濟試驗區建設有重要意義，對于促進外向型經濟發展、推動產業轉型升級、推動綜合保稅區內的招商引資工作作用重大。開放性保稅區的創新性制度建設，能夠進一步推動保稅區內企業的長遠可持續發展，完善保稅區內外交通基礎設施建設，形成聯動發展機制，提高園區內企業的發展競爭力，實現彎道超車，實現地區區域經濟開放性發展。

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