繪制內(nèi)控思維導(dǎo)圖 關(guān)聯(lián)經(jīng)責(zé)審計路徑

顧魯娜

[摘要]本文以區(qū)（縣）級A類行政機關(guān)為視角，以內(nèi)部控制為抓手，以思維導(dǎo)圖為工具，通過風(fēng)險點關(guān)聯(lián)分析，精準(zhǔn)定位經(jīng)責(zé)審計對應(yīng)風(fēng)險點。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制? 思維導(dǎo)圖? 經(jīng)責(zé)審計? 風(fēng)險預(yù)警

黨的十九大以來，傳統(tǒng)的經(jīng)責(zé)審計模式過于標(biāo)

準(zhǔn)化、模板化，已不能適應(yīng)新的工作要求，面對新形勢，經(jīng)責(zé)審計工作需要更精準(zhǔn)的定位、更全面的監(jiān)督、更高效的核查，如何向管理型、個性化評價模式轉(zhuǎn)型是需要重點探討的課題。本文以區(qū)（縣）級A類行政機關(guān)為例，以思維導(dǎo)圖為工具，進(jìn)行風(fēng)險點關(guān)聯(lián)分析。

本模型搭建具有以下三方面優(yōu)勢：一是契合性。研判對象，行政機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)既是內(nèi)部控制建立健全和有效實施的負(fù)責(zé)人，也是經(jīng)責(zé)審計的評價對象;目標(biāo)同向，內(nèi)部控制和經(jīng)責(zé)審計都是風(fēng)險監(jiān)督工作的重要部分，前者通過體系構(gòu)建達(dá)成事前預(yù)警、防范風(fēng)險的目標(biāo)，后者通過評價領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的工作達(dá)成漏洞排查、完善治理的目標(biāo);分析載體，兩項工作的承載基礎(chǔ)存在公共資金、國有資產(chǎn)、重大風(fēng)險、決策部署、事業(yè)發(fā)展等多方重疊。二是互助性。內(nèi)部控制工作由同級財政部門指導(dǎo)，在制度規(guī)定的總框架下可根據(jù)社會職能、單位規(guī)模、內(nèi)部屬性等因素設(shè)定個性化的分類子體系;經(jīng)責(zé)審計工作由同級經(jīng)責(zé)審計工作聯(lián)席會議負(fù)責(zé)，并在同級審計委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，一般以標(biāo)準(zhǔn)化模板為基礎(chǔ)制訂審計方案。將內(nèi)控體系的個性化因素融入標(biāo)準(zhǔn)化工作模式，既包含經(jīng)責(zé)審計的規(guī)定動作，又融合了內(nèi)控體系的自選動作，更有利于制訂出“接地氣”的審計方案。三是高效性。內(nèi)控思維導(dǎo)圖的繪制是審計對象日常管理的圖形化反映，重要層級、關(guān)鍵流程、制衡盲點和風(fēng)險因素都可直觀識別，有助于審計組快速鎖定關(guān)鍵環(huán)節(jié)、高效抓拍重點線索，精準(zhǔn)畫像審計路徑。

一、主抓內(nèi)控核心要素，繪制體系思維導(dǎo)圖

（一）匯集經(jīng)緯兩線，搭建基礎(chǔ)模型

A類行政機關(guān)內(nèi)控體系基礎(chǔ)框架可按照“兩緯度+四經(jīng)度”的模式搭建，其中“管理”緯度是領(lǐng)導(dǎo)干部管理意志的具體體現(xiàn)，可細(xì)分為組織框架、制度建設(shè)、人員管理和信息安全四個經(jīng)度;“運行”緯度是單位運行程序的集合體，可細(xì)分為資金管理、物資管控、項目綜合和合同管理四個經(jīng)度。

（二）嵌入頂端脈絡(luò)，細(xì)分管理緯度

單位內(nèi)控管理經(jīng)度指領(lǐng)導(dǎo)干部“人控意志”具體化、實踐化、制度化的過程，主要側(cè)重于對單位管理體系脈絡(luò)的頂端梳理，可以反映領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔意識、風(fēng)險意識和制度意識。根據(jù)基礎(chǔ)模型的“四個經(jīng)度”，可進(jìn)一步拓展為“兩個分格+兩個方面”衡量標(biāo)準(zhǔn)。

組織經(jīng)度包含建設(shè)管理和運用管理兩個分格。建設(shè)管理可細(xì)化為內(nèi)控體系規(guī)范是否頂層設(shè)計、牽頭負(fù)責(zé)部門是否明晰到位兩方面;運用管理可細(xì)化為部門成員協(xié)調(diào)是否暢通和諧、日常程序執(zhí)行是否流于形式兩方面。

制度經(jīng)度包含議事機制和制度規(guī)范兩個分格。議事機制可細(xì)化為“三重一大”項目是否經(jīng)集體決策、決策制定與監(jiān)督程序是否分離掣肘兩方面;制度規(guī)范可細(xì)化為內(nèi)容設(shè)定是否完整規(guī)范、漏洞缺陷是否及時修正兩方面。

人員經(jīng)度包含能力建設(shè)和崗位制衡兩個分格。能力建設(shè)可細(xì)化為干部能力與崗位要求是否匹配合適、警示教育與后期培訓(xùn)是否充分及時兩方面;崗位制衡可細(xì)化為崗位權(quán)力與責(zé)任是否對等平衡、核心風(fēng)險人員是否定期輪換兩方面。

信息經(jīng)度包含數(shù)據(jù)管理和安全管理兩個分格。數(shù)據(jù)管理可細(xì)化為財務(wù)信息編報是否精準(zhǔn)真實、規(guī)定數(shù)據(jù)公開是否完整合規(guī)兩方面;安全管理可細(xì)化為涉密信息管理是否存在外泄、信息存儲管理是否規(guī)范安全兩方面。

（三）鎖定關(guān)鍵業(yè)務(wù)，深入運行緯度

單位內(nèi)控運行經(jīng)度是指將管理要素程序化的過程，主要側(cè)重對日常運行體系脈絡(luò)的梳理，可以反映單位管理的規(guī)范性、科學(xué)性和流暢性，根據(jù)基礎(chǔ)模型的“四個經(jīng)度”，可再進(jìn)一步拓展為“三個分格+兩個方面”衡量標(biāo)準(zhǔn)。

資金經(jīng)度包含預(yù)算管理、決算管理和財務(wù)管理三個分格。預(yù)算管理可細(xì)化為年初編制是否真實精準(zhǔn)和追加核準(zhǔn)是否規(guī)范適度兩方面;決算管理可細(xì)化為全年執(zhí)行是否按需并規(guī)律、年終評價是否深入充分兩方面;財務(wù)管理可細(xì)分為收入支出是否兩線管理和業(yè)務(wù)核銷是否合規(guī)嚴(yán)格兩方面。

項目經(jīng)度包含程序管理、專款管理和綜合管理三個分格。程序管理可細(xì)化為立項審批是否科學(xué)規(guī)整和招投標(biāo)程序是否按規(guī)到位兩方面;專款管理可細(xì)化為項目專款是否專撥專用和立項績效是否適度達(dá)標(biāo)兩方面;綜合管理可細(xì)化為實施進(jìn)度是否專人跟進(jìn)和資料管理是否存檔有序兩方面。

物資經(jīng)度包含采購管理、使用管理和處置管理三個分格。采購管理可細(xì)化為采買程序是否按規(guī)操作和經(jīng)辦審批是否雙崗制衡兩方面;使用管理可細(xì)化為歸屬問題是否具體明晰和流轉(zhuǎn)登記是否動態(tài)及時兩方面;處置管理可細(xì)化為實物盤點是否定期合理和報廢操作是否存在浪費兩方面。

合同經(jīng)度包含歸口管理、條款管理和后續(xù)管理三個分格。歸口管理可細(xì)化為落實部門是否明確歸一和文案保管是否整齊連續(xù)兩方面;條款管理可細(xì)化為權(quán)利義務(wù)是否對等明晰和訂立內(nèi)容是否合法合規(guī)兩方面;后續(xù)管理可細(xì)化為實際執(zhí)行是否存在偏差和變更解除是否按規(guī)辦理兩方面。

二、預(yù)警內(nèi)控風(fēng)險因素，分級關(guān)聯(lián)經(jīng)責(zé)審計

（一）基于職權(quán)本身，梳理經(jīng)責(zé)模板

內(nèi)部控制工作是制衡權(quán)力和利益的重要制度基礎(chǔ)，而經(jīng)責(zé)審計的落腳點也是權(quán)責(zé)問題。正所謂“在其位謀其政”，要想獲取客觀公正的評價結(jié)果，兩項工作的判定都應(yīng)基于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)本身所限定的權(quán)力和應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。以內(nèi)控思維導(dǎo)圖為基準(zhǔn)，更有利于高效摸排干部違紀(jì)問題和單位風(fēng)險隱患。

區(qū)（縣）級A類行政機關(guān)經(jīng)責(zé)審計應(yīng)重點關(guān)注事業(yè)發(fā)展、權(quán)力運行、行為操作和廉政建設(shè)四大方向。事業(yè)發(fā)展包含政策落實高效細(xì)致、社會保障推動有力和工作考核保質(zhì)保量三方面;權(quán)力運行包含重大事項集體決策、財務(wù)信息公開及時和審批制度可查可循三方面;行為操作包含制度執(zhí)行高效有力、三資管理嚴(yán)格合規(guī)和干部管理科學(xué)透明三方面;廉政建設(shè)包含個人廉潔嚴(yán)明守紀(jì)、歷年問題及時整改和崗位設(shè)置制衡得當(dāng)三方面。

（二）對標(biāo)思維導(dǎo)圖，分層星級標(biāo)注

首先，審計組長根據(jù)審前調(diào)查匯集情況，結(jié)合自身經(jīng)驗，以管理和運行兩大主線繪制“標(biāo)準(zhǔn)版”內(nèi)控思維導(dǎo)圖。在此基礎(chǔ)上，召開專會部署，充分整合成員意見、查漏補洞重點標(biāo)注，從深度、廣度上予以延伸，從流程、方式上予以創(chuàng)新，將思維導(dǎo)圖修正成“定制專屬版”，有利于資源合理分配、疑點精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、線索快速鎖定和路線嚴(yán)防偏離。

其次，審計組按對照分工，以思維導(dǎo)圖為基準(zhǔn)，實施關(guān)鍵控制點測試，對未達(dá)成環(huán)節(jié)進(jìn)行星級標(biāo)注（見表1），并根據(jù)星級總和，按照“異常、嚴(yán)重、一般、偶發(fā)”得出終極分層判定。對于評估結(jié)果為“異常”的環(huán)節(jié)，應(yīng)高度警惕，由審計組長專線充分挖掘;對于評估結(jié)果為“嚴(yán)重”的環(huán)節(jié)，應(yīng)引起重視，由富有經(jīng)驗的專員深度跟進(jìn);對于評估結(jié)果為“一般”的環(huán)節(jié)，應(yīng)防止疏漏，由普通組員進(jìn)行風(fēng)險摸排;對于評估結(jié)果為“偶發(fā)”的環(huán)節(jié)，可暫且待定，按需進(jìn)行工作部署。

最后，審計組長需將前期不同成員對內(nèi)控評級的跟進(jìn)進(jìn)行線索匯集、梳理和融合，并以此為據(jù)深入分析成因，以“是否歸屬領(lǐng)導(dǎo)干部自身原因”為標(biāo)尺，將分析結(jié)果劃分主觀因素和客觀因素兩級。主觀因素可按程度性由重及輕分為惡意為之、極不作為、意識淡薄和能力不足四個層級;客觀因素可按重要性從高到低分為制度沖突、經(jīng)費不足、崗位要求和編制限制四個層級。

（三）歸集四色圖譜，分層關(guān)聯(lián)路徑

將單位內(nèi)控星級評定和問題成因歸類凝合，可制定四色分層圖（見圖1），用“紅、橙、黃、藍(lán)”四色分別標(biāo)注為“異常、嚴(yán)重、一般、偶發(fā)”。

一是星級評定結(jié)果為“異常”。如歸屬成因是惡意為之，可以基本判定領(lǐng)導(dǎo)干部存在為達(dá)成不良目的而做出故意決策或掩蓋行為，且不良目的一般涉及權(quán)力或利益。審計組按照重要性原則，可集中精力深入排查個人廉潔問題;如成因是極不作為，領(lǐng)導(dǎo)干部不主動作為、消極怠工，那么勢必阻礙該單位事業(yè)的發(fā)展、權(quán)力運行的公平公正;如成因是意識淡薄，干部風(fēng)險意識的淡薄會直接影響單位風(fēng)險制衡的設(shè)定，異常嚴(yán)重的結(jié)果反映出內(nèi)控監(jiān)管機制形同虛設(shè)，單位權(quán)力運行、行為操作和廉政建設(shè)方面必定存在不當(dāng)之處，審計組可三線并查。

二是星級評定結(jié)果為“嚴(yán)重”。如歸屬成因是意識淡薄，說明干部對風(fēng)險預(yù)警的認(rèn)識不深，在單位管理過程中并未給予足夠關(guān)注，使內(nèi)控機制存在多方漏洞，審計組可著重排查權(quán)力運行和廉政建設(shè)方面;如成因是個人能力不足，導(dǎo)致內(nèi)控漏洞嚴(yán)重，可關(guān)聯(lián)廉政建設(shè)中的崗位設(shè)置情況、歷年問題整改工作和行為操作方面，并關(guān)聯(lián)是否一定程度上阻滯了事業(yè)發(fā)展。

三是星級評定結(jié)果為“一般”。對于此結(jié)果，審計組可給予適當(dāng)關(guān)注。如歸屬成因是制度沖突，可關(guān)注政策落實過程中是否存在上下矛盾、自我否定的問題;如成因是經(jīng)費不足，可關(guān)注資金綜合管理、落實保障問題;如成因是編制限制，則可關(guān)注人員管理、編額爭取問題。

四是星級評定結(jié)果為“偶發(fā)”。由于對單位管理的影響關(guān)聯(lián)度較低，暫不做討論。

三、總結(jié)梳理限制因素，建議展望聯(lián)動模式

一是內(nèi)部控制的淺表性。受各方因素影響，區(qū)（縣）級A類行政機關(guān)的內(nèi)控體系設(shè)計多針對淺表性風(fēng)險，站位不高，且審計人員接觸不多、了解不深，在一定程度上影響內(nèi)部控制在經(jīng)責(zé)審計關(guān)聯(lián)過程中所起的作用。建議以合作模式對單位內(nèi)控制度進(jìn)行頂層設(shè)計，通過專業(yè)團隊的指導(dǎo)和謀劃，完善缺陷漏洞，強化深層次聯(lián)動力。

二是經(jīng)責(zé)審計的傳統(tǒng)性。受傳統(tǒng)審計工作模式的約束，當(dāng)前經(jīng)責(zé)審計工作多運用財務(wù)數(shù)據(jù)核查法，注重監(jiān)督主導(dǎo)、查錯必究，這將限制審計結(jié)果的層次性，影響內(nèi)部控制的整體聯(lián)動性及評價宏觀性。建議經(jīng)責(zé)審計從內(nèi)控出發(fā)，打破固化模式，創(chuàng)新工作流程，從事后監(jiān)督評價向事前預(yù)防評估發(fā)展。

三是專業(yè)人才的缺乏。思維導(dǎo)圖關(guān)聯(lián)模式的構(gòu)建離不開高素質(zhì)的專業(yè)隊伍。而當(dāng)前基層審計部門往往缺少專職人才專項探索此類新型工作模式。建議通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、交流聯(lián)動等方式提高現(xiàn)有人才的專業(yè)性，并積極加強信息化、智能化系統(tǒng)建設(shè)。

“合則強，孤則弱”，在行政機關(guān)治理新常態(tài)的背景下，將內(nèi)部控制思維導(dǎo)圖有效運用于經(jīng)責(zé)審計，既有助于風(fēng)險疑點的迅速查找及發(fā)現(xiàn)問題的直觀呈現(xiàn)，也有利于整改建議的因地制宜及審計成果的有效利用，實現(xiàn)兩項工作的共享共贏。

（作者單位：浙江省舟山市普陀區(qū)民政局，郵政編碼：316100，電子郵箱：2006guluna@163.com）

主要參考文獻(xiàn)

郝建國，陳勝華，王秋紅.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實際操作范本[M].北京：中國市場出版社， 2015

石建新，王芊.經(jīng)濟責(zé)任審計轉(zhuǎn)型升級：聚焦責(zé)任與戰(zhàn)略[J].中國內(nèi)部審計， 2019（1）：54-55

王海濱.兩辦規(guī)定修訂及對內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計的影響[J].中國內(nèi)部審計， 2019（8）：56-57

中國人民銀行南京分行內(nèi)審處課題組.思維導(dǎo)圖在央行內(nèi)審工作中的應(yīng)用實踐[J].中國內(nèi)部審計， 2018（10）：54-56