職業衛生技術服務機構：困境中砥礪前行

文/牛東升

職業衛生技術服務是職業病防治工作的一個關鍵環節，在用人單位預防、控制、消除職業病危害，監管部門監測職業病危害、現場監督執法、查處職業病危害事故等方面發揮著不可替代的作用。近年來，技術服務機構的技術服務質量、服務能力以及技術服務機構的未來發展問題引起了社會各界的廣泛關注。本文將對我國職業衛生技術服務機構面臨的主要問題與未來發展方向進行探討。

職業衛生技術服務機構是指為用人單位提供職業病危害因素檢測、職業病危害現狀評價、職業病防護設備設施與防護用品效果評價等技術服務的機構。

職業衛生技術服務是職業病防治工作的一個關鍵環節，在用人單位預防、控制、消除職業病危害，監管部門監測職業病危害、現場監督執法、查處職業病危害事故等方面，發揮著不可替代的作用。近年來，技術服務機構的技術服務質量、服務能力以及技術服務機構的未來發展問題引起了社會各界的廣泛關注。本文將對我國職業衛生技術服務機構面臨的主要問題與未來發展方向進行探討。

職業衛生技術服務機構存在的問題和原因

當前存在的主要問題

當前，我國職業衛生技術服務機構存在的主要問題包括機構數量相對不足、分布不均衡、機構執業不規范、專業技術人員數量和能力不能滿足工作需要等問題。

從機構數量來看，全國現有職業衛生技術服務機構約1 100 家，相對于467 萬家采礦業、制造業、電力、熱力燃氣及水生產和供應業、建筑業法人企業等職業病危害較重的用人單位，每家機構理論上每年應承擔技術服務項目約4 200 項，這對于任何一家機構來說都是不可能完成的任務，說明機構數量遠遠不能滿足實際需要。

從機構地域分布來看，目前，我國職業衛生技術服務機構主要集中在山東、江蘇、廣東、浙江、北京等經濟較發達的省市，職業衛生技術服務機構數量前10 位省份的總數占比超過全國機構總數的50%，甲級機構占比接近60%，而東北、西部省份塵毒危害企業眾多，職業衛生技術服務機構數量明顯不足，不能滿足當地需要。

當前，我國很多職業衛生技術服務機構還存在執業不規范的問題。例如，部分職業衛生技術服務機構在現場調查和工作日寫實、采樣檢測、原始記錄、職業病危害因素識別、技術報告質量、檔案管理、服務程序、資質條件等方面存在諸多問題。需要進一步提升機構法制意識，加強機構能力建設。

從機構專業技術人員的數量和能力來看，當前，職業衛生技術服務機構專業技術人員數量和能力還不能滿足職業衛生工作需要。目前，全國職業衛生技術服務機構專業技術人員總量不足2 萬7 800 人，技術人員專業涵蓋預防醫學、臨床醫學、化學分析、安全工程、環境工程等相關專業，甚至包括了工商管理、計算機、文學、法律等專業領域，經過系統職業衛生工程相關專業培養的人員非常稀缺，能夠較系統地掌握職業病危害因素識別、評估、控制的專業技術人員更是鳳毛麟角。專業技術人員綜合能力普遍不足，出具的技術服務報告絕大多數是為了滿足企業的合規性需求，其科學性、針對性和可操作性普遍較差，難以從根本上解決企業的職業病危害防治問題。

職業技術服務人員做現場調查

例如，很多職業病危害預評價報告和職業病防護設施設計專篇中給出的職業病防護措施，照抄GBZ 1—2010《工業企業設計衛生標準》，內容千篇一律，如“對產生粉塵、毒物的生產過程和設備，應優先采用機械化和自動化，避免直接人工操作”“在滿足工藝流程要求的前提下，宜將高噪聲設備相對集中，并采取相應的隔聲、吸聲、消聲、減振等控制措施”，沒有任何針對性和可操作性。按照這樣的技術服務報告建設的職業病防護設施，基本起不到防護效果，筆者在工作實踐中遇到這樣的例子屢見不鮮。

上述問題中，機構數量相對不足、分布不均衡、機構執業不規范等問題屬于監管部門面臨的問題，可以通過完善職業病防治技術支撐體系建設、加強職業衛生技術服務監管進行解決。專業技術人員數量不足，能力不能滿足工作需要，是職業衛生技術服務機構面臨的主要問題，正如在2020 年12 月13 日第一屆職業衛生工程學術年會上，國家衛生健康委職業健康司司長吳宗之所說：“大家共同來呼吁人才培養，沒有人什么事情都做不成，專業技術人才是推動我國職業健康或者是職業衛生事業發展最重要的因素。”缺乏既懂職業病危害因素識別、評估的預防醫學專業人員，又懂職業病危害控制技術的工程技術人員，技術服務機構想做好技術服務工作也會感到力不從心。

專業技術人才短缺和能力不足的原因

造成專業技術人才短缺的深層次原因是全社會長期以來對于職業衛生工作的不重視。

改革開放以來，我國經濟飛速發展，各類企業數量迅速增加，安全生產事故數量迅速攀升，尤其是群死群傷事故屢見不鮮，造成惡劣的社會影響。相反的，職業病由于發病緩慢，絕大多數職業病不會造成急死急傷，許多人意識不到職業病危害所帶來的巨大社會損失和經濟損失，以至于社會對于安全生產事故的關注度遠遠高于職業病防治工作。這就導致政府對于職業衛生工作監管的力度遠小于安全生產工作監督；企業對于職業衛生工作的投入遠小于安全生產工作投入；勞動者對于職業病防治的意識遠小于安全風險的防范意識。人們對于職業衛生工作的不重視直接導致預防醫學專業、安全工程專業等具有一定職業衛生相關性的畢業生不愿意從事職業病防治工作。加之事業單位改革和監管職能的屢次調整等原因，又導致一批疾控中心和職防院職業病防治人才的流失，加劇了人才短缺的問題。

造成專業技術人員能力不足的原因在于長期以來人們對于職業衛生工作的認識有誤。

職業衛生（工業衛生）是對作業場所職業病危害因素進行識別、評估和控制的技術與科學，是屬于一級預防的范疇。職業病危害因素的識別、評估、控制三者相輔相成，缺一不可。識別、評估的最終目的是為了控制，經過一系列的現場調查、檢測、分析、評價，最終的目的是要找出問題并進行治理、控制，改善作業環境。職業衛生與職業健康檢查、職業病診斷、治療等二級、三級預防共同構成職業健康的概念。

長期以來，人們對于職業衛生工作的開展存在兩種誤區。一種是只關注現場調查、檢測、分析、評價，不關注結果的應用，不關注作業場所是否真正得到了改善。監管部門對職業衛生技術服務機構的各種檢查，多是圍繞著機構的違法、違規行為以及執業是否規范等，很少關注技術服務是否給用人單位提出具有針對性、可行性的改進措施，并指導用人單位進行整改，使作業場所得到根本改善。另一種是將職業衛生等同于職業健康，將關注重點放在了醫療屬性上，忽視了職業病危害因素的工程控制工作，導致衛生部門主管這項工作時，基本都是預防醫學專業人員從事職業衛生工作。預防醫學背景下，職業衛生人才培養的側重點偏向于生理學、解剖學等基礎醫學知識和職業病危害因素識別、評價、致病機理、健康損害、流行病學調查、職業病診斷與治療等方面，對職業病危害因素工程控制技術僅是點到為止，一筆帶過。

原安監部門主管職業衛生工作時，認識到了這個問題，要求職業衛生技術服務機構配備相關的工程技術人員，但工程技術人員又缺乏相關醫學知識。只懂預防醫學知識或工程控制知識的技術人員都有其能力短板，在實際工作中，不能將職業病危害因素的識別、評估和控制很好地結合，起不到一級預防、源頭治理的作用。

機構在專業人才需求方面面臨的突出問題

當前，職業衛生技術服務機構可以承擔的工作包括職業病危害預評價、職業病防護設施專篇設計、職業病危害控制效果評價、職業病危害因素檢測、職業病危害現狀評價。這些工作基本上都是為了滿足用人單位針對《職業病防治法》相關要求的合規性需要，多數用人單位并不關注技術服務報告質量高低以及是否能解決作業場所存在的實際問題。

隨著國家“放管服”改革的深入推進，尤其是職業病防護設施“三同時”行政審批的取消，用人單位主體責任不斷壓實，加之監管部門事中事后監管力度加大，以及勞動者自我保護意識的提升，越來越多的用人單位不再單純追求合規性工作，通過開展職業衛生技術服務帶來職業衛生管理水平大幅提升和作業場所環境的根本改善，成了越來越多用人單位的內生性需求，尤其是對于職業病危害因素的風險評估和工程治理需求明顯增加。

用人單位需求的改變，對職業衛生技術服務機構的能力提出了更高的要求，機構想要持續、穩定、健康的發展，就需要具備真正幫用人單位解決實際問題的能力，比如超標職業病危害因素的工程治理能力。這種能力的提升需要人才支撐，尤其是既懂預防醫學又懂工程設計方面的復合型人才。

據筆者了解，國內一些具有較強實力的職業衛生技術服務機構，在超標職業病危害因素的工程治理方面已經進行了一些探索，比如中國安全生產科學研究院、北京勞動保護科學研究所、中石化青島安全工程研究院、兵器工業衛生研究所等機構。筆者所在單位——北京市化工職業病防治院也作了一些探索，開展了一些通風除塵、排毒設施以及減振降噪設施方面的改造工作，但由于人才短缺，工作開展遇到了較大的困難。為了解決這些難題，北京市化工職業病防治院與一些大學、科研院所進行了一些合作，請相關領域專家進行理論培訓和現場指導，以期在工作實踐中逐漸提升現有技術人員的工作能力。

職業衛生人才培養建議

目前，我國職業病防治形勢依然嚴峻，塵、毒、噪等傳統職業病危害尚未得到根本控制，精神疾患和肌肉骨骼損傷等工作相關疾病問題日益突出。

解決上述問題的關鍵在于人才，要加強職業衛生人才培養的頂層設計。要深刻理解職業衛生工作的真正內涵，回歸職業衛生工作的本源，培養一支既懂預防醫學又懂衛生工程的醫工結合型職業衛生人才隊伍。

1959 年，我國曾經在北京經濟學院勞動保護系（現首都經濟貿易大學安全與環境工程學院）建立了第一個工業衛生示范專業——工業衛生技術專業。從1959—1993 年的30 多年里，該學科共培養18 屆500余名工業衛生方面的專門人才，在我國勞動保護領域發揮了重要的作用，許多畢業生目前仍是活躍在職業衛生領域的知名專家。遺憾的是，該專業于1993 年取消。好在目前越來越多的有識之士已經認識到了復合型職業衛生人才的重要性，積極行動起來，推動加強職業衛生專業人才培養工作。

在《健康中國行動(2019—2030年)》文件中提到了要加強職業衛生專業人才隊伍建設，鼓勵高等院校擴大職業衛生及相關專業招生規模。2019 年以來，中國勞動關系學院、中國礦業大學、華北科技學院三所高等院校相繼開設了職業衛生工程本科專業，并精心設計了醫學、衛生工程等相關課程，在職業衛生人才培養上走在了前面。未來建議再適當增加開設職業衛生工程專業的院校數量，還可以拓展研究生教育，招收預防醫學專業畢業生進行3 ～6年的工程專業研究生學習，以培養更高層次的職業衛生人才。

結合當前職業病防治形勢和各院校課程設置情況，建議在課程設計上除了醫學基礎知識、勞動衛生與職業病、流行病學、衛生毒理學、衛生統計學等預防醫學相關課程以及工業通風、流體力學、噪聲控制等衛生工程相關課程外，開設人類工效學、職業緊張、職業性傳染病防治等課程。

在實習的安排上，建議針對畢業生未來可能的就業方向，分別選擇去用人單位、職業衛生技術服務機構、設計院、職業衛生監督等部門或單位。保證上述職業衛生工程專業人才的就業，才能保證人才培養和使用的持續性。建議通過政策導向，拓寬職業衛生工程人才就業渠道，提升其競爭力。職業衛生監管部門應大力推進職業病一級預防工作，落實職業病危害源頭治理，使職業病危害控制成為用人單位的內生需求，促進職業衛生技術服務機構和設計院等單位引進職業衛生工程人才；參照國外發達國家引入注冊職業衛生師制度，強制一些職業病危害嚴重的重點行業用人單位和接害人數較多的用人單位配備職業衛生師；針對當前衛生行政部門缺乏工作場所現場監管經驗的問題，鼓勵衛生監督部門招聘職業衛生工程專業人才。

新形勢下職業衛生技術服務機構發展展望

當前，職業健康工作進入新時期，對職業衛生技術服務機構管理和未來發展提出了新要求。其中2021 年2 月1 日正式施行的《職業衛生技術服務機構管理辦法》（國家衛生健康委令第4 號，以下簡稱《辦法》）對機構的未來發展影響巨大。

《辦法》以《職業病防治法》為依據，全面貫徹落實國家“放管服”改革要求，適應職業健康新形勢、新要求，對職業衛生技術服務機構資質認可、技術服務、監督管理、法律責任等作出了明確規定。《辦法》與原《職業衛生技術服務機構監督管理暫行辦法》（2012 年4 月27 日，國家安全監管總局令第50 號公布，根據2015 年5 月29 日國家安全監管總局令第80 號修正）的內容相比，有一些明顯的變化，主要包括以下4 個方面：

一是監管主體的調整。為適應2018 年國家機構改革的職能調整，職業衛生技術服務機構監管主體由原國家安全生產監督管理部門調整為新組建的衛生健康行政部門。

二是適用范圍的調整。為適應《職業病防治法》的修訂，職業病危害預評價、職業病危害控制效果評價兩項工作不再作為職業衛生技術服務機構的法定執業范圍。

三是等級劃分的調整。《辦法》規定職業衛生技術服務機構的資質等級分為甲級和乙級兩個等級，取消了原有的丙級資質。

四是為適應國家“放管服”改革的不斷深化，《辦法》對職業衛生技術服務機構的資質認可程序、事中事后監管等方面進行了調整完善。

上述變化中，執業范圍的減少、資質認可程序的簡化、取消固定資產要求等，都體現了國家“放管服”的改革要求。隨著“放管服”改革的持續深化，未來職業衛生技術服務機構資質許可取消也是可以預期的，從近幾年密集出臺的環評機構、消防技術服務機構、防雷設計、施工等諸多資質許可的取消，可以看出這一趨勢。

執業范圍的減少和去資質化的趨勢對職業衛生技術服務機構的影響巨大，意味著現有機構將面臨越來越大的市場競爭壓力。這就要求職業衛生技術服務機構一方面必須持續加強能力建設，在未來的技術服務中真正為用人單位解決實際問題；另一方面也要考慮從法定技術服務的業務范圍中跳出來，為用人單位提供職業衛生咨詢甚至是托管服務，幫助用人單位一攬子解決職業衛生問題。當然，要實現上述兩方面的目標，機構只有未雨綢繆，加大職業衛生工程等職業衛生人才的引進、培養，持續提升服務能力，才能在未來的市場競爭中立于不敗之地。