2021年美國冬季風暴事件教訓與啟示

文/吳大明

2021 年2 月中旬，北美冬季風暴席卷美國本土大部分地區(qū)，造成了大量人員傷亡及巨大財產損失。截至本刊發(fā)稿前的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，有70余人因此次災害死亡，而因災致用電短缺等次生事件更是加劇了美國社會混亂。從吸取經(jīng)驗教訓的角度出發(fā)，本文梳理了事件發(fā)生經(jīng)過及應對的基本情況，分析了事件暴露的問題，最終提出可為我國應急工作參考借鑒的建議。

事件情況及應急過程

2021 年2 月10 日，墨 西 哥 灣北部形成的冬季風暴為美國南部及東海岸大部分地區(qū)造成了降雪降溫天氣。2 月13 日，來自太平洋西北海岸的鋒面風暴向美國本土東南方推進，為南部地區(qū)帶來了第二波冰雪降溫。至2 月16 日，此風暴一部分向美國東部海岸發(fā)展直至退出美國本土；另一部分向美國東北部推進至加拿大魁北克省。

災害發(fā)生之初，美國政府通過各種渠道發(fā)布了預警。2 月14 日，政府向大約1.7 億名公眾發(fā)送了不同級別的冬季天氣警報，美國國家氣象局也向1.2 億公眾發(fā)布了冬季風暴預警和冰暴預警，提醒社會做好極寒天氣應對準備。

災害發(fā)生之后，聯(lián)邦政府在2月14 日、17 日和18 日分別宣布德克薩斯州、俄克拉荷馬州和路易斯安那州進入緊急情況，并在19 日發(fā)布了德克薩斯州進入重大災害聲明。據(jù)此，聯(lián)邦政府向受災地區(qū)派遣人員力量、救援物資，并下?lián)茇斦a助。例如，聯(lián)邦應急管理署在2 月14 日即向德克薩斯州派送了60 臺發(fā)電機及生活物資。

但是，由于多地嚴寒低溫創(chuàng)歷史新低，給能源發(fā)電造成了重大影響，全美500 萬人電力供給受限，80%以上位于德克薩斯州，圍繞電力供給及相關問題的處置發(fā)展逐步成為此次事件的焦點，當?shù)厣钗镔Y供給、基礎設施運行、生活取暖安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全和環(huán)境保護等各項工作均受到更加嚴重的沖擊，致使災害后果進一步擴大。

暴露的問題及教訓

此次美國冬季風暴災害影響范圍巨大，加之電力技術等因素，造成了更加嚴重的后果。事件暴露出美國社會矛盾本質，也折射出其應急發(fā)展深層次問題，具體體現(xiàn)在以下4 個方面：

一是在涉及國計民生等重大決策上的缺點暴露無遺。事件發(fā)生之前，德克薩斯州政府等未與州外電力電網(wǎng)合作，造成災害發(fā)生后的應急輸電無法進入；事件發(fā)生之后，在用電緊張的情況下不斷提高公眾用電價格，一度漲至正常水平的200倍；事件發(fā)展恢復過程中，政府對不同地區(qū)的傾向性配電暴露了社會公正問題。

二是凸顯了美國在全球氣象災害應對中不積極、不主動的錯誤，各種“退群”不僅給世界穩(wěn)定發(fā)展造成不利影響，更使其本國自然災害防治也難以獨善其身。近年來，受氣候變化影響，全球各國都面臨著自然災害多發(fā)、頻發(fā)的嚴峻挑戰(zhàn)。開展自然災害防治合作是全社會共同面臨的問題，需要動員、集中、優(yōu)化全人類的整體力量。

三是反映了美國政府及社會未認真吸取以往事件經(jīng)驗教訓，致使此類事件造成重大影響。此次事件的重災區(qū)——德克薩斯州位于美國南部，雖地處溫帶及亞熱帶氣候地區(qū)，但幾乎每隔幾年就會遭受嚴寒風暴侵襲，如1989 年寒潮造成首次滾動停電措施實施，2011 年因寒潮停電造成電價飆升。特別是在2011年的停電事件發(fā)生后，聯(lián)邦能源管理委員會和北美電力可靠性委員會聯(lián)合發(fā)布了《2011 年2 月1—5 日西南嚴寒天氣事件電力中斷和緊缺報告》，就事件發(fā)生背景、原因作了全面分析，提出了完善提升電力和天然氣產業(yè)安全穩(wěn)定運營的32 條建議。但是，此次德克薩斯州政府未認真落實建議，未就加強嚴寒天氣電力安全保障措施頒布法律規(guī)定，大部分電力相關企業(yè)也未吸取教訓，促使因嚴寒風暴導致的大面積、長時間停電現(xiàn)象再次發(fā)生。

四是暴露出美國政府電力安全應急體系建設不足，導致與之相關的鏈條式次生災害發(fā)生，加劇了事件后果。德克薩斯州是美國能源大州，通常不會出現(xiàn)電力短缺現(xiàn)象，但由于突發(fā)嚴寒天氣造成冰凍，造成與天然氣（占發(fā)電46%）發(fā)電、煤發(fā)電（占發(fā)電18%）、風力發(fā)電（占發(fā)電23%）系統(tǒng)相關的水管線、設備、傳感器線路等無法正常運轉，短期電力供給極度短缺。盡管多年來美國政府一直強調電力安全應急體系建設的重要性，但應急準備建設涉及氣候反常等極端氣象災害較少，如聯(lián)邦、各州的預案及演練建設工作多以夏季多發(fā)颶風應對為主。因此，當冬季風暴快速侵襲美國南部各州的時候，政府電力系統(tǒng)應急準備不足的問題一覽無遺，其他領域的應急準備體系也因之被迅速擊穿，最終造成嚴重后果。

事件啟示與借鑒

2021 年初的美國冬季風暴事件暴露了美國社會發(fā)展的本質性問題，也凸顯其在應急管理發(fā)展建設中的不足。筆者從吸取事件教訓的角度出發(fā)，對我國開展此類災害的防范、治理、應對及應急相關工作，提出4 個方面的借鑒意義。

一是必須毫不動搖地堅持黨對各類突發(fā)事件應急管理工作的絕對領導，充分發(fā)揮中國應急管理制度優(yōu)越性。我國社會主義制度的優(yōu)勢是能夠集中力量辦大事，這不僅在經(jīng)濟發(fā)展建設中得到了全面體現(xiàn)，更在歷次重特大突發(fā)事件的應對中得到了實踐檢驗。例如，1998年抗洪、2008 年抗震和2020 年抗疫，在一次次重大險情及災難面前，只有在黨和政府的正確領導下，在全國人民的共同努力下，才能全面化解和戰(zhàn)勝各類急難險重的問題。因此，黨的領導和社會主義制度優(yōu)勢的傳承發(fā)揚是我們克服戰(zhàn)勝自然災害、從勝利走向更大勝利的最有力保障。

二是全面深入開展社會各領域綜合致災影響因素與關系研究，創(chuàng)新完善災害防范全鏈條、立體化風險識別與評估體系建設。從美國此次事件及近年全球重特大災害發(fā)生及應對經(jīng)驗來看，自然災害防治及應對工作已不單單是技術性問題，其逐步發(fā)展成為與社會各方面工作相關的綜合性問題。各類事件的發(fā)生發(fā)展及其造成的后果往往是多因素疊加耦合，且一旦應急準備不足或處置不當，往往會使事件后果更加嚴重。究其原因，一方面是由于經(jīng)濟社會致因因子與自然環(huán)境致災因子的相互影響、動態(tài)變化，如溫室氣體排放影響氣候變化，隨之而來的氣象災害又影響經(jīng)濟社會發(fā)展，甚至導致經(jīng)濟發(fā)展緩慢地區(qū)大幅消減防災減災投入，形成“發(fā)展—受災”的惡性循環(huán)；另一方面，由于災害防范及應急準備工作開展涉及領域眾多，而每一方工作開展均會關系到其他工作的順利實施甚至成敗，如橫向上的統(tǒng)籌經(jīng)濟與應急發(fā)展關系、統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展與應急關系、統(tǒng)籌社會文化與應急發(fā)展關系等，而縱向上的電力、交通、通信、醫(yī)療衛(wèi)生等關鍵基礎設施的應急同步發(fā)展與聯(lián)系，更會直接影響到應急實踐的成敗。因此，做好綜合領域致災與應急關系研究工作，有助于從根本上找準提升應急工作韌性的關鍵部位及環(huán)節(jié)，為定向開展相關工作提供更加科學的參考依據(jù)。

三是積極建設和推動全球及區(qū)域自然災害防災減災救災合作綜合體系，構建人類應急管理“命運共同體”。以氣象災害為典型代表的多類自然災害發(fā)生發(fā)展是一種全球化或區(qū)域化的現(xiàn)象，如2004 年印度洋海嘯造成了十多個國家和地區(qū)受災；此次美國冬季風暴波及本土、加拿大和墨西哥。因此，在全球和區(qū)域建立防災減災救災合作綜合體系對于整合力量、交流信息、共享技術和行動統(tǒng)一具有重要意義，也對有效防范、化解未來大范圍，跨國界自然災害發(fā)生，開展國際應急響應援助至關重要。

四是要加大關鍵基礎設施應急相關保障的立法研究與法制建設工作力度，以強制性規(guī)定實施來提高其安全韌性。美國此次事件暴露出未將以往經(jīng)驗教訓強制立法實施的問題，為加快自然災害應急保障立法再次敲響了警鐘，即在涉及國計民生的應急保障能力建設方面，要以法制的不斷完善和實施來確保應急能力能在關鍵時刻“拉得出、沖得上、打得贏”。面對未來自然災害多發(fā)、頻發(fā)的大概率趨勢，針對可能發(fā)生的各類災害，在經(jīng)濟技術可行的范圍內，應不斷提高各類場景下的關鍵基礎設施抵御自然災害標準要求，才能在重大災害面前做到“百無一漏、萬無一失”。