日本自然教育中的安全管理經驗及對我國的啟示

曾紅鷹 唐崇俊 金玉婷 楊宇超

摘? 要：作為環境教育的一個組成部分，自然教育是幫助人們感知自然、認識自然、了解自然、珍愛自然和保護自然的重要途徑，對形成人與自然和諧相處的生態價值觀有著重要的支撐作用。當前越來越多的組織機構走進自然環境，開展自然教育活動，但由于自然環境條件的復雜多變，加之人與物的管理環節繁多，使得安全風險倍增，是當前自然教育面臨的現實挑戰。本文通過從主管部門、經營管理機構、活動實施團隊三個主要層次視域，并從法律法規與政策和安全管理技術措施兩個主要方面來入手，研究分析日本在自然教育中的安全管理方面的制度和經驗做法，提出完善相應的法律法規與政策，建立多部門跨地區聯合協調保障機制，行業主管部門加強安全管理的技術指導與監督，自然教育機構應履行主體責任等提升我國自然教育安全管理的啟示與建議。

關鍵詞：自然教育;安全管理

人與自然是生命共同體。馬克思在《1884年經濟學——哲學手稿》中指出：“所謂人的肉體生活和精神生活同自然界相聯系，也就等于說自然界同自身相聯系，因為人是自然界的一部分”。[1]恩格斯也在《自然辯證法》中明確指出： “我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界和存在于自然之中的”。[2]我國高度重視人與自然和諧相處，國家主席習近平多次在不同場合反復強調人與自然和諧相處。國家主席習近平在2020年9月30日召開的聯合國生物多樣性峰會上再次強調，生態興則文明興。我們要站在對人類文明負責的高度，尊重自然、順應自然、保護自然，探索人與自然和諧共生之路，促進經濟發展與生態保護協調統一，共建繁榮、清潔、美麗的世界。[3]作為環境教育的一個組成部分，自然教育是幫助人們感知自然、認識自然、了解自然、珍愛自然和保護自然的重要途徑，對形成人與自然和諧相處的生態價值觀有著重要的支撐作用。

自然教育（Nature Education）注重“人與自然”“人與人”“人與社會”的相互提升及構建。自然教育的具體使命是推動公眾在自然、個人及社會中獲得經驗與成長。[4]與自然和諧共生，離不開自然教育。自然教育是推動人們尊重自然、順應自然的種子，影響深遠。著名的美國海洋生物學家瑞秋·卡森（Rachel Carson）女士在《驚奇之心》一書中深刻地表達了她對于孩子接觸自然、親身體驗探索大自然，來滿足對于這個世界的好奇心的贊嘆。她認為，“如果事實是種子，可以在日后產生知識和智慧，那么情感和感受就是孕育種子的沃土，而童年時光是準備土壤的階段”。[5]

從教育內容和教育目標看，自然教育離不開特定的生態環境要素和自然資源條件，除了博物館等場館類自然教育設施外，絕大多數自然教育活動根植于戶外自然環境中，以兒童為主要對象，也集中體現了英國環境教育學者盧卡斯博士（Arthur M. Lucas）提出的“在環境中的教育”這一基本理念和方法。由于自然環境條件的復雜多變，加之人與物的管理環節繁多，使得各類自然因素和人為管理因素導致的安全事故發生的概率較之室內活動風險倍增。

根據我國民間機構“全國自然教育網絡”在2018年所做的一項調查結果顯示，自2010年起我國自然教育機構成長數量呈現井噴發展態勢，成立數量由2009年的14家，增長到2018年的56家。自然教育機構中年運營費不超過50萬元人民幣的占69%，小型自然教育機構仍占絕大多數。[6]從整體上看，我國自然教育中的安全管理還是比較薄弱的，特別是對于一些中小型自然教育機構來說，因自身安全管理系統性不強，人力不足，風險就會更大些，安全管理已經成為目前自然教育活動的突出挑戰。加強安全管理，防范安全風險刻不容緩。風險管理可從主管部門、經營管理機構、活動實施團隊三個主要層次和視域，并從法律法規與政策和安全管理技術兩個主要方面來入手，全方位貫徹安全理念和落實安全管理措施。

日本自然教育已經有30余年的歷史，與我國相比，自然教育的有關法律法規與政策保障和實操中的安全管理經驗都相對更加豐富。因此，分析和借鑒日本在自然教育安全管理方面相關經驗的優勢與不足，對于提升我國自然教育機構的安全管理水平具有重要借鑒價值。

一、日本自然教育安全管理相關法律法規與政策

（一）制定頒布相應法律法規

日本高度重視包含自然教育在內的整體環境教育法律法規的制定。2012年日本發布的《關于通過環境教育等促進環境保護工作的法律》（以下簡稱《環教法》），開宗明義指明該法設立的主要目的，即“通過在森林、田野、公園、河流、湖泊、海岸、海洋等體驗活動，加深對于環境保護的理解與關注的重要性”。在建立協調機制方面，該法提出日本環境大臣與文部科學大臣應編制基本方針草案，還應就基本方針草案的相關事務中“屬于農林水產省、經濟產業省或國土交通省所管轄的部分，分別與農林水產大臣、經濟產業大臣或國土交通大臣共同編制完成”。此外，為保障部門之間的密切合作，《環教法》還規定，成立由環境省、文部科學省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省等其他相關行政機關工作人員組成的“環境教育等推進會議”，負責聯絡協調，促進環境保護活動、環境教育以及聯動工作的全面、有效地發展。這樣的頂層設計反映了環境教育活動的復雜性和多部門跨部門參與合作的特點，避免了主管部門之間的交叉混亂，缺乏統一管理協調機制等問題，也是從組織架構上夯實管理結構的重要基礎。

為推動建立環境教育人才體系和推進環境教育場地建設，《環教法》規定，對培養擁有環境保護知識與環境保護指導能力或促進聯動工作能力的人才進行認證登記和自然體驗活動的場所進行認證。《環教法》對開展自然體驗活動的人員和其他活動條件進行了要求和規范，強調專業化發展方向，從法律約束的角度和專業化建設要求的層面，降低了在實施各類環境教育活動中安全事故的風險。

（二）編制技術指導文件

除了制定和頒布自然教育相關的法律法規，日本十分重視通過編制安全管理手冊等技術指導文件來規范自然教育活動的安全管理程序和措施。在《環教法》頒布之前，日本有關政府部門就已經開始關注自然教育中的安全管理。2005年國土交通省港灣局委托“海濱自然學校圓桌會議”起草修訂《自然體驗活動指導員的海邊安全措施手冊》（簡稱《海邊安全措施手冊》），隨后予以發布。2006年環境省委托“自然體驗活動推進協議會（CONE）”編制了《關于制定與大自然接觸活動的安全手冊報告書》（簡稱《自然活動安全手冊》），以上兩份技術文件都對自然教育活動中的各種安全風險進行了分析，對活動設計、活動準備、活動實施、事后評估以及事故發生后的對應都有明確技術指導和要求，也成為日本眾多自然教育機構遵循和參考的自然教育安全管理的技術依據。

1.日本環境省有關政策要求

日本自然體驗活動推進協議會（CONE）編制的《自然活動安全手冊》提出安全管理的三點考慮：[7]

（1）預判危險并采取措施加以預防。

（2）在緊急情況下采取措施，并對員工進行深入教育。

（3）參與者能夠守護自己的安全。

《自然活動安全手冊》強調，預判危險和對活動實施者進行培訓教育外，還強調對活動參與者傳達安全意識和認知。因此要在活動前對活動參與者進行安全說明和教育，并確保活動參與者了解有關環境條件和風險情況，以防止事故和傷害的發生。該手冊明確要求活動組織者傳達危險認知和應對方法，如什么地方可能有什么樣的危險、參加這個活動可能出現的情況、如何預防危險、關于危險的動植物的說明和展示、活動裝備的使用方法、活動中絕對禁止的行為以及對出現特殊情況該如何應對等都需要進行一一說明。

2.國土交通省有關安全管理的政策要求

日本國土交通省港灣局監修的《海邊安全措施手冊》提出安全管理的5條措施即安全教育、安全管理能力提升、制定安全標準、信息收集、綜合安全管理。[8]安全教育方面將安全教育作為自然體驗活動的必要一部分，提升參與者應對危險的預知能力。安全管理能提升方面，對活動實施者和志愿者進行應急處理（急救）、心肺復蘇、出血、骨折等的急救能力的培訓。制定嚴格明確的安全標準。收集安全事故案例信息，提升安全管理能力。在綜合安全管理方面提出對小型組織提供風險管理支援。除了要求對自然體驗活動的參與者和組織實施者進行常規化安全管理能力提升外，還要求強化這些團體和組織的危機管理能力。

3.部門間協調聯動

日本教育部和厚生勞動省還專門發布過《關于對都道府縣衛生部部長防止學生在研學旅行中的團體中毒事件的要求》，變更研學時間、旅館、用餐公司等，學校負責人應立刻告知縣衛生局局長。[9]開展自然教育類的研學旅行活動除這些主管部門外，還應加強與交通部門、衛生部門、市場監督管理部門、應急管理部門等部門協調溝通，共同構建完備的當地安全管理體系。

二、日本自然教育機構的安全管理做法與經驗

日本自然教育活動實施的主體即自然教育機構主要通過“安全管理手冊的總結和修改”“加強應急處理能力培訓與演練”“購買保險”等三個主要措施來加強自然教育的安全管理，這三個方面不僅僅是包括活動實施人員（如后勤人員、引導員、解說員和教師）和活動參與者在內，也包括機構管理者和志愿者。

（一）日本自然體驗戶外學校（NEOS）

日本非營利環保組織——自然體驗戶外學校（NEOS）管理著4所自然學校，各個校區共同遵守和使用NEOS總部制定的供其內部使用的《項目安全運作管理手冊》。該手冊主要包括活動課程開展過程中的注意事項;活動參與者的招募、準備、接送過程中的注意事項;車輛和工具的保管;水邊活動風險管理;傳染病、食物中毒、地震等特定安全事故的應對;事故發生時的應急措施;相關法律和保險知識;個人隱私和知識產權的保護;大型事故發生時的應對;信息發布和輿論應對等主題。[10]NEOS員工每年召開2次培訓，共享安全事故案例，開展實施事故應對訓練，來提升安全管理水平。

（二）日本“KEEP”協會

日本民間組織KEEP協會（Kiyosato Educational Experiment Project）主要致力于培養環境教育領域的核心人才、開發環境教育課程和構建全國性的環境教育網絡。日本KEEP協會針對新員工開展3天的急救培訓和1天的員工風險管理培訓，針對其他工作人員進行半天的急救基礎培訓，這些培訓使員工能更好地應對突發事故。[11]同時，每年也都會對安全管理手冊進行研究、分析和更新。KEEP協會為所有工作人員都購買傷害保險和責任險，保證所有員工及實施所有的活動都在保險范圍之內。

（三）完整地球自然學校（Whole Earth）

完整地球自然學校是日本建立的第一所民間自然學校，截至2013年已在全日本設置了7個基地開展活動。2007年完整地球自然學校制定了內部《風險管理手冊》，之后每年都對《風險管理手冊》進行更新。該手冊基本內容包含：1.風險管理的基本原則。2.在策劃、實施階段應遵守法律法規。3.回避活動中的危險。4.現場活動中的事故處理和保險問題。具體包含現場引導員的責任范圍、各類法規、避免危險的基本原則、中止活動課程的判斷標準、活動實施過程的風險確認、車輛管理、野外救護和確保安全所需的各種物品、事故應對流程、保險等內容。完整地球自然學校的每個基地都會進行實施救護訓練，提高自身應對安全風險的能力。

三、日本自然教育的安全管理經驗優勢與不足的分析

筆者通過對以上所述日本制定的自然教育安全管理法律、政策和管理方式，以及若干典型自然教育機構安全管理實踐經驗的分析認為，日本在自然教育的安全管理中存在以下五點優勢和三點不足：

（一）優勢

1.日本通過制定頒布《環教法》等法律法規構建了強有力的針對環境體驗教育活動安全管理的法律保障，規定政府各主管部門的責任，部門間形成多部門協調聯動。各主管部門也通過制定頒發針對性強的相關安全管理政策文件來加強對有關組織機構和場所的安全管理監督。并通過發布安全管理的技術指導文件，指導相關機構能在不同自然環境和場所條件下順利開展自然教育活動，進一步提升了各自然教育機構安全管理的技術能力。

2.眾多的專業機構開展對全國范圍自然教育專業人才進行登記和自然教育場所進行認證，能引導和推動自然教育機構走向專業化道路。

3.日本的自然教育機構能夠根據自身實際情況以及開展的活動特點和需要，重視編制和完善風險管理手冊，并對風險管理手冊內容進行持續更新并實施有效日常管理，開展年度演練，以提升突發事件的應對能力。

4.自然教育機構利用專業機構提升事故的應對水平和能力。如他們通過與紅十字會、消防、應急、公安等有資質的機構進行合作，彌補在急救等不同領域能力的不足。利用民間組織（自然教育信息交流網絡等），開展支援、訓練、指導、信息分享，提升行業安全管理能力。

5.日本自然教育機構通常在開展自然教育活動時購買保險以降低各類經濟和責任風險，不僅有意外險、還包括責任險。保險覆蓋的范圍不僅包括外部來參加活動的人員，也包括機構內的工作人員、志愿者，實行全員覆蓋，提高抗風險能力。

（二）不足

自然教育相關的專業機構通過市場品牌競爭，推動自然教育領域各類專業人才培養，呈現出“百花齊放”的局面。例如，自然體驗活動推進會議主導的“自然體驗活動指導者”證書、日本自然保護協會主導的“自然觀察引導員”證書、日本全國森林休閑協會主導的“森林導賞員”證書等很多名目的專業資格證書，但是全日本并沒有形成統一的權威自然教育專業人才認證體系。由于日本專業機構對自然教育人才登記和認證不屬于強制性的，對從業人員進行安全責任要求缺乏強制力，認證只是引導性的，這些證書只能推動對自然教育行業發揮專業指導作用。[12]

雖然在日本大城市中的少數自然教育機構與專業網絡建立了自然活動安全事故預防和經驗教訓信息分享機制，原本事故信息的收集和分享可以有效地防止類似事故的發生概率，但是在整體上，由于官方的“全國自然體驗活動事故信息數據庫”并未建立起來，有關事故信息呈現零散的孤島狀態，很多自然教育機構很難從權威性的自然教育活動安全事故數據庫中獲得所需的充足經驗和技術信息，無法彌補自身的安全管理方面的經驗欠缺。[13]

整體上未建立起應急支援體制，重大事故和突發事件應對能力仍顯不足。在自然災害或重大事故等發生時，日本自然教育機構一般規模較小，聯絡能力不足，人手不夠和資金不足都會限制其應對能力，使得眾多自然教育機構在此種情況下恐無力承擔和處理好安全事故。[14]

四、對我國自然教育安全管理的啟示

近些年，我國有關主管部門對開展自然教育安全管理給予了關注，出臺有關政策文件和進行指導。原環境保護部和教育部在2013年印發的《全國中小學環境教育社會實踐基地申報與管理辦法（試行）》中明確指出：“應確保活動場地、設施、器材的安全性，配備安全保護人員，設置必要的安全警示標志，制定切實可行的安全措施和預案，教育活動開始前應對中小學生進行現場安全和應急教育。”

學生是參加自然教育等戶外、校外活動的主要群體。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設和管理工作的意見》（2006年）提出各地區各部門要高度重視中小學生參加校外活動的安全問題，明確責任，落實措施。[15]下發的《教育部等11部門關于推進中小學生研學旅行的意見》（2016年）也強調“建立安全責任體系。各地要制訂科學有效的中小學生研學旅行安全保障方案，探索建立行之有效的安全責任落實、事故處理、責任界定及糾紛處理機制，實施分級備案制度，做到層層落實，責任到人。”[16]

這些政策的制定都表明了我國高度重視自然教育的安全管理工作，但通過對比研究日本的相關經驗，有以下幾點啟示。

（一）建立法規政策體系，構建安全管理保障

2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》提出要 “健全環境治理全民行動體系” 和“提高公民環保素養”。生態環保部門應聯合教育、國土、林草、海洋、水利等多個主管部門，在總結近年來天津、寧夏等地方頒布環境教育條例經驗的基礎上，開展系統性的“環境教育立法”研究工作，與立法部門溝通，推動環境教育立法，以立法形式規范和保障作為環境教育概念所包含的自然教育安全有序開展。建議在未來的環境教育法律法規中要強調，建立專門自然教育人才登記認證、自然教育場所認證制度，對開展自然教育活動的人員和場地進行科學評估和有效監管，將安全管理納入基本條件保證和評估指標要求中，從法律和政策層面來引導和促進自然教育活動良性開展、安全有序。

我國有關行政主管部門雖然對開展各類自然教育活動和學生校外活動制定了相關安全管理政策，但是這些政策主要是以行業主管部門的文件形式下發，不具備法律約束力，在司法過程中會受到一定限制，不能作為司法判決依據，只能作為次要的參考，因此，應從立法的角度制定有針對性的法律或在現有法律中修訂相關條款來界定各方法律責任，也便于對事故經濟賠償等做出明確界定。

（二）建立多部門跨地區聯合協調保障機制

目前我國多個政府部門都在推進開展各類涉及自然教育的環境教育場所建設，如生態環境部開展的國家生態環境科普基地，教育部開展的全國中小學生研學實踐教育基地，水利部、全國節約用水辦公室開展的中小學節水教育社會實踐基地和水土保持教育社會實踐基地，全國關注森林活動組委會（執委會設在國家林業和草原局）開展的國家青少年自然教育綠色營地都以讓公眾深入大自然、理解人與自然環境的關系為目的。這些基地都強調在戶外開展教育活動，倡導自然體驗，在安全管理上有很多共同點，建議國家層面有關主管部門通力合作，盡快建立“多部門跨地區聯合協調保障機制”，制定共同原則和基本專業安全技術規范要求，促進各類自然教育活動安全管理水平的提升，有序順利地推進國家生態文明的宣傳教育。

（三）行業主管部門加強安全管理的技術指導與監督

在日本，除了自然教育機構外，學校、各級教育部門以及國土交通省港灣局等各主管部門和有關機構都制作了“安全管理手冊”，以應對不同主題、不同環境和不同類型活動的安全風險。自然教育活動形式多樣，涉及不安全的因素較多，政府部門應組織專家全面調查評估自然教育中出現的安全隱患和安全事故，梳理總結經驗，并對活動設計、準備、實施、評估以及事故發生后的善后都進行明確指導，增強自然教育機構安全風險應對能力和安全事故處理能力。針對不同活動類型、活動主體，要分類指導，有關部門要積極推動通過建立監察督導制度、發布配套文件、制定安全事故應對原則及輿情應對原則、頒布安全管理評估指標體系、對安全管理提出量化管理要求等措施發揮主管和指導責任。

（四）自然教育機構應履行主體責任，加強和完善安全管理

1.注重安全管理手冊的改進和提升

在自然教育活動的開展中，涉及救援、地理、地質、水文、信息傳遞、上報等各項安全措施。根據“海恩法則”，要控制事故的發生，就必須從源頭控制事故隱患。自然教育機構也可以參考“海恩法則”來分析針對其具體經營活動范圍和活動全流程、自然環境要素等可能存在的安全隱患。通過不斷地分析無傷害事故、未遂前兆、安全隱患因素來審視自身、活動設計流程，修改完善本單位的安全管理手冊，從而減少事故發生率。日本的自然教育活動的具體實施機構非常注重技術角度的安全管理手冊制定工作，并經常對安全手冊進行修訂以不斷完善和更新，以達到與時俱進。安全管理手冊編寫完后，設置安全風險責任人，定期召開風險責任人會議，分享安全管理信息，尋找解決辦法，完善應對措施。

2.提升參與者的安全意識和認知，加強培訓，提升自救應對能力

安全教育是自然教育活動設計與實施中的重要內容，是活動組織者的基本義務和責任，也是開展自然教育活動的組成部分，沒有安全意識和安全認識就不可能有安全管理，可以說安全教育是安全管理的第一步。根據日本經驗，發生事故的可能性在很大程度上取決于活動參與者對安全性的認知。

教育部《2006年全國中小學安全形勢分析報告》揭示，學生安全意識淡薄是多數事故發生的重要原因。45%的事故因學生安全意識淡薄而發生。因此，學校和有關機構在組織學生參加自然體驗活動前，必須開展必要的活動中的風險預防、識別以及自護自救等內容的安全教育，增強中小學生的安全防范意識和能力。自然教育機構要特別加強急救知識培訓工作。日本“NEOS”“KEEP”協會、完整地球自然學校等都會進行救護培訓，甚至與有關有資質的機構進行合作，模擬活動中遇到安全事故進行應急救護、搬運等演練，不斷提升安全應對的流程和動作的熟練度，提升應對事故水平和能力。

3.完善購買保險制度

日本是傳統的保險強國，對于通過保險手段管理未知風險有較長的歷史和比較深刻的認識。在自然教育活動中，日本活動組織者非常重視加入保險計劃這一內容，并且針對不同的風險類型設計了不同的險種以提供更加全面的保障。比如，提供給活動參與者的意外傷害保險，或者提供給活動組織者的責任保險等。自然教育的組織機構可以根據需求同保險公司一起研究更加適合項目的保險險種，最大化地獲得風險管理收益，有效管控風險。購買的保險應做到“全員覆蓋”。

除了對未知經濟風險進行管控外，引入商業保險公司參與的模式，還可以借助保險公司利用專業風險防控排查的技術力量，在事前幫助梳理現有安全流程和應急管理機制，及時發現和填補安全漏洞，防患未然。在事故發生后，也可以利用保險公司在應急處理、傷員救助方面的渠道更快地解決問題、及時救助傷員，盡可能將傷害控制在最小范圍內。

4.信息分享通報機制

“日本野外網絡”是一家由全日本從事野外活動的專家、引導員、機構等構成的全國性信息交流網絡。“日本野外網絡”十分注重有關風險信息的收集，以提高風險管理水平和能力。在這個網絡中，設置了安全分會，從會員單位中收集“差一點兒就出事了”的“未遂事故”案例經驗，將這些自然教育中出現的安全事故案例及時與相關合作單位和員工分享，有助于引發關注，及時識別風險，篩查風險后從源頭采取安全預防措施，降低風險。由會員單位共享信息，共同思考如何防止相同的情況再次發生，以此來提高風險管理水平和能力。這種同行之間，相互分享、相互學習、共同提高的方法和經驗，也值得我們借鑒。

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