“十四五”：綠色轉型需要科學推進合規排放制度

文 常紀文 湯方晴

合規排放制度不僅包括達標排放制度，還包括總量控制制度和特殊情形下的錯峰排放、限制排放與特別排放限值制度等內容。其實施以環境質量管理為核心，以規劃和建設項目環境影響評價為前置條件，以排污許可證制度為基礎，以生態環境執法監察為保障，對于企業綠色發展起到規范和約束作用。

“十三五”生態環境保護圓滿收官，“十四五”已經到來。“十四五”時期應當加大工業綠色轉型的力度。而在工業的綠色轉型中，合規排放制度已經取代環境標準制度，成為環境保護監管領域必須堅守且需要加強的基礎性工作。合規排放制度不僅包括達標排放制度，還包括總量控制制度和特殊情形下的錯峰排放、限制排放與特別排放限值制度等內容。其實施以環境質量管理為核心，以規劃和建設項目環境影響評價為前置條件，以排污許可證制度為基礎，以生態環境執法監察為保障，對于企業綠色發展起到規范和約束作用。

合規排放標準和要求的制定需考慮哪些因素

合規排放制度的實施應堅持方向不變、穩中求進的原則。2015年新《環境保護法》實施以來，中國結合自己的國情，依靠生態環境保護黨政同責、中央生態環境保護督察和環境污染防治專項督查“三大法寶”，大大緩解了大氣污染和其他環境污染。目前，環境污染防治進入科學治污、精確治污和依法治污的新“三大法寶”時代。這意味著，合規排放標準和要求的制定需考慮精確、科學和依法3個因素，既不能違背環境保護的專業規律，也不能脫離經濟社會發展的階段。工業化發展過程的環境污染和生態破壞難以避免，其污染和破壞程度取決于我們的發展策略。目前，邊污染邊治理、進入環境友好型和資源節約型生態文明這兩個環境保護階段并存于我國處于不同發展階段的地區。不同發展階段地區的主要環境問題不同，其解決環境問題的能力和條件也不同，因此環保標準和要求應當與所處的發展階段相匹配，穩中求進。生態環境部2020年11月公布的“十四五”十大生態環境保護政策著力點，也強調了這一點。

環境質量的提升既要考慮黨的十九大設立的2020年、2035年和2050年目標的要求，考慮2030年前碳達峰和2060年前碳中和的目標，又要考慮到溫室氣體排放控制與大氣污染防治協同的要求，也要考慮經濟和技術支撐的可行性，力爭環境保護標準在與經濟社會可持續協調發展的格局中有序提升。環保標準和要求須客觀，在存量生態環境問題仍然突出的落后地區，要形成自我綠色發展的內生動力，全面實現合規排放，需要中央包括財政在內的扶持。在處于邊污染邊治理階段的地區，實行達標排放和針對特殊區域特殊時段的特別排放限值制度，有助于實現生態環境保護和經濟社會發展平衡，促進社會的穩定和經濟的穩定增長，也有助于穩中求進，積蓄力量向更高生態環境保護要求的新的平衡進發。正在進入環境友好型和資源節約型生態文明階段的后工業化地區，可以通過地方立法進一步提高生態環境保護標準和要求，提高產品和服務在國內外的綠色競爭力。

合規排放制度的實施應堅持差別化原則。一些環境標準和要求的實施應實行區域、行業和流域的差別化，不搞簡單化。如將于2021年2月1日實施的《生態環境標準管理辦法》針對省（區、市）域內河流的水污染物排放標準作出了創新規定，如各省（區、市）域制定流域（海域）或者區域型污染物排放標準，應當圍繞改善生態環境質量、防范生態環境風險、促進轉型發展，在國家污染物排放標準基礎上作出補充規定或者更加嚴格的規定。在污染物排放的嚴格度方面，在促進區域充分發展的大格局下，建議設計階梯性的目標，由東部向西部推進。生態環境保護目標的設定和標準、行動計劃等要體現原則性和差異性的統一。我國疆域廣袤，行業、區域和城鄉差距仍然較大，各地、各行業的轉型期窗口時間不一樣，轉型的能力不一樣，轉型的進度也不一樣，因此，政策目標和政策的寬嚴程度既要體現統一性和原則性，也要考慮各地區、各行業的經濟、社會、文化實情，體現充分的靈活性。對于東部地區、中部地區和西部地區，限產、停產甚至關閉的企業類型既應有相同，也應有不同。在“十四五”時期實施合規排放促進綠色發展轉型，需聽取各方意見，邊建設邊改革，基于城鄉差別、東中西部地區差別和第一、二、三產業的差別，開展目標及其實施政策的分類施治，確保科學和精準。生態環境部于2018年9月發布的《京津冀及周邊地區2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，對企業的條件和能力采取了區別對待，得到社會的好評，這一科學的治理方法值得推廣。

合規排放制度的實施，程序和過程要合理化，減少企業的守法成本。在程序合理化方面，環境質量標準和污染物排放標準的提升必須可期待化，不得對經濟短期造成大的波動。首先，要進行生態環境保護標準的成本效益評價，平衡經濟發展和生態環境保護要求的提升關系，考慮行業和區域的可接受度。其次，提升環境質量標準和污染物排放標準時，需征求行業和區域的意見。再次，建議提前一年或者兩三年發布提升計劃，穩定行業和企業預期，給其留足采取切實有效環境保護對策的時間，降低企業投資的政策風險，避免影響企業家的市場信心。這樣可讓企業自主選擇，如企業能夠提升的，則主動采取措施改造升級；不能改造升級的，讓企業自主決定整合或者關停。此外，在監管過程的合理化方面，生態環境監管的措施要和市場機制契合，如健全市場準入標準，實施生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和產業準入負面清單制度，讓企業產生穩定的心理預期，增強其投資和生產經營的信心。

合規排放標準和要求的制定應遵守什么原則

合規排放標準和要求的制定應遵守法定原則。建議修改《立法法》《環境保護法》等相關法律，在國家層面建立分級制定的生態環境保護標準制定體系。對于涉及經濟增長、社會發展與生態環境保護協調的全局性重大問題的生態環境保護目標、標準、特別排放限值和行動計劃，建議由全國人大及其常委會審議通過；對于涉及全局性利益的生態環境保護目標、標準、特別排放限值和行動計劃，如附帶準入條件、排放控制類的，建議由國務院制定；對于技術規范類、評價類的標準和指南，生態環境部等部委征求相關部門意見后有權單獨或者聯合發布。為了保證標準、行動計劃等的科學性、精確性和合法性，在論證目標、標準、特別排放限值和行動計劃的經濟、社會、技術影響時，建議加強國家發改委、工信部等部門的參與力度。建議全國人大制定“生態環境保護措施、標準與行動計劃制定法”，規定新措施、新標準、新目標的制定與實施，須提前公告，讓社會知曉，給企業留足采取適應措施的時間，減少不必要的經濟損失。

為了使違規排放的整改及其驗收符合法定原則，建議明確規定整改的事由須是法律規定的強制性義務和企業獲得許可時承諾的自愿性義務，為此需要出臺整改的評判標準或者細則，并對照驗收。對于艱巨或者復雜的整改，可以分階段予以驗收。

合規排放制度的嚴格實施需要哪些保障措施

打擊企業污染排放監測數據造假。建議修改《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規，或者制定有關生態環境監測立法，把干擾環境監測采樣的行為納入違法之中，與篡改、偽造環境質量監測數據并列，以此增強法律處罰的嚴謹性和可操作性。對于涉嫌犯罪的，按照最高人民法院的司法解釋依法追究刑事責任；對于排污單位法定代表人強令、指使、授意、默許監測數據弄虛作假的，依紀依法追究其責任。由于很多造假是由環境服務提供方和企業共謀進行的，從事環境監測設施維護、運營的人員有實施或參與篡改、偽造自動監測數據、干擾自動監測設施、破壞環境質量監測系統等行為的，依法從重處罰。造成損失的，承擔連帶責任。如果可能，可修改《刑法》，規定監測數據造假罪和影響生態環境監測數據罪。

突出監管重點對象，提升監管績效。將違規排放的企業特別是散亂污企業納入監管重點，提升整體的守法水平和環境整治的實效。建立園區和基于經濟績效的考評制度，對于生態環境保護效果差且經濟效益差的企業，可以通過產業準入負面清單制度，采取末位淘汰措施。建立整改措施的公示制度，讓行業和全社會參與監督整改措施實施到位，既減輕執法部門的執法壓力，也倒逼不愿整改或者整改不合規的企業自覺退出，提升產業和園區整體的生態環境保護守法度。這些舉措可預防區域性和行業性的環境污染風險，夯實工業綠色轉型的基礎。

利用大數據深入開展生態環境信用管理。通過大數據和現場執法監察，對于合規排放且法定時間內無違法記錄的，應將這些企業納入生態環境信用企業開展信任式管理，不再將其作為生態環境執法監察的重點對象，并在證券上市、金融貸款、保險費率、水電價格、土地供應等方面采取優惠政策。對于行業內技術和工藝領先的，在秋冬季重污染季節，還不應將其納入錯峰生產名單。只有這樣，才能讓綠色企業安心于正常的生產和經營，提升企業家的綠色投資、綠色生產經營和依法治理環境污染的心理預期。對于不合規或者一定時間內有比較嚴重的生態環境違法行為的企業，將其納入執法監察的重點對象，其股票上市、金融貸款、保險費率、水電價格等要接受聯合懲戒。在冬季錯峰生產時，可以考慮將其納入錯峰生產管控名單。只有采取差別化的分類施治政策，才能讓違規排放者一處違法，處處受限，付出慘重的代價，倒逼其走合規生產經營的路子。

標準、特別排放限值、行動計劃的作用在于有效實施。

合規排放制度的有效實施需建立哪些長效機制

建立長效執法、考核和問責機制。標準、特別排放限值、行動計劃的作用在于有效實施。有效實施需要依靠嚴格執法、科學考核和依法依規問責。為了保持生態環境保護和經濟發展的協同共進，建議根據《中央生態環境保護督察工作規定》的要求和生態環境部《禁止環保“一刀切”工作意見》，禁止地方“一律關停”“先停再說”，查處地方“一刀切”式的敷衍應對、簡單粗暴執法行為，確保企業正常經營權的合法行使。

健全社會參與和監督制度。發揮大數據的作用，建立企業強制與自愿相結合的排放數據公示制度，指導企業依法自行監測或者委托第三方監測并通過網絡平臺、電子屏幕等方式，向社會公開污染防治設施的建設、運行和污染物實時排放情況，接受社會的監督。企業公示后，監管機構可開展針對性的執法，社會公眾可來現場參觀。如發現造假，嚴厲追責。還可以建立與環境民事公益訴訟制度相補充的環境行政公益訴訟制度，督促企業全面遵守生態環境法律，監督執法機關嚴格生態環境執法。

理順相關生態環境法律制度之間的關系，加強制度實施的銜接。建議國務院盡快發布海陸統籌的“排污許可管理條例”，銜接好環境影響評價、“三同時”、排污申報登記和排污許可、環境監測等制度的關系，要求企業嚴格遵守法律的強制性規定，履行排污許可證所載明的細化要求，兌現自己作出的自愿性承諾，合規排放，提升生態環境監管制度協同創新和集成創新的實效。