西安城市生活垃圾分類管理困境及對策研究

江丹

摘 要：作為46個試點城市之一，西安市積極響應(yīng)住建部的號召，自2019年9月起，開始強制實施垃圾分類，真正意義地從垃圾分類倡議階段走向了法制化階段。然而，在管理探索過程中，由于相關(guān)法規(guī)政策不完善、涉及部門主體多、協(xié)同發(fā)力難、財政投入不足、監(jiān)督體系不完善等原因，西安市城市生活垃圾分類管理工作并未很好地開展起來。對當?shù)卣媾R的困境進行剖析，并提出相應(yīng)的對策建議，以期垃圾分類管理工作能夠得到更好的推進。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾;垃圾分類管理;現(xiàn)狀;問題;對策

中圖分類號：X799.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）03-0083-03

引言

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布顯示，西安市從2012—2016年，生活垃圾產(chǎn)量上漲38.05%，漲幅為95.58萬噸。2017年西安市生活垃圾年產(chǎn)量為422.5萬噸，位于全國產(chǎn)量排名前10城市中的第6位。據(jù)西安市城市管理與綜合執(zhí)法局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，西安市主城區(qū)2019年1—5月日均生活垃圾產(chǎn)量高達9 084.23噸，其中雁塔區(qū)和蓮湖區(qū)日均產(chǎn)量位于主城區(qū)前列，分別為1 061.41噸，1 282.35噸。

《西安生活垃圾分類管理辦法》的頒布，標志著自2019年9月1日起，垃圾分類正式從倡議階段走向依法實施階段。在此之前，西安對規(guī)范生活垃圾分類的法律法規(guī)一直處于缺失階段。以往，都是依據(jù)2003年頒布的《西安市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》來對垃圾的收運和處理來進行管理。由于該政策法規(guī)并未對居民的責(zé)任和義務(wù)進行明確的界定，所以無法有效地約束居民投放垃圾的行為。但即使《辦法》頒布，生活垃圾分類管理仍未取得顯著成效，混扔混運現(xiàn)象仍普遍存在。生活垃圾處理這一頑疾始終伴隨著城市的發(fā)展，西安市面對平均每人每天產(chǎn)生1公斤垃圾、全市每天共產(chǎn)生上萬噸垃圾的嚴峻形勢，怎樣科學(xué)有效地處理這一熱點問題，成為政府開展工作的當務(wù)之急。

一、西安市垃圾分類現(xiàn)狀及成效

垃圾分類管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包含分類投放、收集、運輸以及末端的無害化處理。西安市財政局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，在垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)方面，投入2 500萬元，按照一定比例為各區(qū)縣配置垃圾四分桶和有害垃圾運輸車，且已配置完畢，各區(qū)縣也按一定比例進行投資。目前，西安市市級分類示范單位186個，區(qū)級達標單位282個。購入新型垃圾分類運輸車80輛，改造現(xiàn)存垃圾運輸車共計900余輛。有害垃圾暫存點建設(shè)17座，“兩個中心”即大件垃圾拆分和可回收物分揀中心，共計建設(shè)23座。生活垃圾的主要處理方式有三種：填埋、焚燒和堆肥。垃圾填埋目前仍是絕大多數(shù)城市處理生活垃圾的主要方式，西安也不例外。然而，相較于填埋、堆肥，焚燒具有用時短、殘存量小、占地面積小、反復(fù)利用率高、污染影響更小等優(yōu)勢。除此之外，焚燒還能提供供熱、發(fā)電等便利。通過建立垃圾焚燒廠繼而開展的垃圾處理無害化熱電聯(lián)產(chǎn)項目，不僅解決了“垃圾圍城”的問題，同時還增加了能源供應(yīng)。目前，垃圾焚燒廠全國共計200余座，在封閉環(huán)境中作業(yè)，通過焚燒垃圾來發(fā)電、發(fā)熱，并且異味和污染完全可控的垃圾焚燒廠大多分布在前沿發(fā)展城市，例如上海、廣州等。隨著垃圾分類管理工作在西安的落實，西安也逐步將垃圾處理方式由填埋為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉贌秊橹鳎瑸榇耍惨?guī)劃建設(shè)5個生活垃圾焚燒廠，4個餐廚垃圾處理場。目前已投入運營的4座垃圾焚燒廠，日處理垃圾量共計可達9 750噸，1座餐廚垃圾處理廠，日處理量為200噸。

筆者隨機走訪西安市多個小區(qū)，調(diào)研垃圾分類情況，各小區(qū)的四分類垃圾桶基本都已配置到位，但桶內(nèi)的垃圾仍是“一鍋燴”狀態(tài)。可回收物垃圾中堆滿了果蔬皮、廚余垃圾中充斥著餐巾紙等等，不難發(fā)現(xiàn)混扔仍是居民投放垃圾的常態(tài)。目前，絕大多數(shù)公民都知悉西安正在進行垃圾四分類，但是由于垃圾種類復(fù)雜繁多，一旦落實到實際，就會出現(xiàn)各種各樣的問題。

二、西安市垃圾分類管理存在的問題

1.涉及主體多，協(xié)同發(fā)力難。垃圾分類治理涉及各級政府職能部門、公司企業(yè)、居民小區(qū)以及家庭個人等多元主體。從政府部門來看，作為牽頭部門的城市管理局，其主要職責(zé)之一包含負責(zé)市容環(huán)境衛(wèi)生行政管理工作，負責(zé)城市市容環(huán)境衛(wèi)生配套設(shè)施的管理和費用征收，以及負責(zé)城市生活垃圾的管理。但垃圾分類涉及了30余個行政部門，城管局與其他部門屬于平級關(guān)系，對它們并不具有管制約束性。由于沒有一個強有力的核心領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)全局，致使生活垃圾分類治理缺乏合力難以協(xié)同推進。從公司企業(yè)方面來看，由于政府對垃圾分類扶持政策力度不夠，稅收減免政策的匱乏，導(dǎo)致吸引力的不足，社會資本不愿投入到垃圾分類進程中，產(chǎn)業(yè)鏈體系并未形成。以居民小區(qū)為例，物業(yè)作為社區(qū)垃圾分類管理的責(zé)任人，由于其日常管轄事物種類復(fù)雜繁多、部分小區(qū)存在資金短缺和資源不足的情況，因而各居民小區(qū)的分類執(zhí)行力度與效果不盡相同。從家庭個人角度來說，垃圾分類在一定程度上會給居民日常生活帶來不便，且垃圾分類所帶來的好處見效慢且非經(jīng)濟實物性，導(dǎo)致個體落實行動動力不足。

2.政策缺乏科學(xué)性，配套政策不完善。第一，垃圾處理收費制度缺乏科學(xué)性。自2005年起至今，西安針對居民生活垃圾處理一直采取的是定額收費的方式，每人每月2元，按戶征收[1]。居民排放量與所繳處理費用并不相關(guān)，這種每月固定的繳費方式與現(xiàn)行垃圾分類政策目標相違背，并不能對居民起到警醒作用，不利于源頭減排。第二，餐廚垃圾專項立法缺失。西安市的常住人口高達1 200萬，餐廚垃圾的日產(chǎn)量超過1 000噸。然而，現(xiàn)行餐廚垃圾處理所依據(jù)的法規(guī)政策，僅停留在表面，大多空泛，不具有實操性，導(dǎo)致在工作開展過程中無法可依。第三，關(guān)于《拒絕清運未分類生活垃圾操作流程》等系列法規(guī)缺失。西安現(xiàn)已建立起“不分類、不清運”機制，以此倒逼商場、單位、小區(qū)物業(yè)做好垃圾分類投放和收集，從而改善混扔混裝問題，但由于拒絕清運的相關(guān)流程法規(guī)的缺失，導(dǎo)致該機制懸于空中，落地困難，垃圾分類治理過程受阻。

3.財政投入不足，分配不合理。關(guān)于對垃圾分類的專項資金投入，將西安與前沿發(fā)展城市做對比，不難發(fā)現(xiàn)西安的扶持力度是遠不到位的。財政資金的投入比與垃圾分類能否有效實施呈現(xiàn)正向相關(guān)，資金的不到位無疑會導(dǎo)致工作推進受阻。筆者從西安市城管局了解到，由于資金不足，定時定點垃圾投放工作進展遲緩，廚余垃圾運輸車不足。四分類垃圾運輸車配備不足意味著即使居民在前端進行垃圾分類，但是在中端轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)仍然是“混裝混運”，居民前期的分類努力付之東流。此外，還存在相關(guān)專職人員配備不足的問題。由于對垃圾分類管理的系統(tǒng)性考慮不足，資源投入于垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施的采購，但是卻沒有重視垃圾分類督導(dǎo)員的配備，導(dǎo)致垃圾分類管理實施效果不理想。

4.監(jiān)督體系不健全。目前，西安尚未營造出全民參與生活垃圾分類、從源頭上減量減排的社會文化氛圍。垃圾分類是一個長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，執(zhí)政官員更多的是被動地確保達到考核指標，缺乏主動性和創(chuàng)新性。由于未對生活垃圾分類開展系統(tǒng)管理，導(dǎo)致其在許多環(huán)節(jié)都存在責(zé)任主體的缺失。此外，政府部門既作為垃圾分類政策的執(zhí)行者來開展這項工作，但又同時擔(dān)任了監(jiān)督者的角色，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏全面客觀性。在垃圾分類管理的過程中，垃圾分類投放是一種瞬時行為，由專人24小時盯守監(jiān)督，效率低且實操性不強。政府部門并未很好地發(fā)揮非營利組織的力量，調(diào)動其投身到垃圾分類進程中，資源有效運用并不理想。

三、改進西安市生活垃圾分類管理的對策建議

1.落實和完善配套政策。第一，實施垃圾處理定量收費制度。在源頭分類環(huán)節(jié)，實施“污染者付費”制。譚文柱指出，臺灣地區(qū)自2000年垃圾處理費隨袋征收后，臺北市以家庭為單位的垃圾輛從日均2 970噸下降為2009年1 009噸每日[2]。臺北市作為成功案例值得西安學(xué)習(xí)，應(yīng)將定額收費過渡為多產(chǎn)生垃圾者多付費制度，在源頭上約束排污者的排污行為，實現(xiàn)垃圾的減產(chǎn)。相應(yīng)地也要大力推廣配套的智能垃圾回收系統(tǒng)，對公眾的排放量進行實時計算。第二，進行關(guān)于廚余垃圾的專項立法。西安市政府需盡快出臺《西安市餐廚垃圾處理管理條例》，界定餐廚垃圾的范圍、明確各主體的責(zé)任、列明處置步驟、對餐廚垃圾處置全過程進行監(jiān)管。第三，加快出臺關(guān)于對未分類垃圾拒絕清運的法規(guī)，為“不分類、不清運”機制的落實提供政策條款依據(jù)。

2.大力發(fā)展特許經(jīng)營模式。生活垃圾處理作為公共產(chǎn)品和服務(wù)，長久以來都由政府承擔(dān)負責(zé)。面對經(jīng)濟的快速發(fā)展、公民生活水平的提高，居民對政府所提供職能的要求也越來越高。面對有限的資源，復(fù)雜繁多的職能要求，政府實難滿足飛快增長的公民物質(zhì)、文化、經(jīng)濟需求。資源不足或經(jīng)濟短缺成為當今政府履行職能的一大阻礙。在生活垃圾分類管理方面，通過核算對比政府部門與第三方機構(gòu)提供生活垃圾分類處理這項服務(wù)的成本和效率，來確定到底將這一服務(wù)自主提供還是外包出去。若采取外包的形式，政府可鼓勵PPP（Public Private Partnership）模式的發(fā)展，通過引入社會資本來解決管理中資金不足的問題，通過公開招標投標的方式，與私人部門合作或購買第三方服務(wù)的方式，讓優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進入，簡化政府在垃圾分類領(lǐng)域中的功能和作用。

3.激發(fā)社會力量參與，建立健全監(jiān)督舉報體系。生活垃圾分類是一個連續(xù)性的、相輔相成的、繁雜的系統(tǒng)工程，只有通過居民、政府以及企業(yè)的協(xié)同共治，才能做好垃圾分類的工作。合規(guī)的居民垃圾投放行為不僅消減了環(huán)衛(wèi)保潔對垃圾進行二次分類的工作量，縮短了回收處置的時間長度，減少末端處理的壓力，而且能夠更高效地回收利用垃圾中的資源，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。通過將居民的垃圾投放行為與個人道德、誠信問題掛鉤，設(shè)置一定的物質(zhì)獎勵鼓勵居民對垃圾投放的不當行為進行監(jiān)督舉報。同時，建立嚴格的懲罰機制，對垃圾未分類者、屢教不改者實施重罰，臺灣地區(qū)頒布的《清理法》第15條規(guī)定，若被執(zhí)法抽查人員發(fā)現(xiàn)該居民在投放垃圾時拒不執(zhí)法，罰款金額高達1 200～6 000元，由此可見其執(zhí)法的決心和嚴苛程度。西安市政府應(yīng)以此為鑒，加大懲罰的力度，督促公民形成警戒意識。此外，政府應(yīng)放寬企業(yè)、社會組織的準入機制，吸引其參與到垃圾分類的各個方面，并為其提供一定的政策和資金支持，充分調(diào)動各方的積極性，建立健全監(jiān)督舉報機制。

4.加強垃圾分類宣傳。鄧俊等（2013）指出，居民垃圾分類投放的正確率與學(xué)歷無明顯相關(guān)性，垃圾分類在不同年齡范圍、不同學(xué)歷范圍內(nèi)都可正確操作，主要受知曉率的影響[3]。公民對于垃圾分類的認知程度，與政府和各界的政策宣傳息息相關(guān)。目前，由于宣傳的內(nèi)容并不深入，居民知道要實施垃圾分類，但對分類的具體標準卻一知半解。為此，要加強政策宣傳力度和深度，宣傳的內(nèi)容應(yīng)囊括垃圾分類政策的目標、實施該項政策的意義、政策執(zhí)行的組織機構(gòu)架構(gòu)、居民參與執(zhí)行該項政策的具體途徑，以及最重要的一點就是垃圾分類標準的細節(jié)知識等。

通過常態(tài)化、多樣化的宣傳方式，建立社區(qū)垃圾分類回收小組，定期開展宣講會，解答居民的疑問以及接受居民的信息反饋，讓垃圾分類更好的落實于居民的日常生活中。此外，學(xué)校教育和非政府組織在垃圾分類中也起到關(guān)鍵作用。西安作為一個教育大市，應(yīng)當從小學(xué)到大學(xué)都設(shè)置開展關(guān)于生活垃圾分類的相應(yīng)課程，通過學(xué)生在校學(xué)習(xí)相應(yīng)知識，產(chǎn)生垃圾分類的理念，進而起到學(xué)生對家庭、對朋友、對鄰居產(chǎn)生監(jiān)督督促，從而發(fā)揮積極影響。

參考文獻：

[1]? 占紹文，張海瑜.城市垃圾分類回收的認知及支付意愿調(diào)查——以西安市為例[J].城市問題，2012，（4）：57-62.

[2]? 譚文柱.城市生活垃圾困境與制度創(chuàng)新——以臺北市生活垃圾分收集管理為例[J].城市發(fā)展研究，2011，（7）：95-101.

[3]? 鄧俊，徐婉瑩，周傳斌.北京市社區(qū)生活垃圾分類收集實效調(diào)查及其長效管理機制研究[J].環(huán)境科學(xué)，2013，（1）：395-400.

Abstract：As one of the 46 pilot cities，Xi'an actively responded to the call of the Ministry of Housing and Urban-Rural Development.Since September 2019，it has begun to enforce garbage classification，which has truly moved from the stage of garbage classification to the legalization process. However，in the process of management exploration，due to imperfect laws and policies，multiple departments involved，difficulty in coordination，insufficient financial investment，and imperfect supervision system，the classification and management of urban domestic waste in Xi'an has not been carried out well. Analyze the difficulties faced by the local government，and put forward corresponding countermeasures and suggestions，with a view to better promotion of waste classification management.

Key words：municipal solid waste;waste classification management;present situation;question;countermeasure

[責(zé)任編輯 曉 群]