新時代重要飲用水水源地安全保障評估思考

彭才喜 鄧志民

摘要：加強飲用水水源地安全達標建設，對于保障人民群眾飲水安全具有重要意義。以長江流域（片）重要飲用水水源地為例，從水量保證、水質合格、監控完備、制度健全4個方面分析了其安全保障達標建設現狀，梳理了水源地安全保障在新時代面臨的挑戰，并提出相應建議。研究成果可為飲用水水源地保護與管理工作提供技術支撐。

關鍵詞：水源地;安全保障;新時代;長江流域

水是生命之源，飲水安全關系廣大人民群眾的根本利益和民生福祉。黨中央、國務院和各級地方人民政府高度重視飲用水安全保障工作，先后出臺了《國務院辦公廳關于加強飲用水安全保障工作的通知》（國辦發〔2005〕45號）、《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）、《國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知》（國發〔2015〕17號）等文件。為了切實保障飲用水水源安全，水利部于2011年啟動全國重要飲用水水源地安全保障達標建設工作，對重要飲用水水源地實行核準和安全評估制度。先后印發了《關于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的通知》（水資源〔2011〕329號）、《關于做好2012 年度全國重要飲用水水源地安全達標建設有關工作的通知》（水資源〔2012〕276號）、《全國重要飲用水水源地安全保障評估指南（試行）》（辦資源函〔2015〕631號）等文件，逐步明確重要飲用水水源地安全保障達標建設評估指標體系要求，要求對飲用水水源地“水量保證、水質合格、監控完備、制度健全”等4個方面進行綜合評估。2016年印發了《全國重要飲用水水源地名錄（2016年）》（水資源函〔2016〕383號），對納入全國重點監管范圍的飲用水水源地進行復核調整。本研究以近年來長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標評估成果為基礎，分析其安全保障達標建設現狀及面臨的挑戰，以問題為導向，提出飲用水水源地安全保障建議，為飲用水水源地保護與管理工作提供技術支撐。

1 水源地安全保障現狀

長江流域（片）列入《全國重要飲用水水源地名錄（2016年）》的水源地共有221個。自開展長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標建設工作以來，水源地安全保障總體狀況逐漸改善，供水保證率逐步提高，水量基本能夠滿足要求，水質達標狀況維持在較高水平，監控和管理能力得到一定提升，較好地保障了社會的和諧穩定和高質量發展。以2018年實際參與評估的212個水源地（其中9個水源地因取消、合并或正在建設等原因未納入評估范圍）安全保障達標建設評估成果為基礎，分析了長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障狀況。

1.1 水源地安全保障總體情況

經復核評估，2018年長江流域（片）212個全國重要飲用水水源地安全保障達標總體情況為優，平均得分為90.4分。其中，等級評定為優的水源地有136個，占參評總數的64.2%;等級評定為良的水源地有62個，占參評總數的29.2%，等級評定為中的水源地有14個，占參評總數的6.6%[1]。

1.2 水量保證方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地水量保證建設成效顯著。99.1%的水源地供水保證率達到95%;65.6%的水源地已建成應急備用水源并能滿足一定時間內生活用水需求，且具有完善的接入自來水廠的供水配套設施;86.3%的水源地水量調度能夠滿足要求，且具有在特殊情況下的區域水資源配置和供水聯合調度方案。

1.3 水質合格方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地水質安全狀況逐步得到改善。在實際參評的212個水源地中，僅有6個水源地取水口水質達標率低于80%;99.1%的水源地一級和二級保護區內沒有入河排污口;72.6%的水源地保護區內采取了禁止或限制使用含磷洗滌劑、農藥、化肥以及限制種植養殖等措施。

1.4 監控完備方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地監測監控能力得到進一步提升。77.8%的水源地取水口附近水域具有水質水量在線監測設施;66.0%的水源地具備針對突發污染事件發生時，加密監測和增加監測項目的應急監測能力;86.3%和89.6%的水源地具有完善的視頻監控和巡查制度。

1.5 制度健全方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地監督管理制度得到進一步完善。94.8%的水源地完成了保護區劃分工作并報省級人民政府批準實施;82.1%的水源地制定并實施了飲用水水源地保護的相關法規、規章或辦法;84.4%的水源地建立了水源地安全保障部門聯動機制，實行了資源共享和重大事項會商制度。

2 水源地安全保障面臨的挑戰

當前，長江流域（片）全國重要飲用水水源地安全保障達標建設工作取得了積極的成效，我國治水的主要矛盾已經從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉變為人民群眾對水資源、水生態、水環境的需求與水利行業監管能力不足的矛盾[2]。新時代對飲用水水源安全提出了新的要求，水源地安全保障達標建設面臨著新的挑戰。水源地安全保障建設基礎工程短板仍然存在，水源地監管方面的不足將變得更加突出。

（1）水源地安全保障達標建設水量保證短板仍然存在。水源地的水量保證是開展安全保障達標建設的基礎。然而，長江流域金沙江水系龍川江流域雄楚州西靜河水庫水源地和林芝市第二水廠水源地供水保證率不能滿足95%。同時，部分城市供水水源結構單一，備用水源地尚未建成或雖已作規劃，但供水配套設施不完善，應急備用供水能力不足，應對連續干旱或突發污染事故的應急處理措施比較欠缺。仍有部分水源地尚未制定供水聯合調度方案或者調度管理不完善，影響供水安全。如貴州省北郊水庫水源地、銅仁市鷺鷥巖水廠水源地等水量調度管理需要進一步加強。水量保證方面的短板仍然存在。

（2）水源地安全保障達標建設水質安全保障還需加強。水源地的水質合格是開展安全保障達標建設的核心，根據評估，2018年沙河集水庫水源地、重慶市長江第2水源地、重慶市嘉陵江第3水源地、涪陵區長江水源地、重慶市長江第3水源地和富順縣鎮溪河高硐堰水源地取水口水質達標率仍低于80%。仍有個別水源地保護區內存在入河排污口，部分水源地未能實現全封閉管理。如馬鞍山市長江水源地保護區沒有進行全封閉管理，游客可直接進入一級保護區內。水質合格方面的隱患嚴重威脅水源地安全。

（3）水源地安全保障達標建設監控監測管理工作亟待加強。部分水源地尚未建立信息化支撐體系，在水質水量在線監測、視頻監控、信息監控系統方面存在短板。部分水源地未開展排查性指標監測或不具備應急監測能力，如紅巖水庫、中橋水庫、茶園水庫等水源地尚未開展特定指標監測，山南地區南郊水廠水源地、襄陽市漢江水源地等應急監測能力不足，亟需進一步加強飲用水水源地的監測、預警及應急處理能力。水源地監控監測管理工作方面的不足難以支撐水源地的監督管理。

（4）水源地保護法規體系和管護制度尚不完善。目前，國家層面尚未出臺飲用水水源地保護專項法規[3-4]，現行有關水源地保護的法律條文散見于《水法》《水污染防治法》《環境保護法》等法律法規中，不能滿足現行飲用水水源地保護和管理的需求[5]。依據現行水源地保護等相關法律法規的規定，對違反水源地保護的行為執法力度不夠，懲罰措施也不足，不利于水源地的保護。現階段水源地管護普遍存在水利、生態環境、住建等相關職能部門多頭管理，表現為管理碎片化、權責劃分不清的情況。跨部門、跨區域的聯動協調不夠，一定程度上影響了飲用水水源地安全保障達標建設工作的順利有效開展。如安徽省董鋪-大房郢水庫水源地、安慶市長江水源地等水源地管理保護牽涉到水利、生態環境、供水、衛生、國土、林業、漁業、交通等眾多部門，難以形成監管合力，各部門之間存在信息溝通不暢、工作協調不夠的問題，不能滿足飲用水水源保護工作的需求。

（5）水源地安全保障達標建設資金投入機制亟待健全。水源地安全保障責任主體在各級地方政府，調查發現部分地方政府受財力限制，難以保障水源地安全達標建設工作經費。同時，國家層面也尚未建立城市飲用水水源地保護投資渠道，投資保障機制不健全，導致資金落實困難，急需實施的各項水源地保護措施不能如期開展，制約了達標建設方案的實施，影響了水源地安全保障達標建設工作的進度。如西藏自治區水源地達標建設缺乏專項經費，導致水源地水質、水量在線監測及整改等工作開展難度大。貴州部分地區社會經濟發展水平較低，區域發展和保護的矛盾相當凸顯，如松柏山水庫水源地、中橋水庫水源地等均存在資金投入匱乏問題。

3 建 議

（1）強化水源地安全保障達標建設政治站位與責任落實。各級地方人民政府是飲用水安全保障的責任主體，應充分認識保障飲用水水源安全的緊迫性和重要性，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，提高政治站位，深刻理解“共抓大保護、不搞大開發”的內涵，切實履職履責，加強組織領導，強化目標管理，落實責任分工，確保飲用水水源地管理和保護工作有序開展。

（2）加大水源地安全保障工程措施建設力度。堅持以問題和目標為導向，建立問題通報和整改銷號機制[6]。長江水利委員會應加強長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標建設監督檢查，協調有關部門深入開展飲用水水源地環境保護專項行動，對監督檢查以及評估過程中發現的問題建立清單并通報，督促地方政府限期整改銷號。地方政府應深入貫徹“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，以水量保證、水質合格、監控完備、制度健全為目標，結合《長江經濟帶水資源保護帶、生態隔離帶建設規劃》等已有成果，開展重要飲用水水源地生態隔離帶建設，加強應急備用水源建設，完善水源地水量水質預警預測系統，切實推進長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標建設工程措施力度，保障飲用水水源安全。

（3）健全飲用水水源地保護法規體系及管護制度。加快制定水源地保護專項法律法規，使水源保護做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。建立健全嚴格飲用水水源地管理與保護制度，建議各級人民政府按照水源地管護地方行政首長負責制要求，積極推動建立首長負責、部門齊治、上下聯動的飲用水水源保護工作機制和信息共享機制[7-8]。結合國家機構改革，明晰水源地管護權責，加強部門組織領導，形成分工明確、齊抓共管的飲用水水源管護工作格局。建立水源地管護信息平臺，強化部門間數據共享和信息互通互聯，積極推進建立長江流域（片）重要飲用水水源地決策支持系統（DSS）。加強飲用水安全信息公開，強化公眾參與，推動群防群控。主動公開水源地安全保障達標建設進展，定期公布水源地取水口水質。鼓勵公眾積極參與水源地安全建設、保護和監督。

（4）完善水源地安全保障達標建設資金保障機制。各級地方人民政府應建立多元化資金籌措途徑，鼓勵社會資本參與水源地保護，形成穩定的資金投入機制，落實水源地安全達標建設、管理與保護等工作經費[9]。積極探索水源地安全保障達標建設考核評估激勵機制，推行水源地保護“以獎代補”政策，使考核結果與相關水源地保護專項資金分配結合，進一步完善“獲益者付費、保護者得償”的水源地生態保護補償機制[10]。

（5）完善全國重要飲用水水源地評估制度。健全水源地安全達標建設評估考核制度。進一步修改完善《全國重要飲用水水源地安全評估技術指南（試行）》，優化評估指標體系，建議增加一個評估指標，總結歸納各水源地保護的特色及經驗做法，使水源地安全保障達標建設評估工作成果可用于指導全國的水源地保護。進一步強化評估結果考核問責，建議將飲用水水源地安全保障達標建設評估結果與最嚴格水資源管理制度年度考核銜接，將評估結果與政府績效考核結合，進一步強化評估結果的應用，促進地方加強水源地安全保障達標建設[11-13]。

參考文獻：

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（編輯：李 慧）