新時代重要飲用水水源地安全保障評估思考

彭才喜 鄧志民

摘要：加強飲用水水源地安全達標(biāo)建設(shè)，對于保障人民群眾飲水安全具有重要意義。以長江流域（片）重要飲用水水源地為例，從水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全4個方面分析了其安全保障達標(biāo)建設(shè)現(xiàn)狀，梳理了水源地安全保障在新時代面臨的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)建議。研究成果可為飲用水水源地保護與管理工作提供技術(shù)支撐。

關(guān)鍵詞：水源地;安全保障;新時代;長江流域

水是生命之源，飲水安全關(guān)系廣大人民群眾的根本利益和民生福祉。黨中央、國務(wù)院和各級地方人民政府高度重視飲用水安全保障工作，先后出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強飲用水安全保障工作的通知》（國辦發(fā)〔2005〕45號）、《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2015〕17號）等文件。為了切實保障飲用水水源安全，水利部于2011年啟動全國重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)工作，對重要飲用水水源地實行核準(zhǔn)和安全評估制度。先后印發(fā)了《關(guān)于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)的通知》（水資源〔2011〕329號）、《關(guān)于做好2012 年度全國重要飲用水水源地安全達標(biāo)建設(shè)有關(guān)工作的通知》（水資源〔2012〕276號）、《全國重要飲用水水源地安全保障評估指南（試行）》（辦資源函〔2015〕631號）等文件，逐步明確重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)評估指標(biāo)體系要求，要求對飲用水水源地“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”等4個方面進行綜合評估。2016年印發(fā)了《全國重要飲用水水源地名錄（2016年）》（水資源函〔2016〕383號），對納入全國重點監(jiān)管范圍的飲用水水源地進行復(fù)核調(diào)整。本研究以近年來長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)評估成果為基礎(chǔ)，分析其安全保障達標(biāo)建設(shè)現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)，以問題為導(dǎo)向，提出飲用水水源地安全保障建議，為飲用水水源地保護與管理工作提供技術(shù)支撐。

1 水源地安全保障現(xiàn)狀

長江流域（片）列入《全國重要飲用水水源地名錄（2016年）》的水源地共有221個。自開展長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)工作以來，水源地安全保障總體狀況逐漸改善，供水保證率逐步提高，水量基本能夠滿足要求，水質(zhì)達標(biāo)狀況維持在較高水平，監(jiān)控和管理能力得到一定提升，較好地保障了社會的和諧穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展。以2018年實際參與評估的212個水源地（其中9個水源地因取消、合并或正在建設(shè)等原因未納入評估范圍）安全保障達標(biāo)建設(shè)評估成果為基礎(chǔ)，分析了長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障狀況。

1.1 水源地安全保障總體情況

經(jīng)復(fù)核評估，2018年長江流域（片）212個全國重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)總體情況為優(yōu)，平均得分為90.4分。其中，等級評定為優(yōu)的水源地有136個，占參評總數(shù)的64.2%;等級評定為良的水源地有62個，占參評總數(shù)的29.2%，等級評定為中的水源地有14個，占參評總數(shù)的6.6%[1]。

1.2 水量保證方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地水量保證建設(shè)成效顯著。99.1%的水源地供水保證率達到95%;65.6%的水源地已建成應(yīng)急備用水源并能滿足一定時間內(nèi)生活用水需求，且具有完善的接入自來水廠的供水配套設(shè)施;86.3%的水源地水量調(diào)度能夠滿足要求，且具有在特殊情況下的區(qū)域水資源配置和供水聯(lián)合調(diào)度方案。

1.3 水質(zhì)合格方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地水質(zhì)安全狀況逐步得到改善。在實際參評的212個水源地中，僅有6個水源地取水口水質(zhì)達標(biāo)率低于80%;99.1%的水源地一級和二級保護區(qū)內(nèi)沒有入河排污口;72.6%的水源地保護區(qū)內(nèi)采取了禁止或限制使用含磷洗滌劑、農(nóng)藥、化肥以及限制種植養(yǎng)殖等措施。

1.4 監(jiān)控完備方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地監(jiān)測監(jiān)控能力得到進一步提升。77.8%的水源地取水口附近水域具有水質(zhì)水量在線監(jiān)測設(shè)施;66.0%的水源地具備針對突發(fā)污染事件發(fā)生時，加密監(jiān)測和增加監(jiān)測項目的應(yīng)急監(jiān)測能力;86.3%和89.6%的水源地具有完善的視頻監(jiān)控和巡查制度。

1.5 制度健全方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地監(jiān)督管理制度得到進一步完善。94.8%的水源地完成了保護區(qū)劃分工作并報省級人民政府批準(zhǔn)實施;82.1%的水源地制定并實施了飲用水水源地保護的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章或辦法;84.4%的水源地建立了水源地安全保障部門聯(lián)動機制，實行了資源共享和重大事項會商制度。

2 水源地安全保障面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，長江流域（片）全國重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)工作取得了積極的成效，我國治水的主要矛盾已經(jīng)從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼λY源、水生態(tài)、水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾[2]。新時代對飲用水水源安全提出了新的要求，水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)。水源地安全保障建設(shè)基礎(chǔ)工程短板仍然存在，水源地監(jiān)管方面的不足將變得更加突出。

（1）水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)水量保證短板仍然存在。水源地的水量保證是開展安全保障達標(biāo)建設(shè)的基礎(chǔ)。然而，長江流域金沙江水系龍川江流域雄楚州西靜河水庫水源地和林芝市第二水廠水源地供水保證率不能滿足95%。同時，部分城市供水水源結(jié)構(gòu)單一，備用水源地尚未建成或雖已作規(guī)劃，但供水配套設(shè)施不完善，應(yīng)急備用供水能力不足，應(yīng)對連續(xù)干旱或突發(fā)污染事故的應(yīng)急處理措施比較欠缺。仍有部分水源地尚未制定供水聯(lián)合調(diào)度方案或者調(diào)度管理不完善，影響供水安全。如貴州省北郊水庫水源地、銅仁市鷺鷥巖水廠水源地等水量調(diào)度管理需要進一步加強。水量保證方面的短板仍然存在。

（2）水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)水質(zhì)安全保障還需加強。水源地的水質(zhì)合格是開展安全保障達標(biāo)建設(shè)的核心，根據(jù)評估，2018年沙河集水庫水源地、重慶市長江第2水源地、重慶市嘉陵江第3水源地、涪陵區(qū)長江水源地、重慶市長江第3水源地和富順縣鎮(zhèn)溪河高硐堰水源地取水口水質(zhì)達標(biāo)率仍低于80%。仍有個別水源地保護區(qū)內(nèi)存在入河排污口，部分水源地未能實現(xiàn)全封閉管理。如馬鞍山市長江水源地保護區(qū)沒有進行全封閉管理，游客可直接進入一級保護區(qū)內(nèi)。水質(zhì)合格方面的隱患嚴(yán)重威脅水源地安全。

（3）水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)監(jiān)控監(jiān)測管理工作亟待加強。部分水源地尚未建立信息化支撐體系，在水質(zhì)水量在線監(jiān)測、視頻監(jiān)控、信息監(jiān)控系統(tǒng)方面存在短板。部分水源地未開展排查性指標(biāo)監(jiān)測或不具備應(yīng)急監(jiān)測能力，如紅巖水庫、中橋水庫、茶園水庫等水源地尚未開展特定指標(biāo)監(jiān)測，山南地區(qū)南郊水廠水源地、襄陽市漢江水源地等應(yīng)急監(jiān)測能力不足，亟需進一步加強飲用水水源地的監(jiān)測、預(yù)警及應(yīng)急處理能力。水源地監(jiān)控監(jiān)測管理工作方面的不足難以支撐水源地的監(jiān)督管理。

（4）水源地保護法規(guī)體系和管護制度尚不完善。目前，國家層面尚未出臺飲用水水源地保護專項法規(guī)[3-4]，現(xiàn)行有關(guān)水源地保護的法律條文散見于《水法》《水污染防治法》《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)中，不能滿足現(xiàn)行飲用水水源地保護和管理的需求[5]。依據(jù)現(xiàn)行水源地保護等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對違反水源地保護的行為執(zhí)法力度不夠，懲罰措施也不足，不利于水源地的保護。現(xiàn)階段水源地管護普遍存在水利、生態(tài)環(huán)境、住建等相關(guān)職能部門多頭管理，表現(xiàn)為管理碎片化、權(quán)責(zé)劃分不清的情況。跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)動協(xié)調(diào)不夠，一定程度上影響了飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)工作的順利有效開展。如安徽省董鋪-大房郢水庫水源地、安慶市長江水源地等水源地管理保護牽涉到水利、生態(tài)環(huán)境、供水、衛(wèi)生、國土、林業(yè)、漁業(yè)、交通等眾多部門，難以形成監(jiān)管合力，各部門之間存在信息溝通不暢、工作協(xié)調(diào)不夠的問題，不能滿足飲用水水源保護工作的需求。

（5）水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)資金投入機制亟待健全。水源地安全保障責(zé)任主體在各級地方政府，調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分地方政府受財力限制，難以保障水源地安全達標(biāo)建設(shè)工作經(jīng)費。同時，國家層面也尚未建立城市飲用水水源地保護投資渠道，投資保障機制不健全，導(dǎo)致資金落實困難，急需實施的各項水源地保護措施不能如期開展，制約了達標(biāo)建設(shè)方案的實施，影響了水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)工作的進度。如西藏自治區(qū)水源地達標(biāo)建設(shè)缺乏專項經(jīng)費，導(dǎo)致水源地水質(zhì)、水量在線監(jiān)測及整改等工作開展難度大。貴州部分地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，區(qū)域發(fā)展和保護的矛盾相當(dāng)凸顯，如松柏山水庫水源地、中橋水庫水源地等均存在資金投入?yún)T乏問題。

3 建 議

（1）強化水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)政治站位與責(zé)任落實。各級地方人民政府是飲用水安全保障的責(zé)任主體，應(yīng)充分認(rèn)識保障飲用水水源安全的緊迫性和重要性，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，提高政治站位，深刻理解“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的內(nèi)涵，切實履職履責(zé)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化目標(biāo)管理，落實責(zé)任分工，確保飲用水水源地管理和保護工作有序開展。

（2）加大水源地安全保障工程措施建設(shè)力度。堅持以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，建立問題通報和整改銷號機制[6]。長江水利委員會應(yīng)加強長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)有關(guān)部門深入開展飲用水水源地環(huán)境保護專項行動，對監(jiān)督檢查以及評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題建立清單并通報，督促地方政府限期整改銷號。地方政府應(yīng)深入貫徹“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，以水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全為目標(biāo)，結(jié)合《長江經(jīng)濟帶水資源保護帶、生態(tài)隔離帶建設(shè)規(guī)劃》等已有成果，開展重要飲用水水源地生態(tài)隔離帶建設(shè)，加強應(yīng)急備用水源建設(shè)，完善水源地水量水質(zhì)預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)，切實推進長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)工程措施力度，保障飲用水水源安全。

（3）健全飲用水水源地保護法規(guī)體系及管護制度。加快制定水源地保護專項法律法規(guī)，使水源保護做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。建立健全嚴(yán)格飲用水水源地管理與保護制度，建議各級人民政府按照水源地管護地方行政首長負(fù)責(zé)制要求，積極推動建立首長負(fù)責(zé)、部門齊治、上下聯(lián)動的飲用水水源保護工作機制和信息共享機制[7-8]。結(jié)合國家機構(gòu)改革，明晰水源地管護權(quán)責(zé)，加強部門組織領(lǐng)導(dǎo)，形成分工明確、齊抓共管的飲用水水源管護工作格局。建立水源地管護信息平臺，強化部門間數(shù)據(jù)共享和信息互通互聯(lián)，積極推進建立長江流域（片）重要飲用水水源地決策支持系統(tǒng)（DSS）。加強飲用水安全信息公開，強化公眾參與，推動群防群控。主動公開水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)進展，定期公布水源地取水口水質(zhì)。鼓勵公眾積極參與水源地安全建設(shè)、保護和監(jiān)督。

（4）完善水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)資金保障機制。各級地方人民政府應(yīng)建立多元化資金籌措途徑，鼓勵社會資本參與水源地保護，形成穩(wěn)定的資金投入機制，落實水源地安全達標(biāo)建設(shè)、管理與保護等工作經(jīng)費[9]。積極探索水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)考核評估激勵機制，推行水源地保護“以獎代補”政策，使考核結(jié)果與相關(guān)水源地保護專項資金分配結(jié)合，進一步完善“獲益者付費、保護者得償”的水源地生態(tài)保護補償機制[10]。

（5）完善全國重要飲用水水源地評估制度。健全水源地安全達標(biāo)建設(shè)評估考核制度。進一步修改完善《全國重要飲用水水源地安全評估技術(shù)指南（試行）》，優(yōu)化評估指標(biāo)體系，建議增加一個評估指標(biāo)，總結(jié)歸納各水源地保護的特色及經(jīng)驗做法，使水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)評估工作成果可用于指導(dǎo)全國的水源地保護。進一步強化評估結(jié)果考核問責(zé)，建議將飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)評估結(jié)果與最嚴(yán)格水資源管理制度年度考核銜接，將評估結(jié)果與政府績效考核結(jié)合，進一步強化評估結(jié)果的應(yīng)用，促進地方加強水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)[11-13]。

參考文獻：

[1] 長江水資源保護科學(xué)研究所. 長江流域（片）全國重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)評估報告（2019年度）[R].武漢：長江水資源保護科學(xué)研究所，2019.

[2] 鄂竟平.工程補短板 行業(yè)強監(jiān)管奮力開創(chuàng)新時代水利事業(yè)新局面 ——在2019年全國水利工作會議上的講話（摘要）[J].中國水利，2019（2）：1-11.

[3] 李愛琴，呂泓沅.我國飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護法律對策分析[J].經(jīng)濟師，2020（1）：116-118.

[4] 高鳳.飲用水水源地保護法律制度與城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展研究[J].法制與經(jīng)濟，2020（2）：65-66.

[5] 侯俊，王超，蘭林，等.我國飲用水水源地保護法規(guī)體系現(xiàn)狀及建議[J].水資源保護，2009（1）：79-82，85.

[6] 畢建培，劉晨，崔凡.珠江流域重要飲用水水源地安全狀況評估及對策研究[J].水利發(fā)展研究，2019（8）：33-36，61.

[7] 楊玉霞，馬秀梅，閆莉.黃河流域（片）重要水源地達標(biāo)建設(shè)對策措施研究[J].水利發(fā)展研究，2017（2）：34-37.

[8] 王孟，吳國平，邱涼.長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)對策研究[J].中國水利，2014（3）：43-45.

[9] 陳興林，熊學(xué)恒，鄭瀚，等.重要飲用水水源地安全保障現(xiàn)狀及達標(biāo)建設(shè)措施探析[J].科技視野，2019（27）：224-226.

[10] 戴乙，王佰梅.京津冀區(qū)域重要水源地保護的思考[J].海河水利，2018（1）：7-9.

[11] 師洋，姜利兵，馮晨.水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)評估指標(biāo)體系淺議[J]. 水資源開發(fā)與管理，2015（4）：13-16.

[12] 張海濤，王亦寧.進一步推進全國重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)建設(shè)的思考[J].中國水利，2018（9）：17-19，38.

[13] 李方平，鄧瑞，王孟，等.我國水利水電工程施工節(jié)水現(xiàn)狀分析及對策研究[J].水利水電快報，2020，41（12）：63-67.

（編輯：李 慧）