建立健全土地管理體制推動經濟社會可持續發展
——《江蘇省土地管理條例》解讀

☉張鏖

特邀嘉賓：

王臘生 省人大法制委主任委員

汪 泉 省人大常委會環資城建委主任

劉 聰 省自然資源廳廳長

2021 年1 月15 日，省十三屆人大常委會第二十次會議通過了新修訂的《江蘇省土地管理條例》（以下簡稱條例），自2021 年5 月1 日起施行。本次修訂是該條例頒布實施20 多年來的首次大修，修訂后的條例貫徹落實國家和省土地管理改革要求，對國土空間規劃、耕地保護、土地轉用和征收、建設用地管理等作了全面系統規范，特色鮮明，亮點眾多。為了更好地推動條例貫徹實施，本刊特邀幾位參與條例修訂的嘉賓為您作詳細解讀。

問：請簡要介紹一下條例修訂的背景？

劉聰：《江蘇省土地管理條例》是我省經濟社會發展的基礎性法規，該條例自2000年制定出臺以來，其間進行了兩次小幅修正，但基本框架和具體內容均未有實質性變動。隨著國家土地管理改革和我省土地管理實踐的發展，許多規定已經不適應現實管理需要。在土地管理法進行重大修正的背景下，適時修訂我省土地管理條例，不僅是細化落實新修正的土地管理法的迫切需要，也是落實國家土地管理制度改革的重要舉措，更是提煉固化我省土地管理實踐經驗的現實需求。20 多年來，我省土地管理改革的成果經驗豐富，比如，在“節約集約用地”“耕地保護”工作中已經形成了成熟做法，有關土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地改革等的實踐經驗已有初步成果，這些經驗做法迫切需要通過立法加以固化，推動我省自然資源治理體系和治理能力現代化。

問：當前國家正在推進“多規合一”改革，條例在建立健全國土空間規劃體系方面作了哪些規范？

王臘生：黨中央、國務院明確提出，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。為了貫徹落實國家“多規合一”改革要求，2019 年10 月，省委辦公廳專門印發了關于建立國土空間規劃并監督實施的意見，要求2020 年基本建立全省國土空間規劃體系，初步形成國土空間開發保護“一張圖”。此次修訂條例，我們很好貫徹落實中央和省委要求，專列一章對國土空間規劃作了全面具體規范。明確國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，是各類保護、開發、建設活動的基本依據。要求本省按照國家規定建立國土空間規劃體系。規定下級國土空間規劃應當服從上級國土空間規劃，詳細規劃應當服從總體規劃，相關專項規劃應當相互協同，符合總體規劃并與詳細規劃相銜接。明確編制國土空間規劃應當堅持生態優先，推動綠色、可持續發展等要求，并對國土空間總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃的編制等作了具體規范。為了統籌特定區域流域協調發展，適應各自功能定位需要，條例還規定要支持按照特定功能要求，組織編制跨行政區域或者流域的國土空間規劃。同時，為了增強規劃實施的剛性，明確經批準的國土空間規劃應當嚴格執行，不得擅自修改。因國家重大戰略調整、重大項目建設或者行政區劃調整等確需修改規劃的，須先經規劃審批機關同意后，方可按照法定程序進行修改。

問：耕地是我國最為寶貴的資源，條例在加強耕地保護方面采取了哪些舉措？

汪泉：糧食安全是社會經濟發展的重要基礎。江蘇自古以來被稱為魚米之鄉，一直是農業大省、產糧大省。近年來，我省經濟社會發展取得了令人矚目的成就，但在土地利用方面還面臨著供需矛盾突出、需求區域差異明顯、土地利用效率低、土壤環境質量管理還需進一步加強等一系列問題，給耕地保護帶來了較大壓力。為此，條例明確要求依法保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。對非農業建設經依法批準占用耕地的，實行占多少墾多少，要求縣級以上地方人民政府應當建立耕地占補平衡項目庫，確保本行政區域內耕地占補平衡。對依法批準占用耕地的，要按照誰占用誰補償的原則承擔補償責任。明確經依法劃定的永久基本農田不得擅自變更，依法占用永久基本農田應當按照永久基本農田數量不減少、質量不降低的要求進行補劃。要求縣級人民政府應當依法劃定永久基本農田儲備區，作為補劃永久基本農田的后備資源庫。明確建立健全生態保護補償制度，要求造成土地破壞的用地單位和個人應當履行土地復墾義務。規定實行耕地保護激勵性補償，要求省人民政府對耕地保護良好的地區給予獎勵，設區的市、縣（市、區）人民政府對承擔耕地和永久基本農田保護任務的集體經濟組織和農戶予以獎補。此外，還明確地方政府及其主要負責人耕地保護職責，規定設區的市、縣（市、區）人民政府主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人，要求設區的市、縣（市、區）人民政府應當嚴格執行國土空間規劃，采取措施，確保本行政區域耕地總量不減少、質量不降低。

問：土地征收和補償是社會普遍關注的熱點難點問題，條例在完善相關制度，保障被征地農民合法權益方面采取了哪些舉措？

王臘生：立法為民是我們一以貫之的立法宗旨。眾所周知，土地是農業最重要的生產資料，是農民賴以生存和發展最基本的物質條件。為了使條例規定更加符合江蘇實際，更好反映人民群眾意愿，一審前，省自然資源廳專門就條例修訂草案涉及的重大問題向掛鉤聯系的常委會組成人員進行匯報，聽取意見建議。一審后，法制委、法工委就修訂草案修改稿廣泛征求各有關方面尤其是基層群眾的意見。在修改過程中，我們以保障被征地農民合法權益為出發點，及時回應人民群眾的新期待，著力推動解決人民群眾最關心最直接最現實的問題。明確了農用地、未利用地轉為建設用地的審批權限和流程。對征收土地擬征地公告、征收土地調查與風險評估、征地補償安置方案公告與聽證、征地補償登記與協議簽訂等提出了具體要求。明確土地征收補償標準和要求，規定征收土地應當給予公平、合理的補償，依法及時足額支付相關補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。要求設區的市、縣（市、區）人民政府根據征地補償安置方案，組織測算并落實有關費用，將土地補償等相關費用和被征地農民社會保障費用足額存入指定的預存征地補償款專戶和社會保障資金專戶，并確定安置人員名單。明確對征收土地涉及農村村民住宅的，要尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對補償要求作了具體規定，即重新安排宅基地建房的，宅基地的面積按照本條例相關規定執行；依法確定的原宅基地面積超過重新安排宅基地面積的，應當對超過的部分給予合理補償。提供安置房補償的，安置房的面積不得少于依法確定的原房屋面積。采用貨幣補償的，應當評估宅基地和住房的價值，一并作出補償。

問：近年來，我省在建設用地管理方面積累了不少成功經驗，條例對此作了哪些規范？

劉聰：近年來，通過基層的探索實踐，我省在土地管理改革中形成了一些可推廣可復制的好的經驗做法，比如，常州武進區關于農村集體經營性建設用地入市的探索實踐，為國家土地管理改革貢獻了江蘇經驗。為了更好發揮立法引領和推動作用，我們及時將這些經驗做法通過地方立法加以固化。在農村集體經營性建設用地入市方面，條例明確國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人依法可以通過出讓、出租、作價出資（入股）等方式交由單位或者個人使用。同時，為了規范集體經營性建設用地入市，對集體經營性建設用地入市的程序等提出了明確要求，規定集體經營性建設用地出讓、出租、作價出資（入股）等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，形成書面決議，并按照國家規定辦理相關手續。集體經營性建設用地出讓、出租等，應當以招標、拍賣、掛牌或者協議等方式確定土地使用權人，雙方應當簽訂書面合同，載明交易價格、使用期限等內容。在宅基地管理方面，要求縣級以上地方人民政府應當按照國家和省規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域農村村民宅基地需求。明確農村村民一戶只能擁有一處宅基地，并對宅基地面積標準作了具體規范。同時，為了規范村民建房，規定村民建住宅應當符合國土空間規劃，不得占用永久基本農田，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。為了盤活農村宅基地，明確允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，退出的宅基地用于滿足農村村民宅基地合理需求和盤活利用。鼓勵農村集體經濟組織及其成員通過自主經營、合作經營、委托經營等方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。在工業用地出讓方面，根據中央改革要求，規定設區的市、縣（市）人民政府可以探索采取先租賃后出讓、在法定出讓最高年期內合理確定出讓年期等方式出讓工業用地。對工業用地采用先租賃后出讓的，可以先以招標、拍賣、掛牌方式租賃取得，并明確約定轉為出讓建設用地的條件，達到約定的受讓條件后，可以依法申請辦理協議出讓手續，簽訂土地出讓合同。

問：為保障條例有關規定得到有效落實，條例在監督檢查和法律責任方面作了哪些規定？

汪泉：為了督促政府及有關部門履行好相關職責，預防和懲治土地違法違規行為，確保各項規定得到有效落實，條例對政府及相關主管部門的監管職責作了明確，要求地方各級人民政府應當加強對土地管理工作的領導，保護和合理開發利用土地資源，制止非法占用土地和破壞土地資源的行為。明確發展改革、自然資源、生態環境、住房城鄉建設等有關部門應當在各自職責范圍內，依法履行相應的監管責任，實施監督檢查。同時，為了發揮地方人大常委會的監督作用，規定縣級以上地方人民政府應當定期向同級人民代表大會常務委員會報告本行政區域內國土空間規劃和土地利用年度計劃執行、永久基本農田和其他耕地保護等土地管理情況。要求設區的市、縣（市、區）人民政府應當于每年年底前向上一級人民政府報告開展土地管理監督檢查情況。對地方各級人民政府和自然資源等有關部門及其工作人員違反法定權限、程序或者不按照國土空間規劃確定的土地用途批準土地使用等行為，規定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。對違反國土空間規劃等非法占用建設用地、未利用地的，規定由自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的標準處以罰款，等等。