環境管制與公共輿論
——20世紀70—90年代美國環境政治考察

劉向陽

河北師范大學 歷史文化學院，河北 石家莊 050024

自19世紀末20世紀初起，美國工業化高歌猛進留下的污染積弊逐步顯現，洛杉磯光化學煙霧和多諾拉煙霧事件就是典型代表，民眾身心健康深受其害，環保意識逐漸萌發。尤其是1963年蕾切爾·卡遜《寂靜的春天》的出版，啟蒙了美國民眾的環保意識，人們對環境的關注度此后日趨增長，最終匯聚成現代環保主義運動。國內外學術界從環境公共政策的角度多關注如火如荼的環保運動本身，激進高昂的環保主義挾帶著“政治正確”的本能，使得人們誤以為環保主義始終是單向度和絕對化地演進，其實不然，它有自身的高低延宕起伏。在協同演化的理論視域下，以環境公共輿論和公共政策的互動關系為切入點，梳理20世紀70—90年代美國環境治理與公共輿論的演進軌跡。一方面，可以看到公共輿論的強弱波動是民意變化的指示器；另一方面，民眾可以運用自己手中的選票，發揮對環境問題的影響，從而左右政治高層對環境問題的態度和決策。政府與公共輿論在環境問題上的互動很好地反映了二者之間的因應協同，正確處理二者的關系，能夠有效疏導公共輿論，維護社會穩定。

一

20世紀前半期環境問題在美國國家事務中處在相對邊緣的地位，這一時段有關環境問題的公共民意調查相對較少。直到1964年路易斯·哈里斯實施的詳細民意調查才顯示“公眾關注興趣漸強的就是空氣和水污染這類容易頻繁復發的環境問題。”①U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980， p.403.蓋洛普民意調查顯示在值得政府優先考慮的3個全國性問題之中，公眾對空氣和水污染問題的關注度已經從1965年的17%上升到1970年的53%，增長了36個百分點。輿論研究公司對空氣污染是否非常或有些嚴重的調查中，持肯定態度的公眾從1965年的28%上升到1970年的69%，增長了2倍多，②U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality, The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.404.即大部分人都意識到了這一問題的嚴重性。

比較不同的民意調查結果，可以發現1967年到1970年間，公眾的關注度和環保意識都有較大提升，表明了問題的普遍性。從人們對治理空氣污染的態度看，“路易斯·哈里斯的調查顯示1967年的調查對象中有44%的人愿意每年繳納15美元的稅款，1970年這一數據增加了10個百分點。不愿意政府降低污染控制開支的比例，則由1969年的38%增至1970年的55%。”③Riley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970—1990, Philadelphia·Washington·London,Taylor & Francis New Work Inc, 1992, p.93.

這些數據說明，1965—70年間，美國民眾對環境問題和空氣質量的關注程度有了極大的提升。盡管如此，“1970年之前社會調查和輿論取樣的數據顯示，在大部分人的眼中，污染尚未占據頭等重要的位置”。④Charles O. Jones, Clean Air: the Policies and Politics of Pollution Control, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,1975, p.141.地球日之后，公共輿論對環境質量的關注達到高潮。

蓋洛普在地球日活動發生10天后所做的公共輿論調查顯示， 1965—1970年的五年間，與民生直接相關的十個問題中，“降低空氣污染和水污染的排名從1965年的第9位上升到1970年的第2位，參與調查的人群中，對它的關注度僅比排名第一的降低犯罪率低3個百分點。”⑤Charles O. Jones, Clean Air: the Policies and Politics of Pollution Control, p.153.1970年尼克松總統在他的國情咨文中對環境優先性的強調反映了公眾的這種變化，反過來說，總統的這種態度也是順應民意的結果。總之，“到1970年說環境保護已經成為了一個全國性的共識性問題，一點兒也不為過，因為大部分公眾表現出了對環保的支持，僅有極少數人表現出了反環保的態度”。⑥James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, Durham: Duke University Press, 1989,p.98.

這時期公眾環境輿論的高漲是推進國家環境公共治理的重要力量，諸多具有里程碑式的環境立法得以通過，環境管制機構得以成立，其中最重要的莫過于《國家環境政策法》，《清潔空氣法》的出臺以及國家環保署和總統環境質量委員會的成立。不僅如此，這時期的總統約翰遜和尼克松對環境問題亦表現出了強烈的關心，對當時的環境立法和公共政策的制定發揮了積極的推動作用。據此可以斷定1965—1970年環境公共輿論的高漲對政治上層的環境態度起到了強有力的鞭策作用。

進入1970年代，針對環境問題的公共調查漸趨增多，而且涉及的問題不再是簡單的支持環境保護還是反對環境保護，而是涉及在環境保護和高物價、高稅收、低增長甚或負增長、高失業率等諸多問題間的取舍。總體而言，人們愿意為環境質量付費。那么，20世紀60、70年代以來美國的環境公共輿論是否持續高漲，經久不衰呢？答案顯然是否定的。

有數據顯示大約在1970年以后，公眾對環境質量和環境保護的關注度開始下降。無論是全國性調查還是州的專門性統計，1970年的指數皆處于最高點。以1970年為拐點，此前其數據都呈現出上升趨勢，此后持續到1970年代中期，其數據逐年遞減。例如，在路易斯·哈里斯的全國性調查中，“1970年自愿把生態和污染視為人們面臨的最大問題之比例達到了41%。在1973—1975年間，這一比例分別降至13%、9%和6%。在密歇根州，自愿把污染和生態等納入國家最重要問題之列的數據，在1968、1970和1972年分別為2%、17%和10%。”①Riley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970-1990, p.95.盡管總體比例不高，但也反映了先升后降的趨勢。這從一個側面恰恰折射出密歇根州作為汽車工業的重鎮，反環保的勢力強大，當地居民對環境管制的意愿不強，環境保護和空氣污染控制的措施相對寬松。另外，波動幅度更加顯明的是華盛頓州，1970年該州支持政府花費更多資金用于污染控制的比例高達70%，短短四年之后，數據比例驟降至32%。從以上全國性和區域性的數據來看，1970年之后的幾年中，公眾對環境質量的關注有著明顯的降低。

另外根據據波托馬克河-環境質量委員會的調查結果，1972—1974年間公眾對空氣污染的關注程度從60%下降到了46%，其他各項調查的結果也表現出了相同的趨勢。譬如，羅普爾民意調查認為：“環境治理法律法規執行不力的數據比例由1973年的34%下降到了1974年的25%，與此對應的是認為環境保護法律法規執行過度的數據由13%上升到了17%，認為環境保護花費太少的比例則由1973年的61%下降到了1975年的53%，認為花費太多的比重則從7%上升到10%。”②James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, pp.109-09.

究其原因，我們不能忘記美國此時經歷的能源危機和經濟滯脹。“受阿拉伯石油禁運（Arab Oil Boycott）的影響，1973年9月汽油零售價從每加侖35美分上升至1974年6月的每加侖55美分。在1974年1—2月嚴重短缺的時段，每加侖價格超過1美元，電力價格猶如火箭沖天，紐約城居民用電每千瓦時的成本從1973年2月的4.5美分上漲至1974年2月的6.4美分。”③U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality: The Fifth Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office , 1974，p.101.經濟形勢惡化，能源成本迅速抬升，就業和清潔空氣的潛在矛盾沖突增加，以致1975年的環境質量委員會報告認為“過去幾年美國經濟嚴重困難，通貨膨脹、失業、資本短缺制約著每個個體。”④U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality: The Sixth Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office , 1975，p.494.在失業和通貨膨脹成為1975年最為擔心的經濟問題的前提下，國家環境戰略始終受到經濟增長、就業、通貨膨脹的擾動與牽扯，使得環境管制與民生息息相關，民眾必須在涉及自身利益的眾多問題中做出理性選擇。此外社會的價值目標具備多元性，特定情勢下國家和政府不可能同時滿足民眾所有的社會訴求。

二

1970年代前期公眾對環境問題關注度的下降態勢，是否意味著1970年代中后期的情況同樣如此？是否說明美國公眾真正不在乎環境質量？從事實看，自1976年起至里根入主白宮之前，公眾對環境質量的關注情況變得復雜起來，諸多統計數據的結果說明環境公共輿論的波動打破了此前單一的遞增或遞減趨勢，結果是有升有降，升降交織，呈現出環境管制與商業成本，經濟增長和能源供給的多重考量與左右拉鋸。

國家民意研究中心（the National Opinion Research Centre）綜合 1973—1979 年之間的數據，發現“1973年認為環境治理花費太少的比例高達60%，到1979年這一比例降至48%，31%的人認為環境治理投入適中，15%的人認為投入太多，超過1978年的10%。”①Opinion Research Corporation Telephone Survey, Jan 1979.1975—1978年間，未來資源研究所調查針對 “在支付環境治理的成本，公司可能犧牲更多的產品和服務，政府可能增加稅收的既定前提下，你是否愿意為保護環境承擔更高的成本，還是付出更低的代價允許空氣和水污染的存在這一問題”，1975年愿意承擔更高的代價以保護環境的比例為58%，愿意支付更少的代價允許空氣和水污染存在的比例為17%。到1979年針對同一問題， 45%的人選擇愿意承擔更高的代價，執行盡可能嚴格的標準，而36%的人選擇了降低環境標準，允許適度污染的存在，12%的人表示視情況而定。②Resources for the Future Telephone Survey, July-Aug, 1978.

在對待環保主義的態度上，“1978年未來研究資源所的調查發現62%的公眾將自己界定為環保主義者，這與1980年的數據相同。但1980年的調查發現僅7%的公眾認為自己是環境運動的積極參與者，低于1978年該項調查的13%。”③U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980,pp.418—19.1979年洛普爾民意調查(Roper Poll) 針對 “環境保護法和管制是否過度”的問題，其中認為剛好平衡的為36%，管制不充分的為29%，僅僅有24%的認為管制過頭。④U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.406.而1973年該項調查認為政府管制過頭的比例僅為13%，這種波動與其他調查對1973—1979年間的公共輿論研究揭示的規律大致吻合。可見堅持不計代價執行環境保護政策的比例大幅下降，1977—1980 年間這一比例持續下降。1977 年民意研究公司（the Opinion Research Corporation）和未來資源研究所展開的調查顯示，“不計成本強力支持環境治理的比例從1977年的55%下降到了1980年的42%。主張執行最嚴格的標準，認為污染控制已經物超所值的比例從1977年的19%下降到1980年的13%。認為我們取得巨大進步，應該降低成本的比例則從20%上升到34%。”⑤U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.406.

據1980年環境質量委員會的調查，“在與前面提及的相同的十個重要問題的排名中，降低污染已經從1970年的第二位跌至第六位，公眾的總體支持率僅僅略高于1965年的水平。”①U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.221.總體而言，1970年代后期公眾對環境治理的支持呈現出適度地和不斷地下降。但這并不意味著環境問題和環境治理真正淡出了公眾的視野，僅僅相對于其他問題而言，它們暫時在公眾視域的中心發生了位移。“整個20世紀70年代，環境運動似乎明顯地失去了具備廣泛基礎的公眾支持。然而，在地球日取得巨大的成功之后，在政府為改進環境質量做出大量努力之后，運動并沒有使它的重心和目標完全脫離公眾的注意。大眾支持可能有所下降，或經歷了自然降低，但它并沒有明確地消失”。②Riley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970-1990, p.102.

譬如，1979年1月哈里斯民意調查中69%的人傾向于大幅削減聯邦政府開支。如果這部分開支打算用于環境保護的話，又有57%的人反對大幅削減開支。1979年10月哈里斯為土壤保護局所做的針對“環境保護和經濟增長孰更重要的問題”的調查顯示，認為環境保護更加重要的比例為52%，認為經濟增長更重要的比例為24%，另21%的人持中立態度。③ORC Public Opinion Index, Vol.36, Nos.17 and 18, Sep 1979.顯然支持環境保護更為重要的比例超過了支持經濟增長的兩倍。1978—1979年間，哈里斯民意調查設計了在“沒有明確陳述、空氣有一點臟和空氣非常臟”三種不同的條件下，人們是支持還是反對在他們的社區實現工業增長這一話題。第一種情況下，支持與反對的比例為59% 對 36%，第二種情況下支持與反對的比例為 49%對 36%，第三種情況的比例為15%對80%。④ORC Public Opinion Index, Vol.36, Nos.17 and 18, Sep 1979.顯然當空氣污染特別嚴重時支持工業增長的比例極少，而大多數人選擇保護環境。蓋洛普1980年2月為新聞周刊所作的民意調查顯示87%的民眾愿意增加政府水污染控制。未來資源研究所就“降低增長保護環境、放松環境標準滿足增長和同時實現共贏”三個問題展開調查，1980年認為犧牲增長保護環境的比例為27%，1978年這一比例為58%，認為應該實現共贏的比例1978年為18%，1980年為39%，認為應該放松環境管制的比例沒有變化，大約為20%。⑤U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.409.羅杰·西曾溫協會（Roger Seasonwein Associate）為聯合碳化物公司所作的調查有相似的結論，“大部分美國人認為消費者最終為政府管制買單，他們把健康、安全和環境管制視為對消費價格的巨大影響。不過大部分人明顯認可他們付出的代價，因為他們需要做出各種類型的精確管制而不是放松標準。”⑥U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Ninth Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1978, p.321.這說明如果不考慮現實情況，被迫在理想化和抽象的語境中做出選擇的話，大多數人選擇環境質量而不是經濟增長。

總體而言，1970年前后美國公眾環境輿論的升降變化受多方面原因的影響。首先，1970年蓋洛普民意測驗是在地球日剛剛結束不久的四月末實施的，這時公眾對環境問題的關注熱情自然要高一些。其次，不斷變化的社會情勢毫無疑問地會影響不同時期人們的首要選擇。“經濟滯漲使得降低失業和通脹在公眾心目中的地位，從1970年的第七位躍升到1980年的第二位。”①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.111.能源危機同樣分散了人們的注意力，盡管公眾強烈支持環境管制，不愿意為經濟增長犧牲環境標準，但在與能源問題的取舍中，公眾并不愿意犧牲充足的能源供給來保護環境。民眾意見的分歧，取決于具體情況的變化。1973年以來，羅普爾每年都就“你是更多的傾向于充足的能源供給還是更多傾向于保護環境”這一問題展開調查，1973年10月到1979年9月的10次調查中，僅僅1976年支持環境保護得占多數，其余與1979年9月的結果相似，43%選擇充足能源，38%選擇保護環境，10%沒有選擇或認為二者不沖突。②Roper Poll Survey, Oct, 1979.

1979年初到1980年哈里斯展開了有關“環境-能源取舍”的五次調查，結果顯示61%的人愿意放慢清潔空氣和水污染的速度而有效解決能源問題，而1976年這個比例僅占45%，公眾輿論向能源問題的傾斜與1979年7月第二次能源危機和石油短缺密切相關，另外的調查顯示55%的人愿意放松保護環境的法律和管制，以生產更多的能源。③Harris Survey, Oct, 1980.1976年哥倫比亞廣播公司和紐約時報的調查顯示41%的人傾向于能源生產，而43%的人更鐘愛環境。1979年9月美國廣播公司的新聞調查顯示，47%的人認為傾向于建立輸油管道，傾向于保護環境的比例為40%。1980年1月末到2月初，密歇根大學選舉研究中心針對環境與能源的調查后認為，即便能源生產受限，仍有29%的人傾向于不放松環境保護的手段，34%的人則認為應該放松環境管制的標準，15%的人認為應有條件放松，22%的人表示不確定或不知可否。④U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality,The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.410.可見當時屈從于能源問題的公共輿論占據上風。

1980年未來資源研究所就國內最關心的九個問題展開調查，結果顯示最令人關注的是通貨膨脹，80%的人對此強烈關注，與1974年的調查相似。能源短缺同樣受到大量關注，從1974年的57%上升到1980年的73%，與其他調查的結果無異。而對貧困和環境問題的關注僅占44%，遠遠低于對通貨膨脹和能源短缺的關注。⑤RFF Survey, Oct, 1980.未來資源研究所也調查了公眾對六種主要環境問題的認知和取向，1980年1—2月，38%的公眾非常關注水污染治理問題。1980年3月羅普爾的調查中，“54%的人表達了對水污染治理的關注，不過在同其他問題如國防和經濟問題的比較中，環境問題的重要性降低。對空氣污染的關注程度從1972年的60%下降到1980年的36%。對工業危險廢棄物的處理的關注度達64%，對有毒化學物質處理的關注度達46%，都呈上升趨勢。”⑥Potomac Associates, “State of the Nation”, 1972—1976.

上述人們對能源和其他緊急問題的支持率的上升與對環境問題關注度的下降共同表明，公眾對環境問題的態度受到其他社會問題和其自身生活狀況的直接影響，有著相當的復雜性。不過更重要還在于政府環境治理實踐行為帶來的影響。尼克松時期政府解決環境問題的作為自不待言，卡特政府同樣付出了巨大努力，在1977年《清潔空氣法》的修改過程中他發揮了積極的推動作用。此外，“卡特政府的核心部門任命了大量支持環境保護的人士，公眾有理由相信政府正在一絲不茍地解決環境問題。在這樣的情況下，公眾對環境質量關注的適度下降就在情理之中了。”①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.113.由此可見，政府的環境治理作為和民眾的關注度呈現此消彼長和相反相成的關系。政府大力強化環境管制、努力改善環境質量的行為可以緩和不同主體在環境問題及其治理上的矛盾與沖突，民眾對這類問題的注意力自然也就會轉移分散。反之，情況未必如此，對里根政府期間環境公共輿論的追縱可以提供證明。

1981年里根政府掀起了一股反環境逆流，壓縮環保預算，消減環保署的工作人員編制，推行一系列環境去管制政策，并“認為環境質量改善的立法阻止了經濟力量的運行和達標成本的最小化。環境立法目標太高，與聯邦政府的職責演進不匹配，環境管制的立法導致了成本激增和資源損失，強加的不可預見的成本難以解決不可預見的問題。”②U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality,The 12th Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1981, p.12.伴隨里根政府推出一系列反環保的政策措施之后，公眾對環境問題的關注又重新高漲起來，有數據十分清晰地展現了里根執政期間環境公共輿論的新變化。

在洛普爾的兩項民意調查中，“傾向于支持環境保護的數據比例由1981年的40%上升到1989年的57%，同期支持能源問題的比例從39%下降到24%。在環境保護法律法規的執行程度上，認為執行不足的比例從1981年的31%上升到1989年的55%，同期認為執行過度的比例從21%下降到11%。在全國民意研究中心對政府環保預算的調查中，認為美國在改進和保護環境質量上開銷太少的數據比例從1982年的50%上升到1989年的70%，相反，同期認為支出過多的比例則從12%下降到了4%。”③Roper Poll, Sep, 1989.坎布里奇的民意調查顯示“愿意犧牲經濟增長的比例從1981年的41%上升到1989年的52%，同期愿意犧牲環境質量的比例從26%下降到了21%。”④Cambridge Survey, June, 1989.紐約時報/哥倫比亞廣播公司的調查表明“認可不計一切代價進行環境改進的比例從1981年的45%上升到1989年的74%，同期對此持反對態度的比例則從42%驟降至18%，認為政府環境保護作為太少的數據比例從1983年的35%上升至1989年的58%，同期認為作為過度的比例則從11%降至9%。”⑤Riley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970-1990, p.104.

總體來看，這一時期美國公眾對環境質量的關注度呈明顯上升趨勢，其中一些數據的上升幅度較大，而且這種上升的勢頭甚至還延續至老布什當政時期。這說明里根在降低公眾對環境保護的意愿方面，沒有取得些許勝利，恰恰事與愿違。據此推論，經歷了20世紀70年代的整體性變化后，環境質量再次成為“共識性”的問題，正如1970年前的情況一樣。大部分美國人對環境保護的支持度日益高漲，絕大多數人反對當前正在弱化的政府環境治理行為，充分說明里根的反環境逆流引起了人們環保意識的反彈。此外，人們對環境問題的嚴重性與危害性都有了更加深刻地認知。以20世紀80年代以來人們對環境問題嚴重性之認識的變化，可以更加清楚的透視這一時段民眾環境輿論的演進。

根據洛普爾民意調查的結果發現，未來相當長的一段時間中，“將空氣污染視為一個嚴重環境問題的比例足夠之高。它在1980年就達到68%，1988年上升至82%，如此之高的民眾認同率，在我們已經分析過的所有調查數據中實屬少見，說明絕大多數人都意識到了它的嚴重性。在空氣污染引發的溫室效應問題上，認為它是一個非常或有些嚴重的問題之人數年年攀升，從1982年的43%上升到1989年的75%。”①Roper Poll, Sep, 1989.另外依據坎布里奇的民意調查，對毗鄰人居環境的總體評價中，認為其狀況在不斷惡化的比例從1983年的34%上升到1990年的55%，即便漲幅指數不及其他，但依然過半。自愿把環境問題視為當今美國面對的兩個最重要的問題之一的比例從1982年的2%上升為1990年的21%。②Cambridge Survey, June, 1989.

里根執政后期，基于環境問題的嚴重性，人們對其產生的危害性有著更為深入的理解。在有關環境危害性的十個調查項目中，直接或間接涉及空氣污染的高居六席。大致而言，認為它對環境構成高危害風險的比例在1987年僅占47%，短短兩年的時間，即1989年這一數據上升了20個百分點，達到67%。有關臭氧層的消耗，1987—1989兩年時間內，人們認為它對環境和人體的危害度上漲了19個百分點。其他如汽車、工商業引發的空氣污染和酸雨等問題，人們對其危害性的認知也有較大程度的提升。不過最為明顯的是溫室效應，人們認為它對環境的高危害性在1987—1989年間上漲了26%，兩年時間中數據比例整整翻了一番。人們認為它對人體健康的高危害性更是上漲了28%，足見當時空氣污染問題的緊迫性和嚴重性。在危險廢棄物的問題處理上，1987—1989年間對環境的危害性和對人體的危害性認知分別提高了6%和7%。③Riley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970—1990, p.108.這也是里根政府時期即使總體上呈現反環保的態勢，但《超級基金法》依然能順利修改通過的內在緣由。

因此可以斷定，里根政府的反環境政策，不僅促進了美國環境公共輿論的重新高漲，而且使人們對環境問題的嚴重性和危害性本身有了更加深刻的認識，這就使政府在環境問題的治理程度上有了更高的目標訴求，印證了公眾對環境政策的關注度與政府的環境治理行為之間存在的反向關聯。

三

固然，里根時期美國環境公共輿論的高漲是對其環境政策的直接反動，但值得思考的問題是，里根上臺以前，美國在空氣污染治理方面已經采取了許多重要舉措，付出了大量艱辛實踐，為何經歷了20多年的時間后問題依然沒有得到解決。這說明解決環境問題的難度之大，受諸多復雜因素的牽扯，以前的相關政策不可能求得問題的完全解決，需要進一步探求新的治理途徑。1977年《清潔空氣法》修改時眾多企業要求延長排污達標期限的要求，加州在20世紀80年代之后治理空氣污染的路徑轉向，都證明了這一點。

正是由于環境問題本身的嚴重性使然，輔之以民眾輿論壓力的推動，環保支持者的力量強于反對者，才使老布什在競選時對這一問題抱以較大的熱情，并宣稱自己要做環保總統。正式入主白宮之后，很快就促成了爭論已久的《清潔空氣法》的第三次大規模調整完善。它的具體規定與公眾所認知到的相關問題的嚴重性和危害程度密切關聯，在此環境公共輿論的變化與政治高層形成了有效互動。“環保行動主義的迸發——始于20世紀60年代后期，激發出一系列有著里程碑意義的重要立法——很可能被我們的子孫后代視為二十世紀歷史的重大轉折”。①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.121.這無疑是對環境公共輿論高漲之影響的最好表述與正面肯定。

對于美國環境公共輿論的了解，除一般性公共輿論調查外，還有一個很好的途徑，就是觀察選舉過程中國會有關環境問題投票情況的波動。資源保護選民聯盟提供的立法機構針對環境問題的投票統計資料，為我們從這一角度考察環境公共輿論的變化提供了良好的基礎。依據其統計，將美國分為九大地區，②新英格蘭地區：康涅狄格州，緬因州，馬薩諸塞州，新罕布什爾州，羅德島州，佛蒙特州；中大西洋地區：特拉華州，馬里蘭州，新澤西州，紐約州和賓夕法尼亞州；南大西洋地區：佐治亞州，佛羅里達州，北卡羅來納州，南卡羅來納州，弗吉尼亞州；南部海灣區：阿拉巴馬州，路易斯安那，密西西比州，德克薩斯州；中部高地地區：阿肯色州，肯塔基州，密蘇里州，田納西州和西弗吉尼亞州；中北地區：伊利諾伊州，印第安納州，愛荷華州，密歇根州，明尼蘇達州，俄亥俄州，威斯康星州；平原地區：堪薩斯州，內布拉斯加州，北達科他州，南達科他州，俄克拉荷馬州；山區各州：亞利桑那州，科羅拉多州，愛達荷州，蒙大納州，新墨西哥州，內華達州，猶他州和懷俄明州；太平洋地區：加利福尼亞州，夏威夷州，俄勒岡州和華盛頓州。http://www.lcv.org/.觀察各地區1971年和1989年州眾議院的環境選舉得票統計情況，我們可以發現，在將近二十年的時間中，所有九大地區對環境問題的投票支持率皆呈上升態勢。差別在于上升幅度有別。譬如，“山區各州的上升幅度僅6.7%，新英格蘭、平原區、南大西洋和太平洋地區各州的上升幅度，卻分別高達20.8%、21.5%、32.0%和19.1%。”③Samuel P. Hays, Explorations in Environmental History, University of Pittsburgh Press, 1998, p.402.整體而言，全國范圍內眾議院對環境問題的關注程度和立法支持率普遍增強，其背后蘊含的則是所代表的選民對環境問題關注度的上升，與前文的公共輿論分析揭示的趨向一致。那么是否意味著這種上升是單向度和絕對的，而沒有起伏呢？是否意味著各州的情況大同小異，而沒有地區差異呢？觀察南大西洋各州和密歇根州投票數據的比例變化，能夠得到清晰的答案。

1971—1989年間南大西洋五州每屆州議會有關環境問題投票比例的變化無疑都呈極強的上漲態勢，漲幅遠遠超過其他地區的平均水平。例如“南卡羅來納、北卡羅來納和佛羅里達三州的支持率皆突破了60%，”④Samuel P. Hays, Explorations in Environmental History, p.404.其蘊含的變化趨勢與全國的總體大趨勢無異。

然而，我們必須注意的是，在近二十年的時間中，這些數據從來就是變動不居，高低起伏不定，大致存在這樣的走向：1971—1981年間的平均水平遠遠低于1981—1989年間的平均水平，表明前十年這一區域的各州議會對環境問題的關注度低于1981年之后的年代，與前文所述環境公共輿論在這段時間的適度下降極其吻合。里根上臺后，這一區域各州的環境問題支持率經歷過短暫回落后急劇上升。一方面表明里根的反環保逆流對這一區域各州的立法機構產生過實質性影響，另一方面快速上漲的環境公共輿論迫使它們必須作出迎合選民意志的決策。本質上這反映了1971—1989年間經濟、政治和社會的深刻變化。即使在環境管制傾向相對寬松的密歇根州，相關數據表明環境立法投票的支持率依然上漲。

從以上環境公共輿論的變化和選民投票的情況看，公民環境意識的總體增強是毫無疑問的，但當環境問題與其他社會問題交織纏繞時，公眾的取向就有著極端的復雜性和變數。這很好地反映在普通個體面對諸多問題時所做出的選擇與應對上。例如，1974年公眾關注度較高的是犯罪、毒品、家庭收入和支付能力等問題，給予強烈關注的是政府官員的職責履行、燃料和能源危機、通貨膨脹與高物價問題，其中選擇后三個問題的比例分別高達40%、46%和56%，而當時選擇空氣污染和水污染的比例卻只有12%。到了1986年公眾對這些問題的關注程度發生了巨大變化，1974年頗受關注的三大問題此時受到關注的數據比例分別下降至16%、7%和27%，下降幅度高達24%、39%和29%。①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.127.這與1970年代中后期環境公共輿論下降的趨勢十分耦合，為我們對它的理解增添了新的維度。同時說明環境公共輿論的高漲，其內涵主要是公眾將其視為國家和政府必須著力解決的重點問題，理所當然是政府職責所在，而作為個體在進行選擇時，則會綜合考慮社會總體情勢制約下的就業、收入和經濟等問題。

對通貨膨脹和高物價而言，關注度的急劇下降意味著里根新保守主義改革在經濟上取得了重要成效，打消了民眾對此的擔憂和質疑。“1983年以來美國走出了經濟滯脹開始經濟復蘇和發展，這固然是由于產生20世紀70年代滯脹的某些客觀因素已經逐漸發生變化，而且也是由于里根政府吸取了20世紀70年代以來歷任總統經濟政策的經驗教訓，適時地改變國家干預過多的政策的結果”。②黃安年：《二十世紀美國史》，石家莊：河北人民出版社，1989年，第391頁。此時人們對里根經濟改革的支持和認可成了首選，環保政策上的倒退暫時性地退居次席。“人們傾向于更大程度的環境管制，但又希望‘更小的政府’。或者說他們理論上支持能源保護，但又不支持燃油稅的適度增長。當公眾面對真實而又劇烈的地方或地區沖突時——環境政策將被認為損害了就業或經濟形勢，他們對環境保護的總體傾向會普遍弱化”。③Michael E. Kraft, Environmental Policy and Politics: toward the Twenty-first Century, New York, NY: Harper Collins,1996, p.78.主觀的理想狀態與現實困境沖突的矛盾，使公眾在不同價值目標上面臨著多重取舍，反映了環境公共輿論的復雜性和普通公眾生活的真實邏輯。

“美麗的諾言是容易許下的，但當公眾不愿意為環境治理作出必要的個體犧牲時，它就變得有名無實了。這在1990年代反對工業管制的過程中，當環境政策日益需要個體行為做出修正時，顯得特別清楚”，④Michael E. Kraft, Environmental Policy and Politics: toward the Twenty-first Century, pp.77—8.在被管制的對象需要付出巨大成本的時候尤為如此。隸屬國會的衛生和環境專門委員會的環保偏好直接影響著制造業的污染治理投資。當國會環境友好型的成員把持著專門委員會的職位時，制造業公司需要增加污染治理的資金投入。精確的說，“專門委員會的環保傾向每增加1個百分點，制造業公司投入平均增加大約90100美元。通常重污染工業應對專門委員會的環保傾向的成本高于污染較少的工業，具體分別為106118美元和8381美元。”⑤Amanda I. Lee and James Alm, “The Clean Air Act Amendments and Firm Investment in Pollution Abatement Equipment,” Land Economics, Vol.80, No.3, 2004,p.444 .但這些成本最終以稅收和價格的形式傳遞給普通公眾和消費者，結果賦稅的增多和消費價格的提高使得公眾必須在自己的收入水平和環境質量之間做出平衡與妥協，也是里根政府大力推行經濟去管制的原因。

如此就可以理解，里根雖然反環保，但為何環境問題對他的連選連任幾乎沒有多少影響。一方面固然是他采取了一些支持環境治理的補救措施，不過更重要的是，其經濟政策績效解決了作為個體選民最關心的問題。因此，就出現了如下情形，1982年9月哥倫比亞廣播公司/紐約時報對部分選民進行了抽樣調查，當問到“是否存在一個特別重要的問題，如果候選人與你在這個問題上的觀點不一致時，你因此會改變你的投票嗎？”回答“是”的比例占48%，當他們被進一步要求明確這個問題時，選擇環保的比例僅占1%，遠遠低于選擇經濟增長的16%和選擇墮胎的7%。①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.130.當然不能忽略的是，正是因為里根解決了與民生最直接相關的經濟問題之后，民眾對環境問題的關注熱情又重新高漲起來。

進一步細化挖掘，不同群體在環境治理問題上有著更加個性化的利益取向。比如，“非裔美籍人群更關注飲用水和噪音污染問題，2/3的非裔非常關注水的問題，1/3的非裔群體關注噪音污染。與住在郊區的人相比，住在250000人以上的大城市的居民更關注空氣質量、有毒化學物質和飲用水的問題，年齡在55—64歲的中年人群體尤其關注化學廢棄物的處理，18—34歲的群體更加關注空氣污染問題。”②U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality, The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.413.未來資源研究所以高層建筑、燃煤電廠、核電站、大工廠和危險廢棄物處理場五大污染源為例，調查周邊污染源的選址距離問題，結果顯示“31%的公眾并不擔心高層建筑的距離問題，如果離家距離達到14英里，80%的公眾都可以接受，僅4%的人極力反對。對于危險廢棄物的處理和核電站，分別僅有5%和10%的人不在乎，很少有人同意在5英里之內建造相關設施，大部分人只有在超過100英里的時候才接受，不過公眾對燃煤電廠的敵意遠遜于核電站，在離家14英里的范圍內僅有28%的人接受核電站，但有63%的人能夠在此范圍內接受燃煤電廠。”③RFF Survey, May, 1976.

未來資源研究所還針對需要支付巨額成本的致癌化學物質的管制開展調查，設計的問題為“政府是否應該等到化學物質在運用中已經暴露出問題后再采取行動還是出現問題之前執行嚴格的審查以確保其安全性，”結果83%的公眾選擇所有化學物質在運用之前都應該得到嚴格審查，僅有8%的人選擇出現問題后再采取行動，剩余8%的公眾不知可否。④U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.418.不同公眾環境欲求的多樣化與個性化必然反映在環境公共輿論的總體波動上，因此環境公共政策的制定必須在總體社會情勢下考慮公眾的多樣化需求，尋求社會可以普遍接受的價值標準，方能實現環境史倡導的真正的人本主義。

綜上所述，環境公共輿論的高低起伏與政府的環境治理行為有著密切關系，同時公眾個體有關環境問題的選擇，受社會總體情勢的變化與其真實生活需要的制約。公眾在環境問題選擇上的復雜性和多維性，決定了環境政治的復雜性和微妙性。公眾對環境質量的關注作為一個政治問題，其“價值可能是明顯的和共享的，但不可能像大蕭條或1970年代滯漲發生時失業問題占據著主導地位那樣。清潔環境的價值幾乎人人共知，當公眾被直接和單純的問及環境問題是否嚴重時，他們回答是。然而，環境問題又并不是一個特別‘緊急’(salient)的問題，公眾對環境質量至多是適度熱情的支持，折射出了公共輿論分析者所稱之為的‘條件性共識’(permissive consensus)”。①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.131.基于環境公共輿論的這種特性，政府也就可以根據實際情況確定不同問題解決的順序和優先目標。里根政府為解決經濟問題，首先掀起了反環保逆流，為重污染企業去管制，結果激起了環境公共輿論的高漲，后又被迫采取相關補救性措施，不能不說是對“條件性共識”的最好闡釋。