國土空間規劃背景下村莊規劃的思考與實踐

文智斌

近年來國家出臺了一系列政策文件促進村莊的建設和發展。2004年《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，要求牢固樹立科學發展觀，按照統籌城鄉經濟社會發展的需要，堅持“多予、少取、放活”的方針，促進農村經濟社會全面發展，建設社會主義新農村。之后在2006年下發了《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔”的要求推進建設美麗村莊。2018年在《中共中央國務院關于實施村莊振興戰略的意見》中正式提出“村莊振興戰略”。要求產業興旺是重點，生態宜居是關鍵，鄉風文明是保障，治理有效是基礎，生活富裕是根本。這就對新農村新規劃提出了指導要求。

在此背景下，自然資源部辦公廳發布了《關于加強村莊規劃促進村莊振興的通知》（自然資辦發[2019]35號），山西省人民政府辦公廳也出臺了《關于加快推進村莊規劃編制工作的通知》（晉政辦發電[2021]28號）等相關文件，致力于加快推進實用性村莊規劃的編制和實施。

一、村莊規劃基本原則

（一）堅持統籌協調。村莊規劃要立足自然資源稟賦、環境承載能力、產業發展現狀、村莊建設實際等，根據地方經濟、社會、人文、地質、交通、水利等基礎資料，深入研究村莊人口變化、區位條件、發展潛力，科學確定村莊發展方向。加強城鄉融合，推動要素在城鄉間雙向流動，實現村莊功能完善和高質量發展。

（二）堅持梯次推進村莊規劃編制。根據當地實際情況確定村莊規劃編制時序和布局分類，按照村莊建設需要，逐村分析，梯次推進村莊規劃編制，研究提出近期急需推進的生態修復整治、農田整理、補充耕地、產業發展、基礎設施和公共服務設施建設、人居環境整治、歷史文化保護等項目，明確資金規模及籌措方式、建設主體和方式等。

（三）堅持因地制宜。按照上位規劃確定的農村居民點布局和建設用地管控要求，統籌農村住房布局，合理確定宅基地規模，劃定宅基地建設范圍，嚴格落實“一戶一宅”，充分考慮當地建筑文化特色和居民生活習慣，因地制宜提出住宅的規劃設計要求。

（四）堅持底線管控。落實縣鄉國土空間規劃要求，研究制定村莊發展目標，明確各項約束性指標;落實規劃確定的生態保護紅線、永久基本農田，因地制宜劃定歷史文化保護線、地質災害和洪澇災害風險控制線等管控邊界，遏制耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”，守住糧食安全底線。

（五）堅持尊重民意。規劃編制和實施要充分聽取村民意見，反映村民訴求，符合生產、生活習慣和鄉風民俗，穩慎開展村莊搬遷撤并工作，避免盲目推進。

二、村莊規劃分類及編制程序

根據《村莊振興戰略規劃》，村莊可分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類。

（一）集聚提升類村莊

主要是現有規模較大的中心村和其他仍將存續的一般村莊，占村莊類型的大多數，是村莊振興的重點。這類村莊要科學確定村莊發展方向，在原有規模基礎上有序推進改造提升，激活產業、優化環境、提振人氣、增添活力，保護保留鄉村風貌，建設宜居宜業的美麗村莊。

（二）城郊融合類村莊

城市近郊區以及縣城城關鎮所在地的村莊，具備成為城市后花園的優勢，也具有向城市轉型的條件。這類村莊綜合考慮工業化、城鎮化和村莊自身發展需要，加快城鄉產業融合發展，在形態上保留鄉村風貌，在治理上體現城市水平，為城鄉融合發展提供實踐經驗。

（三）特色保護類村莊

歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊，是彰顯和傳承中華優秀傳統文化的重要載體。這類村莊在規劃時要全面保護文物古跡、歷史建筑、傳統民居等。尊重原住居民生活形態和傳統習慣，加快改善村莊基礎設施和公共環境，合理利用村莊特色資源，發展鄉村旅游和特色產業，形成特色資源保護與村莊發展的良性互促機制。

（四）搬遷撤并類村莊

主要指位于生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊;或因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊。農村居民點遷建和村莊撤并，必須尊重農民意愿并經村民會議同意，不得強制農民搬遷和集中上樓。

村莊規劃有嚴格的編制審批程序。具體來說由鄉鎮政府組織編制，經過專家評審修改后于村內公示30日，積極征求村民的意見，完善規劃內容。之后報上一級政府審批，審批通過后在30個工作日內逐級匯交至省級自然資源主管部門，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。確需修改規劃的，嚴格按程序報原規劃審批機關批準。

三、村莊規劃的內容及問題

（一）現狀調研和分析

開展村莊規劃需要大量詳盡的調查。具體包括以下調查內容：村莊背景情況;社會經濟發展情況;當地人口勞動力;用地及房屋情況;道路市政情況;村莊公共配套設施;現狀照片以及其他相關規劃等。

（二）村莊規劃的具體內容

《城鄉規劃法》第十八條規定，鄉規劃、村莊規劃的內容應當包括：規劃區范圍;住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求;以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排等。具體來說有以下內容：

1、人口規模以及建設用地規模預測。包括適合地方特點的宜農產業發展規劃，勞動力安置計劃等。

2、用地布局規劃。包括村民住宅用地，村莊公共服務用地，村莊產業用地，村莊基礎設施等用地的具體布局。

3、綠化景觀規劃、道路交通規劃、市政規劃、公共服務設施規劃、防災及安全規劃等。如農村住宅設計;公共活動中心;適合農村的市政設施的設計，例如簡易污水處理設施、雨水收集利用設施、污水滲坑過濾層、沼氣利用技術、秸稈綜合利用方法等。

（三）村莊規劃中應注意的問題

1、嚴格落實生態保護紅線，分類處理范圍內沖突圖斑

生態保護紅線內的原有居住用地和其他建設用地，不得隨意擴建和改建。鼓勵根據生態保護需要和規劃，結合土地綜合整治、工礦廢棄地復墾利用、礦山環境恢復治理等各類工程實施，因地制宜促進生態空間內建設用地逐步有序退出。

2、永久基本農田優化

基于三調永久基本農田數據庫為基礎，不能觸碰基本農田紅線。規劃方案盡可能少占用穩定耕地，做到占一補一。通過建設用地復墾、其他農用地調整為耕地來進行補償。

四、村莊規劃的保障措施

（一）強化部門聯動。有關部門按照職責分工、密切配合、形成工作合力。鄉鎮人民政府是組織編制和實施村莊規劃的責任主體，要按規定成立村莊規劃編制領導組;縣自然資源局做好規劃編制指導和統籌;縣村莊振興局和農業農村局加大統籌協調力度，切實做到村莊振興規劃與村莊規劃有效銜接;發展改革部門要積極支持農村基礎設施項目建設，改善農村基礎設施短板;住建部門提升農房設計、建設水平，加強質量安全監管，配套完善相關基礎設施;縣財政局做好經費保障，將規劃編制經費列入當年財政預算。

（二）強化編制隊伍。村莊規劃要確定有實力的設計單位進行編制，具體編

制單位按照鄉鎮級國土空間規劃工作方案，由縣自然資源局通過統一招標方式確定。

強化村黨組織、村民委員會主導作用。鄉鎮政府應引導村黨組織和村

民委員會認真研究審議村莊規劃，并動員、組織村民以主人翁的態度，在調研訪談、方案比選、公告公示等各個環節積極參與村莊規劃編制，協商確定規劃內容。村民委員會要將規劃主要內容納入村規民約。