淺析全面績效管理的實踐困境與優化對策

林紅

摘要：全面績效管理在我國的實踐已經歷了十幾年，在實踐過程中也實行了多次的改革，雖然要求全面實施績效管理，不斷推動改革進程，但是目前仍然存在著各種困難，文章從績效管理在我國的推進歷程、部分西方國家的實踐情況、我國現階段績效管理的困境及如何尋找優化對策為切入點，淺析全面績效管理的實踐困境與優化對策。

關鍵詞：績效管理;實踐困境;優化對策

一、績效管理的發展歷程

（一）預算績效管理的概念

何為績效？拆開來看，“績”就是成果、功業，“效”就是竭力盡力，連起來看就是為達到既定的成果付出的時間成本、人力成本、資金成本等?？冃Ч芾韺嶋H上就是一門研究投入與產出關系的學問。筆者認為我國的預算績效管理重視結果的導向性，這就意味著在對資金進行分配以及使用的過程中，加強對資金產出以及使用結果分析，就可以節約政府部門公共支出成本，使國家的服務質量和水平不斷提升，即突出了責任、效率，又保證了對成本和質量的控制，使政府部門預算更加高效、務實。

（二）發展歷程

21 世紀初績效預算理念開始進入我國，當時財政部開始發布一系列管理辦法對中央部門財政支出績效評價行為予以規范。近年來，財政部發布的相關辦法、指導意見等，對預算績效考評的各項制度進行逐一規范、對各項指標逐漸細化，初步建立了全過程預算績效管理機制。通過修訂預算法，首次以法律的形式進行了相關規定，指出要按照“講求績效”的原則，并對績效管理中的目標設定、運行情況、評價指標和結果應用等各環節做出明確規定。該部法律成為了全面推進績效管理的有力保障，從中央、政府及各執行主體單位的角度，對預算績效管理的范圍覆蓋程度、管理細化程度、機制約束程度、責任主體落實程度等各個環節，都在逐步進行細分、陸續完善。因此，全面推進預算績效管理已成為掌握財政資金運用效果、管理宏觀經濟的重要手段。

二、西方經驗介紹

（一）引入大數據開展預算績效管理

預算績效管理的基礎信息是開展績效工作的依據和保障，創新預算績效管理的技術方法，利用大數據進行收集歸納，并科學衡量，充分挖掘大數據的潛在價值，為預算績效管理的整體設計、投入產出、重點推進、實施步驟提供高效有益的參考價值。例如美國開發了平衡計分卡、PART（Program Rating Toll，項目評級工具）、紅綠燈評價系統等，這些大數據的嵌入提高了績效評價基礎信息的準確性和科學性，保障了績效信息來源的合理性、可比性、及時性。

（二）績效管理領域適當運用權責發生制

將權責發生制引入政府會計領域，為客觀、科學評價財政資金使用績效情況提供了技術上的保障，能夠在政府會計核算中真實準確計量出部門的活動成本。例如澳洲政府頒布的關于財政管理及如何問責等系列文件，采用權責發生制記賬模式，實行靈活公開的管理方式，注重績效管理的評價。

（三）完善相關的立法支持

長期的實踐證明，政府部門在進行預算績效管理的過程中，不僅需要政府部門的力量，還需要多方的系統配合，在法律方面就需要立法機構的介入才可以保障實施過程的法律效率，在數據的專業性方面就需要技術專家、第三方監督機構的介入，在公共滿意度上就需要社會公眾的介入等。因此完善相關的立法支持尤為重要，是對于績效管理制度的法律保障。

三、預算績效管理流程及現狀

目前我國的預算績效管理主要是由預算績效目標設定、預算績效監控、預算績效評價、預算績效結果應用四個方面組成?？冃繕耸腔A、績效監控是保障手段、績效評價是信息反饋、績效結果應用是最終實行全面績效管理的導向性結論。根據預算績效評價情況進行預算績效結果應用，完成績效評價報告并將績效評價信息進行公開，回應社會關注，積極響應，讓大眾通過績效評價的信息更全面地對單位監督、對項目知情，可以使資金使用效益在大眾監督下減少偏差、增強執行力度，提高資金使用效益。

近年來，一般公共預算績效管理體系已初步建立，可以充分發揮資金使用的效益，節約了公共支出的成本。十九大后，進行了評估方法創新，同時細化和硬化預算績效的約束力，確保預算績效的實施按照項目負責人制，做到誰花錢，誰問責，花錢就要有效果，無效就要受責問，對重大項目績效管理實施項目負責人終身責任制。

四、目前我國預算績效管理機制下的困境

（一）重宏觀，輕分級，績效目標的設定缺乏分級分檔的完整性與準確性

在績效評價工作中，對于初始績效目標的設定，是希望項目對象在規定的期限內呈現出的效果與產出，由各主體責任部門設定與填報，通過筆者自身工作經歷，逐漸發現績效目標多是從一些宏觀的、長期的、具有戰略性的國家總體規劃出發，與項目具體的定位并不是很貼近。績效目標的設定首先要符合社會發展規劃、事業發展規劃，但同時應注重與部門職能的結合融合，進行分級分檔表述，從數量、質量、支出范圍、成本、效果等多方面進行量化細化，切實做到把績效目標做細做實、合理可行，不要停留在宏觀層面，要具有可操作性，保證績效目標設定的完整性與準確性。

（二）重績效執行的形式，輕績效執行的效果，績效評價偏離了最終目的

績效評價是預算績效管理的重要手段，評價本身不是目的而是方法，開展績效評價的目的是通過績效評價這一手段，使得財政資金的使用更加具有針對性，使資金投入與預期效果配比更加高效經濟。但是在實際工作中，往往是為了開展績效評價而進行績效評價，重視績效執行中的形式，恰恰忽略了績效執行的效果與目的，各部門對績效評價的實施過程重視程度遠超過對績效評價結果的關注，在績效評價的過程中，只流于形式和環節，背離了開展績效評價的初衷與方向。

（三）重投入、輕管理，績效監控過程中責任部門自主管理能力有待增強，管理自主權需進一步量化、細化

目前，我國預算績效管理已經取得了一定的成效，但是在一些部門還是存在重投入、輕管理的思想，缺乏花錢必講績效、講績效就要提高部門自主管理的能力。雖然績效指標下達在一些部門內，但因一些制度或機構職責的限制，作為實施主體的該部門依然無法行使自主的管理權;或是部門之間對于績效監控的主體責任劃分模糊，致使在績效監控過程中對權利邊界劃分不明確、覆蓋范圍粗獷缺少量化細化。在提高績效監控過程中責任部門的自主管理意識的基礎上，要從多方面對管理自主權量化細化，才能提高整體績效水平。

（四）重支出、輕績效，績效結果的制約力有待增強

績效是一個管理范疇的綜合性概念，引入了管理范疇中結果導向和目標導向的理念，是對實施主體主觀努力和實施效果的量化評定，并不是全部從支出中體現出來。目前績效評價工作仍存在重支出、輕績效的現象，關注產出而忽略成本的節約，效率的提升。在績效指標的設定中，也往往關注于產出指標、數量指標、質量指標等都可以做到將指標內容和指標值量化細化，但是對于效益指標，比如經濟效益指標、社會效益指標等這些不能采取數字形式進行量化的指標內容，在績效指標的設定時往往就沒有那些可以進行數字數值量化的指標的制約力強，這也是影響績效結果制約力的關鍵因素。

五、推進全面預算績效管理的思路探究

針對目前我國績效管理工作中的困境，探究一下解決辦法：

（一）分級分類把大數據技術引入到績效目標設定中，實現績效目標管理全覆蓋

目前，我國正在由高速發展階段向高質量發展階段轉變，大數據時代逐漸融入到工作、生活中，如今各行各業的發展已離不開大數據的支撐。從這個角度出發，我們可以在績效管理工作中，培養大數據理念，規劃大數據的數據庫建立，建立健全數據的采集、分類、運行機制，通過加強對大數據的終端管理和共享力度，讓績效目標的管理工作通過大數據庫的建立實現全面覆蓋，既有利于信息共享、資源互鑒，同時也是對于部門的整體預算、項目的具體實施提供新的績效目標管理格局。

（二）做實評價結果與下年資金安排的聯動，提高對評價結果的應用能力

關于績效管理的責任制問題，國務院、財政部多次強調“誰花錢、誰負責”，花錢就要有效果，無效就要問責任。如何問責？重要是做實評價結果與下年資金安排的聯動，評價結果好的項目排序就靠前，下一年的財政資金就會得到重點保障;評價結果一般的項目要進行改進督辦，約談項目負責人并及時制定改進方案;評價結果不理想的項目，下一年財政資金將有比例的進行壓縮，并且要嚴肅問責，重大項目的責任人要進行責任終身追究制度，對于長期達不到績效評價結果的項目要將資金統一收回，避免資金的閑置和低效使用，統籌安排用于績效評價效果好的項目;對于重復、零散的項目應進行統一歸集整理。建立評價結果與下年資金安排的聯動，提高對評價結果的應用能力，增強績效管理的力度。

（三）完善預算績效管理制度，建立健全績效管理各環節制度建設

《預算法》的正式頒布為績效管理的實施與開展提供了有力的法律保障，盡管如此，我國目前還是沒有專門針對預算績效管理出臺的法律，近年來，雖然出臺了一些關于預算績效管理的規章制度，但是可執行和操作性并不高，并沒有形成一套完整的制度體系。因此目前的首要任務是逐步構建和完善預算績效管理體系中的每一個環節，都要設立配套可行的制度、工作流程和實施細則，切實增強實用性與可操作性，不要讓制度“掛在墻上”，而是要讓制度成為指導實際工作的藍皮書。

（四）強化績效運行監控管理，建立預算執行動態監控機制

中共中央、國務院發布的有關政策規定，明確提出要做好績效運行監控，對于項目在執行過程中的辦理進度及完成程度實行動態監控，發現不合理要及時提醒，項目如期完成和質量過硬雙把關，建立預算執行動態監控機制，可以有力保障“雙監控”的實施，將動態監控機制深度融入預算執行與監督的全過程，對于新增事項、重點項目要多維度監控，及時清理不符合政策要求、績效低下的項目。強化績效動態監控，是對于當項目出現偏差需要清退的分析手段和技術檢測依據，也是避免項目執行完畢后才發現效果不理想的止損機制。

（五）規范和引入第三方機構參與績效管理，提高機構的職業監管水平

全面實施預算績效管理，及時引入第三方機構參與預算績效管理，提高這些機構的職業監管水平也是關鍵一環，因為該機構可以作為政府與單位的橋梁、項目主體與公眾紐帶，因此必須要求第三方機構是獨立、專業、健全的。第三方機構評價體系對于提高績效評價的社會公信力有著重要的作用。目前我國第三方機構的數量和質量尚有不足，專業化的第三方機構執業監管水平也有待提高，因此要加快機構專業化預算績效管理模式的構建，加強行業標準和規范，推進第三方機構專業水平的提升，提高績效管理的科學性、公信力。

參考文獻：

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（作者單位：中央廣播電視總臺）