健全黨的全面領導制度：依據、價值與路徑

黎田 王渤飛

摘 要：健全黨的全面領導制度是堅持和完善新時代黨的領導制度體系的重要舉措，是貫徹馬克思主義黨的學說和國家學說的必然要求，是對近百年來中國共產黨領導制度創設的經驗總結，是全新歷史方位上堅持和加強黨的領導的創新成果。健全黨的全面領導制度，不僅有助于系統闡明黨的全面領導概念的科學內涵，彰顯中國共產黨領導型政黨的政治定位，而且有助于推動新時代黨的領導制度體系更加科學完備，鞏固國家制度和國家治理體系顯著優勢。立足新時代國家治理全局，要通過維護制度權威、完善法律法規、注重宣傳闡釋、凝聚價值共識、增強制度供給等路徑，不斷提升黨的全面領導制度效能。

關鍵詞：黨的全面領導制度;新時代;黨的領導

基金項目：國家社會科學基金項目“黨的十八大以來中國廉政治理方略研究”（20AKS022）;國家社會科學基金項目“新時代加強黨的全面領導理論與實踐研究”（19BZZ020）。

[中圖分類號] D26 ? ? ? ? [文章編號] 1673-0186（2021）003-0030-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.003.003

黨的領導是黨引領社會革命、推動自我革命的根本政治力量，深刻塑造了現代中國的歷史發展進程和國家政治形態。黨的全面領導表明：新時代黨統籌治國理政和管黨治黨各項工作全面展開。黨的十九大報告再次強調：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[1]16黨的十九屆四中全會提出構建黨的領導制度體系，其中將健全黨的全面領導制度列為六項具體舉措之一。黨的全面領導制度凸顯了中國共產黨領導的顯著特質，折射出黨的領導的本質屬性、影響范圍和主要形式，是新時代黨的全面領導理論與實踐的制度產物。深入系統研究健全黨的全面領導制度的戰略舉措，對于堅持和完善新時代黨的領導制度體系，鞏固并提升中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優勢具有重要現實價值。

一、健全黨的全面領導制度的基本依據

制度是承載特定價值理念和行為意旨的系統規范。黨的全面領導制度的構建體現了新時代中國共產黨人對黨的領導的關鍵地位及其政治特性的深刻體認，是在黨和國家各領域、各系統和各層級內規范黨的領導行為、提升黨的領導能力的制度表達，有著深厚的理論淵源和實踐基礎。

（一）理論根基：貫徹馬克思主義黨的學說和國家學說的必然要求

領導權規定了領導者與被領導者間的互動形態，是探究各類重大政治關系特質、結構及其變遷的邏輯起點。馬克思和恩格斯立足19世紀歐洲波瀾壯闊的革命運動，對無產階級及其政黨的領導權問題進行了開創性探索。恩格斯論證了壟斷全部生產工具和生活資料的資產階級已“無力繼續支配那越出了它的控制力量的生產力”，社會在資產階級的領導下必然會“迅速奔向毀滅”[2]。由此恩格斯認為社會主義革命即為：“生產者階級把生產和分配的領導權從迄今為止掌握這種領導權但現在已經無力領導的那個階級手中奪過來。”[3]在無產者的“生存斗爭”中，無產階級政黨應運而生，并領導無產階級革命運動從自發走向自覺。《共產黨宣言》強調無產階級政黨“沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”[4]。沒有任何政治偏私的組織特性和發展人民群眾利益的組織目標，決定了無產階級政黨實施的領導行為具有價值正當性和歷史必然性。1871年巴黎公社運動開啟了無產階級創立政權的偉大征程。此次革命雖然以失敗告終，但也更加凸顯無產階級政黨進行科學領導的重要意義。馬克思認為巴黎公社運動“把革命的領導權掌握在自己手中”[5]159，其領導地位“并不是依靠野蠻的暴力取得的”[5]197。馬克思的總結一方面啟示無產階級及其政黨在斗爭實踐中要始終認識到領導權的極端重要性，另一方面也表明無產階級及其政黨的領導權來自人民群眾的自覺擁護，這與資本主義社會的統治階級及其政黨存在本質不同。

以列寧為代表的布爾什維克黨在十月革命勝利后，圍繞無產階級政黨在執政條件下應如何鞏固和發揮領導權這一重大問題進行了有效探索。在無產階級專政的社會主義國家，無產階級領導地位的彰顯和領導權力的行使集中體現在無產階級政黨的領導上。列寧在論述無產階級專政的必要條件時，批駁了否認共產黨對非黨無產階級以及全體勞動群眾具有領導作用的工團主義和無政府主義等錯誤傾向，強調：“只有工人階級的政黨，即共產黨，才能團結、教育和組織無產階級和全體勞動群眾的先鋒隊……在政治上領導無產階級，并且通過無產階級領導全體勞動群眾?！盵6]列寧的論述明確：馬克思主義執政黨在調動全體人民群眾參與國家建設和社會發展上具有無可替代的政治地位。新經濟政策實施后，私營經濟、自由貿易、國際合作等改革舉措對布爾什維克黨的領導能力提出了新考驗。在這一時期，列寧進一步回答了黨的領導諸多重大理論和實際問題。在黨的領導性質和定位方面，列寧指出：“黨是直接執政的無產階級先鋒隊，是領導者?！盵7]在黨的領導范圍和權限方面，列寧指出：“國家政權的一切政治經濟工作都由工人階級覺悟的先鋒隊共產黨領導?！盵8]在黨的領導目標和依靠力量方面，列寧指出：“先鋒隊只有當它不脫離自己領導的群眾并真正引導全體群眾前進時，才能完成其先鋒隊的任務?！盵9]

馬克思主義黨的學說和國家學說圍繞領導權問題，論證了共產黨在無產階級專政條件下絕對領導地位的生成條件、政治影響和鞏固舉措，闡明了只有政治理想崇高、理論武裝先進、政治本色純潔、組織體系嚴密的馬克思主義執政黨才能承擔起全面領導職能。

（二）歷史進程：對近百年來中國共產黨領導制度創設的經驗總結

革命斗爭的經驗教訓讓中國共產黨人逐步認識到：實現黨的領導是奪取革命勝利的前提。新民主主義革命時期，黨在革命根據地內開始探索創建黨的領導制度。目前學界普遍認為1942年9月通過的《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》開啟了黨的全面領導制度的探索歷程。事實上早在全面抗戰初期，黨就在六屆六中全會上提出了全面領導的思想，要求“每一地方的一切黨、政、軍、民的工作的領導，均統一于當地最高黨部，以提高黨的威信”[10]。為此，黨的六屆六中全會對從中央到地方各級黨組織的機構組成和工作分工進行了調整。隨著全民族抗戰的推進，黨的一元化領導體制逐步確立并強化，為黨集中有限資源，充分調動抗日力量創造了有利制度及條件。解放戰爭時期，請示報告制度、黨委工作制度等具體領導制度不斷健全，進一步完善了黨的領導的紀律原則、工作程序和組織架構。與此同時，中國共產黨通過政治協商和平等對話等方式逐漸獲得廣大民主黨派和社會團體的自覺擁護，黨的領導影響范圍更加廣泛。

中華人民共和國成立后，黨的領導制度在國家政權層面深入展開。一是實施黨組制度。1949年11月，黨中央決定在中央人民政府內建立黨組[11]76。黨的八大通過的黨章規定：“在國家機關和人民團體的領導機關中，凡是有擔任負責工作的黨員三人以上的，就應當成立黨組?！盵12]黨組制度的設立確保黨的領導力量在黨外組織的全面覆蓋。二是實行歸口管理。1949年11月，黨中央決定在中央人民政府黨委會下以黨員人數和工作部門性質為劃分依據，暫設六個分黨委[11]74。以此為開端，黨在全面執政條件下逐步創建起事權統一、門類齊全、結構完善的歸口領導制度。三是成立領導小組。1958年6月，黨中央發出通知，決定成立財經、政法、外事、科學、文教等小組，直接隸屬于中央政治局和書記處[13]。工作小組的創設有利于集中黨政各部門的權力，強化了黨中央對專項工作的領導，提升了黨的領導的系統性和專業性。

改革開放初期，中國共產黨人從發揮社會主義制度優越性的視角，實事求是地剖析了黨和國家現行領導制度中存在的權力過分集中、官僚主義、特權現象等實際問題，從領導機關設置、領導人員選拔、領導職能劃分等方面實施了黨和國家領導制度改革。改革開放的深入也推動了黨的領導制度的創新發展。一是完善集體領導制度。集體領導制度的執行有利于充分凝聚黨內共識，塑造良好的政治生態，維護黨內團結穩定，避免決策部署出現偏差，增強黨的領導的科學性和規范性。二是強化黨管干部原則。干部是行使公共權力，聯系人民群眾的關鍵主體，承擔推動黨的領導方針政策落地落實的主體職責。確保黨對各領域各層級干部選拔、培養、教育、任免具有領導權，為黨的領導提供了忠誠可靠的組織力量。三是實現黨和國家機構改革常態化。改革開放以來，黨和國家機構歷經多輪改革，其職能定位、權力配置和職責劃分順應時代發展要求不斷革新，進一步優化了黨的領導制度安排。

黨的領導制度是黨踐行宗旨使命、實現奮斗綱領的行動依據，其創建也是黨鞏固群眾根基、達到政治成熟的重要標志。中國共產黨在領導革命、建設和改革的百年征程中，以民主集中制為根本原則，以行使和鞏固領導權為直接目標，立足中國國情創立了黨的領導各項具體制度，使黨的領導作用發揮深入到黨的各條工作戰線中，呈現出黨領導一切的全面形態。

（三）現實動力：全新歷史方位上堅持和加強黨的領導的創新成果

中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央立足實現中華民族偉大復興的戰略全局和世界百年未有之大變局，系統回答了黨的領導一系列重大問題，為提出健全黨的全面領導制度提供了科學理論準備和豐富實踐基礎。

一是將黨的領導明確為“中國特色社會主義最本質的特征”[1]16。本質特征是對事物固有屬性和基本特性的準確描述。從本體論的視角看，中國特色社會主義是黨領導創建的科學發展模式，黨的領導推動中國特色社會主義道路、理論、制度、文化全面進步。是黨的領導推動了中國特色社會主義從理論轉化為實踐，并規定了中國特色社會主義的奮斗目標、發展布局和前進方向。通過發動、團結和引導廣大人民群眾，黨的領導為中國特色社會主義提供了根本價值導向和不竭動力源泉。堅持黨的領導，一方面突出了“中國特色”的深厚底蘊，扎根中國大地，凝聚中國智慧，創造出通往現代化的中國路徑;另一方面堅持了“社會主義”的根本原則，確保用馬克思主義基本原理指導國家的現代化建設，以人民群眾的全面發展和共同富裕為目標，建設公平普惠的和諧社會。

二是強調黨是“最高政治領導力量”[1]16。這是由馬克思主義執政黨的政治屬性以及中華人民共和國的國體政體共同決定的。在社會主義中國，人民是國家和社會的主人，中國共產黨是人民切身利益的維護者和發展者，是人民發展進步的組織者和引領者。因此從歷史唯物主義視角看，國家的一切權力屬于人民決定了黨必然領導一切工作。黨依靠人民賦予的強大政治權威和自身累積的過硬政治能力，通過組織動員、宣傳引導和科學決策等多種方式廣泛聚集人民群眾的智慧和力量，在不同歷史方位上都始終能反映人民群眾意志，順應時代發展潮流。其中，黨的最高政治領導力量集中體現于黨中央的領導決策核心地位。黨中央權威“既表現為強制性的權力，也表現為自愿性的服從和認同”[14]。堅持黨中央權威和集中統一領導是黨和國家的重大政治原則，有利于維護黨內團結統一，步調一致，促進國家安定團結，長治久安。

三是在新時代黨的建設總要求中提出“堅持和加強黨的全面領導”[1]49。黨的十九大報告提出新時代黨的建設總要求，把黨的全面領導與全面從嚴治黨緊密結合起來，明確了新時代管黨治黨的工作目標、紀律要求和主體責任。管黨治黨寬松軟，不僅會降低黨的領導水平和領導能力，使黨的領導效能難以充分發揮，而且會嚴重損害黨群干群關系，破壞黨的領導權威和領導形象，使黨的全面領導淪為空談。中國共產黨是當今世界最大的執政黨，黨要全面領導國家政權和人民群眾，首先要實現對各級黨組織和廣大黨員的領導。黨的十八大以來，通過堅定不移推進全面從嚴治黨，有效遏制了一些地方和部門存在的黨的領導地位弱化、黨的領導責任缺失等消極現象，為黨的全面領導培育了健康純凈的政治生態和忠誠老實的領導干部。

綜上所述，提出健全黨的全面領導制度彰顯了我們黨對自身建設規律和長期執政規律認識的深化，豐富和發展了馬克思主義執政黨的領導理論和制度實踐。

二、健全黨的全面領導制度的價值意蘊

黨的全面領導制度是保障黨的領導效力在治國理政和管黨治黨各領域、各環節全面覆蓋的系統規范。健全黨的全面領導制度在制度理論、制度效能、制度建構和制度自信等諸多方面具有重大意義。

（一）創新制度理論：系統闡明黨的全面領導概念的科學內涵

從黨的十九大報告首次明確提出黨的全面領導概念以來，目前學界關于黨的全面領導概念的認知和界定并不統一，但基本依循著“黨領導一切”的論斷來闡釋，即主要從領導的領域、方式、范圍等多個維度進行分析。事實上，黨的全面領導概念中的“全面”具有特定的政治含義和理論所指，內蘊新時代中國共產黨人關于黨的領導基本樣態的系統認知和形塑方略。黨的十九屆四中全會關于健全黨的全面領導制度的有關部署舉措，從三個層面展示了黨的全面領導的豐富內涵，為學界深化黨的全面領導研究指明了方向。

一是對所有公共活動主體全方位的領導。馬克思和恩格斯在《德意志意識形態》中明確指出大工業產生的無產者在領導無產階級革命運動時“引導著所有的群眾”[15]。國家和社會領域的各類組織是承擔不同社會角色的人民所構成的有機單元，是黨領導廣大人民群眾的組織載體和銜接紐帶。十九屆四中全會強調黨對人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等各類公共活動主體進行全方位的領導，突出黨組織在國家和社會各級組織中的核心地位[16]。黨的全面領導不是抽象的權力設置或者壓力傳導，而是順應社會化大生產的歷史邏輯，實現所有公共活動主體與現代國家建構的緊密聯結，保障黨的執政、人民進步與民族復興同頻共振。

二是對各項事業發展布局全領域的領導。毛澤東曾強調：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨?！盵17]黨的十九屆四中全會提出完善黨領導各項事業的具體制度，鞏固了黨對各項事業發展的領導地位。對于中國共產黨而言，“事業”是指特定領域內，以黨的政治綱領為依據，以群眾切身利益為導向確立的目標性活動;是黨發揮政治領導力量，踐行自身初心使命的重要場域。黨對事業發展布局進行全領域的領導，一方面表明黨領導的事業范疇包含政治、經濟、文化、社會、生態、國防、外交、祖國統一、黨的建設等諸多領域，黨負責統籌各項事業相互促進，協同發展;另一方面表明黨的領導作用體現在事業發展的醞釀協商、決策設計、部署執行、考核評估等各個過程，從而保證事業發展的延續性和可實現性。

三是對黨和國家機構運轉全過程的領導。與資本主義國家不同，中國的公權力機構沒有所謂的利益偏好或派別劃分。黨和國家各級機構作為行使公權力的主體部門，是人民意志的代表者和實現者，是支撐和推動社會主義國家機器高效運行的組織構成。從行為準則和職能設定看，黨和國家機構承擔著具體執行黨的路線方針的重大政治責任，是分工明確、各司其職的有機整體。黨的領導覆蓋黨和國家全體機構，有利于理順各類機構的職責關系和工作聯系，推動不同部門在黨的集中統一領導下達成緊密協作和有效配合，形成黨和國家機構職能發揮的集成效應。黨的領導覆蓋黨和國家機構履職全程，有利于強化政治引領，確立工作規范，增強履職的科學性和實效性。

（二）釋放制度效能：彰顯中國共產黨領導型政黨的政治定位

政黨的政治定位是基于政黨的政治屬性、政治宗旨和政治信仰所形成的客觀劃分標準。從政治綱領的內容設定和政治參與的實現方式看，中國共產黨是承載崇高歷史使命，立足深厚群眾根基，堅持科學理論指導，具備強大政治威信的領導型政黨。健全黨的全面領導制度彰顯了中國共產黨領導型政黨的政治定位。

領導型政黨的實踐主體和價值歸依是廣大人民群眾。歷史唯物主義視域下，人民并非抽象空洞的政治概念，而是各個領域、各條戰線上的生產生活實踐主體。與其他社會形態下統治力量的權力控制或事務管理不同，無產階級政黨視域下的“領導”是推動人民群眾實現自我解放和全面發展的重要路徑。以無產階級政黨為代表的領導型政黨滿足了人民群眾在社會實踐中組織起來、動員起來的發展需要。中國共產黨成立以來始終把人民群眾視為領導主體，在各個歷史階段將全面領導轉化為人民群眾全面進步的不竭動力。黨的全面領導制度再次表明，黨不實施單純命令性、強制約束性的指令，而是以黨的群眾路線、組織路線為依托，注重激發各行各業人民群眾的首創精神，為人民群眾創造美好生活提供正確指引和進路規劃。

從政黨功能的實現過程看，領導型政黨采取健全規范和靈活高效的領導方法。領導型政黨致力于塑造由“價值聚合—主體聯合—體系融合—目標匯合”等要素組成的領導力，以此作為強化領導權的實踐支撐。這就要求領導型政黨善于運用和創造有利于領導權實施的物質條件，鍛造出強大的牽引、助推和糾偏等功能。黨的全面領導制度安排推動黨的科學領導方法得到廣泛應用，明確黨在同級各種組織中發揮領導核心作用，在各項事業發展中發揮謀篇布局作用，在國家機構職能體系中發揮中軸作用，最大程度集中和調動領導資源以實現黨的使命目標。黨的全面領導制度也表明黨的領導不是所謂“包辦一切”“包打天下”。黨通過政策執行、思想指引、組織協調等方式，將全社會的進步力量吸納到黨和人民的事業發展軌道上，形成“六合同風、九州共貫”的磅礴偉力。

（三）優化制度建構：推動新時代黨的領導制度體系科學完備

黨的領導涉及領導的實施方式、價值旨歸、體制機制等諸多題域，是一個內涵豐富的綜合性概念。這也決定了黨的領導制度在結構層次上的系統性和功能設置上的豐富性。黨的領導制度的建構受到黨和國家面臨的發展任務、時代環境和問題挑戰等多方面因素的影響，是“靜態領導機構設定和動態領導實施行為的有機統一”[18]。黨的十九屆四中全會立足新時代中國特色社會主義的發展實際，首次提出黨的領導制度體系，其中提出部署的六項具體領導制度，分別聚焦黨的領導所涉及的各個維度，系統回應了新時代堅持和完善黨的領導所面臨的各方面挑戰。建立“不忘初心、牢記使命”的制度強化了理想信念層面的領導宗旨;完善“堅定維護黨中央權威和集中統一領導”的各項制度強調了政治權威層面的領導核心;健全“黨的全面領導”制度展現了特質屬性層面的領導樣態;健全“為人民執政、靠人民執政”各項制度闡明了價值旨歸層面的領導力量;健全“提高黨的執政能力和領導水平”制度規定了實踐導向層面的領導效能;完善“全面從嚴治黨”制度揭示了主體行為層面的領導保障。

其中，健全黨的全面領導制度是實現新時代黨的領導制度體系協同發力的重要一環。從制度定位看，黨的全面領導制度是國家治理體系和黨的領導體系框架內保障黨的領導力量深入到國家、社會和黨自身各個方面的行為規范。黨的領導對象的全面性自然要求黨的領導作用體現和功能發揮的全面性。習近平總書記強調：“黨的領導必須是全面的、系統的、整體的?！盵19]黨的全面領導制度突顯黨的領導的全局性和系統性，這是黨的領導所具有的獨特樣態，與其他性質的執政黨形成鮮明對比，構成黨的領導的巨大優勢的生成來源。如果黨的領導難以全面展開，黨的領導宗旨、領導核心、領導力量、領導效能、領導保障等范疇便無從談起。黨的全面領導制度的創立，解決了各個領域、各個環節內可能存在的領導缺位、乏力和退化等嚴重問題，為黨的領導制度體系中其他具體制度的有效執行搭建了基礎框架，有利于黨的領導制度體系在全局范圍內形成強大合力。

（四）提升制度自信：鞏固國家制度和國家治理體系顯著優勢

國家制度和國家治理體系是現代國家推動社會生產、發展人民權益的工作載體，是形成國家治理能力的前提基礎，也是衡量國家綜合能力的檢驗標尺。黨的十九屆四中全會對我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢進行了系統總結，深入揭示了中國奇跡、中國道路的核心要義是黨的領導。健全黨的全面領導制度保障黨在各領域及各層級內始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，鞏固了中國國家制度和國家治理體系的根本優勢，有利于提升中國特色社會主義的制度自信。

從國家制度看，黨的全面領導統領各方面具體制度成熟定型，運行順暢。中華人民共和國成立以來，黨領導人民探索創立了社會主義性質的國家制度，為促進事業興旺發達、抵御外部風險挑戰提供了制度遵循，凝結了黨領導革命、建設和改革的寶貴經驗。在制度成熟定型方面，黨的領導全面貫穿國家各項具體制度的頂層設計、創設實施、革新完善等各個階段，有利于在研判制度發展環境、評估制度實施效果的基礎上采取統一行動，使國家制度始終具備強大的因應能力。在制度運行順暢方面，黨的領導貫穿根本制度、基本制度、重要制度中，是具體制度在各領域、各層級內得以科學運行和嚴格執行的政治保障，有利于各項制度相互銜接、相得益彰。

從國家治理體系看，黨的全面領導促進各領域治理工作平穩有序，充滿活力。亨廷頓曾有言：“身處正在實現現代化之中的當今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來。”[20]實現國家治理體系的現代化，要求在充分調動最廣泛社會力量的同時也能夠保持有序的社會環境。黨的全面領導制度增強了中國國家治理體系的組織協調和統籌規劃能力，構建起富有創新活力的動態治理格局，實現了國家治理能力的穩步提升。黨的全面領導與各項事業發展緊密契合，提升了多元社會主體參與國家治理工作的積極性和向心力，從而形成“集中力量辦大事”“全國上下一盤棋”“一茬接著一茬干”等富有中國特色的國家治理優勢。

三、健全黨的全面領導制度的實施路徑

制度的建構與完善是循序漸進、多措并舉的系統工程。健全黨的全面領導制度要明晰功能目標，堅持問題導向，不斷將黨的全面領導制度優勢有效轉化為黨的領導效能。

（一）維護制度權威，提升黨的全面領導制度執行力

制度執行是制度從理論設計轉向實踐應用，并最終實現預期功能設定的關鍵過程，關乎制度建設的成敗。制度權威表明制度的內容安排在制度遵守主體中間所具備的穩定影響力量。形成強大的制度權威是確保制度得到嚴格遵守和執行的必然要求。健全黨的全面領導制度，首先要在黨和國家各領域形成維護制度權威的良好生態。一方面要發揮廣大共產黨員在制度執行中的先鋒模范作用。共產黨員特別是各級黨組織的領導干部要做執行黨的全面領導制度的表率，結合自身本職工作真正領會黨的全面領導制度的科學內涵、時代意蘊和實踐遵循，肩負起不折不扣執行黨的全面領導制度的政治責任，堅決反對變通、曲解、漠視黨的全面領導制度的錯誤行為，警惕發生所謂“破窗效應”。另一方面要配套建立黨的全面領導制度執行監督體制。黨的全面領導制度涉及面廣，環節豐富，對監督機制的覆蓋范圍和實現條件要求較高。因此要以黨的十九大和十九屆四中全會提出構建的黨和國家監督體系為依托，結合黨的全面領導制度建設實際，對各領域各環節中黨的領導行為實行統一高效的監督。同時也要明確各級黨組織的監督主體責任，善于整合黨外監督力量，通過強化監督厘清權責、嚴肅問責，及時發現和處理黨的全面領導各項工作中可能出現的問題，培厚黨的全面領導制度健康發展的土壤。

（二）完善法律法規，促進黨的全面領導制度法治化

依法領導是黨的全面領導的基本方式，對長久鞏固黨的全面領導地位，不斷增強黨的全面領導能力具有重大意義。完善相關法規體系是健全黨的全面領導制度的題中應有之義。從國家法律層面看，要夯實黨的全面領導的法理基礎。黨的全面領導要求黨內外實現協調聯動、統籌安排的良好局面。在此過程中，國家法律起到規范各方主體行為，調解社會利益關系的重要作用。為黨的全面領導制度提供完備的法律依據，既要在現行有關國家法律中明確黨的全面領導的價值、程序和規則，壓縮黨的全面領導各項工作實施的模糊空間，也要“及時將黨在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等方面的決策部署轉化為法律法規”[21]，強化黨員干部的法治思維能力和依法領導意識。從黨內法規層面看，要適時健全黨的全面領導法規體系。黨內法規作為管黨治黨的原則性規范集成，是廣大黨員和各級黨組織貫徹黨的全面領導工作部署的基本遵循。黨的十八大以來，黨的領導機關對相關黨內法規進行了系統清理、修訂和制定，《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》等黨內法規均開宗明義強調堅持黨的全面領導。在此基礎上要繼續修訂完善覆蓋各組織層級、各工作門類的黨的領導專門性法規，發揮好黨內法規指導教育和警示預防等作用。

（三）注重宣傳闡釋，塑造黨的全面領導制度話語權

所謂話語權即通過理論闡釋、思想傳播、觀點表達等途徑有效傳遞特定價值理念的權力或能力。制度話語權則是制度建構或制度行使主體闡釋制度內涵及外延的權力或能力。按照制度涉及的內容劃分，制度話語權大致可以包括基于制度特征、價值等形成的制度認知話語;基于制度要義、旨趣等形成的制度解釋話語;基于制度功能、效能等形成的制度評估話語。塑造黨的全面領導制度話語權，要立足我國和黨的發展實際，從本質、規律層面講清楚黨的全面領導制度的建構必然性、內容科學性和實踐有效性。如果用西方民主理論和制度話語來“審視”中國共產黨的全面領導制度，必然會得出與中國實際相悖的錯誤結論，從而落入西方話語陷阱中。實踐證明，黨的全面領導制度避免了西方社會中無原則的黨政之爭和無休止的對抗博弈，能夠集中力量辦大事、辦成事。因此，我們要樹立高度的制度自信，結合不同主體的實際情況，講好黨的全面領導制度的演進歷程、重大意義、比較優勢、時代特質等議題，建構精確科學的黨的全面領導制度話語體系。用系統科學的中國理論和豐富動人的中國故事，旗幟鮮明回擊那些污名化、歪曲化黨的全面領導制度的錯誤言行，時刻警惕敵對勢力進行的意識形態攻擊。

（四）凝聚價值共識，培育黨的全面領導制度認同感

制度認同表明制度所蘊含的規范意旨、價值取向、行為方式受到制度建構目標群體的認可和信服，是深層價值層面的意識判定和行為取向，構成制度程序穩定運行和制度效能持續輸出的重要條件。制度在建構伊始即可以被認為是基于特定價值共識所建構起的系統規范。制度從設計到執行需要在更大范圍內廣泛凝聚價值共識，以此轉化為目標共識、行動共識，從而推動制度獲得有關主體的長期支持和維護。提升人民群眾關于黨的全面領導制度的認同感，有利于更好地將黨的政治理念轉化為廣大人民群眾的價值共識。首先要通過組織形式多樣、生動活潑的宣傳教育活動，使人民群眾在實際生活和工作中深刻感悟黨的全面領導制度的顯著優勢，領會黨的全面領導制度承載的人民至上、多元一體、求同存異、開放包容等價值要素;其次要在黨的全面領導過程中發揮中國特色社會主義協商民主的制度優勢，使黨的全面領導制度建構運行的各個環節都能充分聽取各界人民群眾的批評建議，增強人民群眾的制度參與感、制度歸屬感;再次要堅持以人民為中心的制度建構觀，確保黨的全面領導制度的具體實施能始終對標人民群眾對美好生活的新期待，發揚人民群眾的首創精神，營造團結奮進的社會氛圍，提升黨的全面領導制度的凝聚力和感召力。

（五）增強制度供給，保持黨的全面領導制度時代性

制度的時代性要求制度本身的規范理念和內容設置能夠不斷適應實踐發展要求，使制度建構能夠與社會經濟基礎的變遷保持同步。在生產結構調整頻繁，信息技術更新加快的當今世界，黨的全面領導面臨日趨復雜的新環境。只有始終堅持創新思維和革命精神，才能使黨的全面領導制度在全新歷史方位上更好滿足國際國內形勢的變化要求。黨的十九屆五中全會對我國“十四五”規劃和2035年遠景目標作出戰略部署，強調：“必須堅持黨的全面領導，充分調動一切積極因素，廣泛團結一切可以團結的力量，形成推動發展的強大合力。”[22]這要求黨的全面領導制度必須密切追蹤關注新興業態、新興產業的成長變化，審時度勢加快新領域內黨的組織建設和力量配備，針對黨的領導存在的薄弱環節進行改革攻堅，確保黨的領導在各個方位上都不存短板和漏洞。同時要探索利用人工智能、大數據、區塊鏈等新技術創新黨的領導方式，使黨的領導力量覆蓋更加立體，領導力量實施更加高效。在“兩個大局”的特殊境遇中，黨的全面領導制度承擔著匯聚全社會智慧力量，帶領人民群眾抗擊各種突發險阻的制度使命。因此要增強黨的全面領導制度的抵御風險能力和戰略發展定力，通過調整機構設置，優化權力配置等方式強化制度識變、應變和求變的能力，提升黨的全面領導制度化危為機的本領。

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（責任編輯：文豐安）