長三角地區大城小鎮互促共進機制及對策探討

章勝峰 段文奇

摘要：推動和實現地理形態空間協同、經濟形態產業協同和市場協同及社會形態治理協同，是我國區域發展的新取向。改革開放40多年來，我國城鎮化的方針由“限制大城市鼓勵小城鎮”轉變為“大中小城市協調發展”，城鎮化歷程從城市孤立分散發展、城市弱聯系、城市群雛形走向城市群成熟形態。然而，在此過程中，需要解決空間上大城小鎮分工體系不合理、經濟上人口產業集聚發展協同不夠和治理上“大小城市病”并存等問題。本文以長三角地區為例，運用多重協同理論和3D分析框架，探究大城小鎮的互促共進機制。研究發現，只有開展近距離空間協同、高密度經濟協同和淺分割治理協同，構筑“協同發展廊道”，做優都市核心區、做強組團城市、做實中小城市和做美新農村與小城鎮，才能在都市核心區與邊緣城鎮互促共進中推進區域同城化發展，從而為大城小鎮的協同發展提供典型案例和發展模式。

關鍵詞：多重協同發展;大城小鎮互促共進;長三角地區

中圖分類號：F299.27? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）02-0068-007

改革開放以來，我國區域發展經歷了效率優先兼顧公平的非均衡發展，保證效率注重公平的統籌協調發展，進入了提質增效兼顧公平的協同發展階段，此時，如何構建大城市與小城鎮互促共進機制來促使區域協同發展呢？長三角地區蘇浙皖滬三省一市聚焦“高質量”和“一體化”這兩個關鍵發展問題，依據厚重的歷史積淀、多樣的自然資源及敢為天下先的創業精神，通過地理形態空間協同、經濟形態產業協同和市場協同、社會形態治理協同等多重協同，構建協同發展機制框架，形成制度體系。同時，通過發揮上海龍頭帶動和蘇浙皖各揚其長的作用，加強跨區域協調互動，提升都市圈一體化水平;通過區域聯動協作，城鄉融合發展，發揮各地比較優勢促進發展方式轉變，以重塑經濟地理格局。此間，面對空間上大都市與小城鎮分工體系不盡合理、經濟上人口產業集聚發展協同不夠、治理上“大小城市病”并存等問題，進入城鎮化后期的長三角，如何在多重協同視角下，依據3D（距離、密度、分割）與合作機制架構，以特色小鎮理念和方法分塊改造提升開發區和工業園區，促進地方產業轉型升級，推進城市發展方式轉變[1]，共建具有特色產業、美麗景觀、人文底蘊、現代善治的現代化都市區，相應的理論研究和實踐探索有待加強。

一、多重協同發展理論與我國城鎮化政策演變

對大都市與小城鎮協同發展問題研究，我們既要重視理論的淵源，又要關注城鎮化的進程，還要有全球視野和歷史思考，深入了解、深刻認識我國改革開放以來的城鎮化變遷。

（一）多重協同發展理論在國外城市發展中的運用〓

協同發展理論源自德國物理學家哈肯1971年創立的協同論，該理論在區域經濟學中的應用是指一個開放的經濟系統在與其他經濟系統之間存在交換或貿易的情況下，通過自己內部協同作用，自發地出現時間、空間和功能上的有序結構即區域經濟系統的協同發展。[2]其核心思想是指任何復雜的自然或社會系統，當外來能量作用達到某種臨界值時，子系統間會產生協同作用，從無序變為有序，相互協作完成某一目標。協同發展理論在全球城鎮化實踐中運用，表現為霍華德“田園城市”倡導的分散發展與布西耶“光輝城市”倡導的集中發展的不同城市化路徑協同，形成以倫敦多中心組團式田園城市，紐約小汽車導向低密度格網式城市，莫斯科單中心圈層式城市為代表的城市形態模式。克魯格曼從空間經濟學領域對協同發展理論進行了豐富，提出單中心經濟體只有在人口少于某個臨界值時才能達到均衡，當人口增長超過臨界點，新的城市就會出現，當人口繼續增長超過下一個臨界值，會出現更多的新城市，如美國的城市層級體系就是隨著人口增長自發形成的。戈特曼把協同發展理論運用于城市群發展，將城市群的演化劃分為城市孤立分散發展、城市弱聯系、城市群雛形、城市群成熟四個階段，成熟城市群各城市間形成了良好的協同關系，彼此有明確分工和緊密經濟社會聯系，共同構成有明顯整體優勢的有機體。西方發達國家的城市化過程也是區域與城市協同發展的過程，它促進城市的組團式發展與緊湊式發展有機結合，以破解空間無序蔓延的大城市病和資源使用效率低的小城市病，促進城市在經濟高效、環境優美、生活宜居和社會公平基礎上可持續發展。

（二）國內有關城鎮化多重協同的理論研究

國內城鎮化進程中協同發展理論研究主要體現在空間協同、經濟協同、治理協同等方面。從空間協同看，柴攀峰等認為，協同交互作用使城市群系統形成自組織結構，由無序到有序、低級有序向高級有序演化，像長三角這樣由單中心向多中心演化的城市群，可通過組團式協同向更為有序的宏觀自組織結構演化。[3]鄒軍等認為，城市群進入成熟階段，共同的發展訴求、目標、價值導向逐漸形成，城市個體利益價值導向被城市群整體價值所取代，城市間空間聯系從協調向協同發展邁進。[4]王振認為，協同發展是在一個區域大板塊中，各具特色和優勢的不同城市，通過功能合理分工和合作共贏的協同機制，調動各地區積極性，在多個增長極和創新源帶動下，縮小地區差距，實現共同繁榮。[5]從經濟協同看，王維國認為，區域協同的統一合作性、共生整合性、資源互利性使得協同具備正外部性，最終形成資源整合效應。[6]劉美平認為，區域協同能促進要素自由流動、市場融合、貿易開放，具有縮小貧富差距的社會效應。[7]薛艷杰等認為，在區域系統演進中，當一個區域的人口集聚、產業發展、資源和環境承載力達到某個臨界點時，原有的發展平衡會被打破，需要與其他區域協同建立新的平衡來實現再發展。從治理協同看，銀溫泉等認為，我國實行財政“包干體制”和相應的激勵機制，促使地方政府為本地發展進行重復建設和地方保護。[8]皮建才認為，在GDP考核的壓力下，地方官員會采取以鄰為壑的戰略，發達地區傾向控制市場，欠發達地區傾向控制資源，從而形成“囚徒困境”，地區間關系表現為競爭而非合作。[9]綜上，城鎮化到了成熟城市群階段，多重協同應以跨行政區的整體利益最大化為目標，研究不同層級的政府、市場和社會間如何建立良好關系，促使地區間有序競爭和協同發展。

（三）多重協同理論框架與我國城鎮化演化 我國的城鎮化過程也是區域協同發展的過程，本文運用多重協同和3D（距離、密度、分割）與合作理論，以長三角地區為案例，依據區域特性特征，構建協同發展矩陣式框架，如表1所示。探討區域城鎮化如何從孤立無序走向關聯有序，實現大城小鎮互促共進的協同發展。

改革開放以來，我國城鎮化可分為四個階段。一是城市間孤立分散發展階段（1978—1996年）。該階段國家實施“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市，大力發展小城鎮”方針，農民進小城鎮務工經商，城鄉分割的二元體制被打破，城鎮間由孤立分散走向弱聯系。二是城市間弱聯系階段（1996—2005年）。1996年我國城鎮化方針由“限制大城市鼓勵小城鎮”向“大中小城市協調發展”轉變。大城市因基礎設施完善、商業環境好、教文衛設施全，大量吸引勞動力和資本。小城鎮因基礎設施和公共服務缺乏，對人口和企業吸引力弱。1996—2005年我國小城鎮占城鎮人口比重減少了6個百分點[10]，出現“大城市擠破頭，小城市無人留”現象，城市間協調性不佳。三是城市群雛形階段（2005—2017年）。2005年我國“十一五”規劃將“城市群作為推進城鎮化的主體形態”納入國家戰略，形成了19個聯系密合作深的國家級城市群。四是城市群成熟階段（2017年至今）。該階段隨著我國社會主要矛盾轉化，市民對美好人居環境和生活品質需求與城市發展不平衡、管理不精細和服務不便捷的矛盾成為城市主要矛盾。國家按近距離、高密度、淺分割、深合作的要求解決該矛盾，推進城市群向注重一體化規劃建設的都市區發展。

（四）多重協同理論在長三角地區的實踐

長三角地區的協作始于1982年“以上海為中心建立長三角經濟圈”的探索，它幾乎與改革開放同步，至今已走了39個年頭。1992年以來蘇浙滬14城市（1996年泰州、2003年臺州加入共為16城市）自愿組成新的經濟協調組織，每兩年舉行一次正式會議，開展平等協商與區域合作。2008年國務院關于推進長三角發展的指導意見，將長三角協作范圍擴大到江蘇、浙江全省和上海市。2010年長三角城市經濟協調會吸收鹽城、淮安、金華、衢州、合肥、馬鞍山等6個新會員，協調會成員增至22個，2013年吸收徐州、蕪湖、滁州、淮南、麗水、溫州、宿遷、連云港等8座城市為新會員，協調會成員擴容至30個。2016年國務院批準的《長江三角洲城市群發展規劃》將長三角范圍調整為蘇浙皖滬三省一市的26個中心城市，形成“一核五圈四帶”空間布局，并將其戰略定位為亞太地區重要的國際門戶、全球重要的現代服務業和先進制造業中心及具有較強國際競爭力的世界級城市群。城市群在上海龍頭的帶領下協同發展，加速提升我國的國際競爭力和經濟國際化程度。長三角作為基于行政區劃又超越行政區劃的經濟地理空間，其協同發展是一項涉及多領域、多環節的艱巨系統工程。2019年國務院頒布實施《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》將長三角范圍擴大為蘇浙皖滬全域并上升為國家戰略，擁有2.2億總人口的新長三角區域，正以高質量一體化為目標，堅持以人為本，遵循城市和城鎮化發展規律，按照城鎮合理布局的空間協同，產業合理分工、市場一體化發展的經濟協同，政府通力合作的治理協同，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

二、長三角地區大城小鎮聯動發展中存在的問題

長三角城市群作為一個經濟地理空間，其大城小鎮聯動發展遵循一定的演進規律。首先，城鎮間孤立分散發展的縣域城鎮化，形成散布式的泛城市化格局;其次，以產業集群促使相鄰城市組團發展，形成城市群雛形;最后，通過一體化規劃推進城市群向大都市區邁進。當然，在演進過程中，由于城鎮間的空間、產業、市場與治理協同發展不夠，長三角城市群的大城小鎮聯動發展過程仍存在著大城市人口擁擠、資源緊張、房價高企、交通擁堵、環境污染與中小城市承接產業轉移能力弱、功能性萎縮等“大小城市病”問題。

（一）城市間聯系較弱的空間協同誘發縣域城鎮化的“小城市病”

1978—1996年長三角地區的城鎮化呈現出城鎮間由孤立分散變為弱聯系的縣域城鎮化特征。從空間協同機制看，縣域城鎮化的空間演進表現為城市化的第一動力——農村剩余勞動力大量地向鄉鎮企業集聚，使具有區位優勢的縣城和中心鎮規模擴大，經濟集聚形成塊狀經濟（專業化產業區）與專業市場;經濟集聚作為城鎮化的第二動力又刺激人口集聚，并與第一動力交互作用，使城市化率不斷提高。[11]此間，長三角南翼的浙江城市化水平由1978年的14%提高到1998年的36.8%，年均增長1.14個百分點。以浙中金華為例，城市間聯系較弱的空間協同機制誘發了縣域城鎮化，各縣依據不同資源稟賦和比較優勢，發展特色鮮明的塊狀經濟，如義烏小商品、永康小五金、東陽建筑木雕、蘭溪紡織等，形成以縣域為單位分散式的泛城市化格局，提高了城市化率。不過，就長三角地區空間協同看，該區域雖然成立了統籌推進一體化發展的國家層面協調機構，但跨界的空間協同是一個不斷博弈的過程，各方在博弈中會不斷產生矛盾。此時，由產業分工、資源共享、生態統籌、利益均衡構成的市場力量，在城市群發展中未發揮主導作用，城市間合作大多由政府協調機構推動，當涉及各自核心利益沖突時，地方保護主義會抬頭，相關合作議題只能淺表性實施，難以實質性推進，大城小鎮難以協同發展。上海與南京、蘇錫常、杭州、寧波、合肥等五大都市圈的核心城市吸引人口、集聚產業能力強，規模擴張速度快;縣城等小城市對人口和產業集聚能力弱，誘發了資源利用效益低、人口凝聚性差、基礎設施薄弱、環境污染嚴重的“小城市病”。

（二）城市間產業布局雷同誘發城市群經濟疏密不均

21世紀初起源于上海的“工業項目向園區集中、農民居住向中心村和小集鎮集中、耕地向規模經營集中”的“三集中”政策，在蘇浙皖得到仿效和推廣。隨著城市化戰略和“三集中”政策的實施，蘇浙皖在資源缺乏的條件下起步，各地基于產業鏈上下游的企業間合作增強，產業集群由松散走向緊密，人口和生產力布局逐漸優化，個體工商戶、專業化市場、地方政府三者互動，形成特色產業群與市場群，推動孤立分散的縣域城鎮化向聯系漸強的城市群雛形轉型，不過不同地區的經濟密度有別。就經濟協同看，都市圈內核心區與邊緣城市人口與經濟集聚方式不同，但由于產業分工布局規劃不清晰，各地區產業發展導向趨同，同質競爭較普遍。各地規劃定位時都聚焦高端和熱點的戰略性新興產業或現代服務業，整個區域未形成合理的產業分工體系，造成無序競爭和重復建設。[12]由于城市間競爭力不同，核心城市與邊緣城市的經濟疏密不均，長三角城市群早期的核心區16城，21世紀初至2014年底人口高度集中于首位大城市上海，上海人口占總人口的22.02%，首位度及首位城市人口集聚度相對于2000年均有上升。從2019年長三角五大都市圈相關經濟指標的3D（距離、密度、分割）分析來看，如表2所示，各都市圈組團城市間距離近，核心區即首位城市轄區多、面積大、競爭力強，GDP占比都在50%以上，超過人口和土地的占比。首位城市經濟密度高，人均創造財富能力和區域帶動力強，邊緣城市的經濟密度低，帶動力弱。[13]

（三）城市間地方保護與市場分割誘發制度性交易成本高企

市場協同是空間和產業協同在地理和經濟上的表現形態，地方保護與市場分割是市場一體化的制度性障礙。從長三角一核五圈8個核心城市內部看，如表3所示，1978年8個城市的地區生產總值為442.72億元，首位城市上海以272.81億元占61.61%的絕對優勢，第二位城市南京與其相差53.84個百分點、238.39億元，第三位與第二位相差0.56個百分點、2.52億元，其他城市間的差距也都在5億元以內，GDP最低城市合肥在8市中占比2.84%;到2019年上海地區生產總值在8市中占比降到29.9%，第二位城市蘇州與首位城市相差14.81個百分點，第三位與第二位城市相差3.03個百分點，其他城市相差多在3個百分點以內，GDP最低城市常州在八市中占比5.81%。這表明改革開放以來，長三角地區隨著勞動力、土地、技術和金融資源的市場流動加快，城市間發展差距逐漸縮小，不過由于歷史形成的地方保護的制度性障礙，市場分割雖程度降低但仍然存在，城市間空間和產業協同性有待加強;各地經濟規模至今仍有明顯梯度差異，資源要素一體化需進一步提高。[14]

需要強調的是改革開放以來我國實施分稅制和“GDP政治錦標賽”等地方分權體制，地方政府間競爭加劇，加深了市場分割，加大了地方保護力度，市場主體交易成本高企。為此，需要制定合適的競爭政策，營造良性的競爭環境，建立大尺度的區域統一市場，降低交易成本，推進長三角大城市群通過資源要素一體化，實現高質量發展。[15]

（四）政策缺乏協同和各自為政誘致城市群協同治理水平較低

城市群是城市化發展到較高階段形成的新經濟地理單元，各區域和城市單元有明確功能分工。根據《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》肩負引領我國區域與城鄉一體化、綠色化、智慧化和國際化發展的長三角城市群，上海將打造國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新等5個中心，江蘇要打造先進制造業基地，浙江要打造數字經濟高地，安徽要打造科創策源地和綠色發展樣板區。然而，與世界一流城市群相比，長三角城市群存在內部分工不明確、政策協同性不佳等問題。從職能分工來看，像紐約這樣的世界級城市群，各城市產業定位明晰，形成錯位發展格局，紐約是金融、貿易和文化中心，費城是制造業基地，波士頓是文化名城，華盛頓是政治中心，而長三角城市群則存在空間與產業統籌布局不足，單個城市追求大而全，產業現狀同質化、同構化明顯，同類性質的產業園區重復建設，無序競爭。從治理協同看，大中小城市協同機制未形成，“大小城市病”并存。一方面是大城市病嚴重，如長三角首位城市上海，廢水、廢氣排放量比較高，區域環境聯防聯控覆蓋面比較窄，協同治理機制尚未建立;進城人口增加但難以市民化、房價高企、交通擁堵等大城市病未緩解。另一方面是功能性不足的小城市病顯現，如浙江的溫州和金華，縣域經濟各具特色但規模偏小，都市區的發展優勢不明顯，產業布局和城市建設均存在趨同和模仿問題;生產生活方式的現代化推進緩慢，資源配置使用效率低、人口集聚難、產業發展慢、就業不充分。[16]

三、健全多重協同機制，推進大城小鎮

互促共進的對策建議

進入城市群成熟階段的長三角地區，各地通過構筑“協同發展廊道”，在大城小鎮互促共進的探索中形成了區域協同發展新模式。對此我們要堅持以人為本的發展理念和人民城市為人民的發展思想，依據3D（距離、密度、分割）與合作理論框架，發揮多重協同機制的作用，對大城小鎮協同發展提出以下對策建議。

（一）建立近距離空間協同機制，以此優化都市區和小城鎮布局。在城市群空間范圍和城鎮體系結構中，深化都市核心區與邊緣中小城市間的分工協作，完善交通通訊等基礎設施，縮短時空距離;實現貿易自由化、降低關稅稅率、實現通關便利化，縮短非物理距離，達到空間形態優化。就城際空間協同來看，長三角地區要按同城化生活要求改善城際交通基礎設施和組織管理，實現內部高鐵、地鐵、公共交通有效銜接，空港、海港、陸港一體化，打通斷頭路，實現城市間公交“一卡通”;通過構筑“綜合交通廊道”把組團城市和中心鎮串珠成線圈，優化城市群“群集”建設高質量一體化發展的大都市圈，建設全域同城化生活圈，實現包容性增長，讓居民擁有分享城市化成果的均等機會——在最能發揮自己潛力的地方獲得就業機會和同質的公共服務，積累財富和儲蓄。就五大都市圈協調聯動看，要推動上海與蘇錫常都市圈聯動，構建上海大都市圈;加強南京都市圈與合肥都市圈協同發展，打造東中部區域協調發展的典范;推動杭州都市圈與寧波都市圈緊密對接、分工協作，實現杭紹甬一體化。就各省市內部協同來看，要對接都市圈建設衛星城鎮，做美新農村和小城鎮，提高資源使用效率，降低生活成本，減輕環境污染。總之，各地要依據《長江三角洲城市群發展規劃》這一上位規劃制訂自身規劃，用城鄉融合發展促進空間格局優化的特色小鎮創建理念，推進供給側結構性改革，推進城市群內部合理布局，促使大城小鎮互促共進，實現近距離空間協同和可持續發展。[17]

（二）形成高密度產業協同機制，通過經濟協同做強核心區和組團城市。長三角一體化領導小組要根據蘇浙皖滬比較優勢，制定產業總體發展戰略和產業指導目錄，發揮各地比較優勢，協調跨地區產業基地布局和產業政策，避免產業布局雷同，推進產業轉型升級，提高都市區人口密度和經濟密度。上海圍繞“五個中心”建設和有國際影響力的服務、制造、購物、文化“四大品牌”創建，謀劃產業升級提升區域服務功能;江蘇發揮制造業發達、科教資源豐富、開放程度高的優勢，打造科技產業創新中心和具有國際競爭力的先進制造業基地;浙江發揮數字經濟領先、生態環境優美、民營經濟發達的優勢，打造全國數字經濟創新高地和綠色發展標桿;安徽發揮創新活躍強勁、制造特色鮮明、內陸腹地廣闊的優勢，打造具有重要影響力的科技創新策源地和新興產業集聚區。合肥、南京、蘇踢常、杭州、寧波等五大都市圈，要識別各自比較優勢，將其作為提高都市圈生產率的關鍵依據，堅持錯位發展，加快整合重組，形成產業協同格局;都市圈各組團城市要銜接好產業政策，有效避免產業同構和重復建設，要發揮各自比較優勢，延伸產業鏈，提升價值鏈，擴大產業規模，優化產業結構，提升空間效率;長三角四條發展帶上27個中心城市要構筑高密度產業發展“協同廊道”，集聚創新要素，促使經濟發展由要素驅動、投資驅動向創新驅動轉換，使經濟產出、生產效率在同樣的勞動投入、土地利用和資本積累條件下得到更快增長，使城市發展方式由粗放蔓延向集約緊湊轉變，做強核心區和組團城市，提升中心城市首位度。[18]