協同視域下地方政府數據開放平臺建設機制考察與優化策略

紀江明 劉冬

摘要：推進長三角區域政府數據開放平臺建設協同共享，是長三角一體化高質量發展的應有之義。文章分析了協同理論在國內外政府數據開放領域中的應用與演化邏輯，并運用“結構—過程”模型，構建綜合性理論分析框架，對長三角區域12個城市政府數據開放平臺的建設現狀進行考察分析，發現存在地區差異明顯、數據的體量和質量均不樂觀、數據可視化能力欠缺等挑戰。因此，從推動區域協同發展、給予經費支持、加快應用建設等方面，提出推進長三角區域政府數據開放平臺建設的總體思路與優化策略，并對有關部門的執行力和協同事項進行事后評估，建立責任協同利益共享機制，推進長三角一體化發展取得更大成效。

關鍵詞：地方政府;數據開放平臺;建設機制;優化策略

中圖分類號：G322;D63? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）02-0086-007

大數據作為當今社會的一項重要社會資產，誰占有數據并從數據中挖掘出財富，誰就占領了大數據時代的制高點，因此數據的采集、存儲、傳輸、處理和利用的能力也就代表著其創新能力和創富能力[1]。政府是數據最大的生產者和所有者，其產生和擁有的數據量占社會數據總量的80%以上。復旦大學數字與移動治理實驗室發布《中國地方政府數據開放報告》，截至 2020年 10月，我國已有 142個省級、副省級和地級政府上線了數據開放平臺。[2]政府數據開放平臺建設是政府數據開放的關鍵環節，各地區政府數據開放平臺的上線對各地方政府數據開放起到了積極的推動作用。在長三角一體化發展的背景下，如何推進長三角各城市政府數據開放的協同共享，是面臨的重要課題。本文旨在對長三角12個地級市政府數據開放平臺進行調研，考察其數據開放平臺建設機制與態勢，基于協同理論提出優化對策，為推進長三角區域高效協同發展建言獻策。

一、國內外有關研究述評

（一）國外有關研究述評

最先提出協同理論的是德國物理學家Hermann Haken，他認為當一個系統與外部世界進行能量和物質交換時，是一個處在失衡風險的開放式系統，必須調動自身的各個子系統，達到一種所謂時空上的有序結構，即協同效應（Synergy Effects，SE）（1988）。[3]隨后，很多學者提出了協同解釋模型或創新模式，比如John M Bryson（2006）的“跨部門協同分析框架”包括起始條件、過程、結構和治理、偶然事件與約束條件、結果與責任等方面。[4]Ansell（2008）的SFIC分析模型包括起始條件、催化領導、制度設計和協同過程四個部分。[5]OECD（2000）提出“結構—過程”模型，包括“結構性機制”（Structural Mechanisms）（強調跨部門的結構性協同安排，如中心政策小組、部際聯席會議、專項任務小組等）、“過程性機制”（Procedural Mechanisms）（強調實現協同的技術手段，如促進協同的財政手段和調控工具等）。[6]

在政府數據開放領域，Corrêa等（2017）、Zuiderwijk等（2018）通過實證分析，試圖用協同機制解釋政府數據開放過程中存在的問題。[7-8]之后，學者們基于協同理論，從政府數據開放生態系統、開放數據集等角度開展研究，Sharon（2016）等基于英國、愛爾蘭等國家的經驗，提出了政府數據開放生態系統，包括政府組織、數據用戶、工具與服務等四個要素，以及開放生態系統的形成過程。[9]Máchová等（2018）發現政府數據開放平臺的主要弱點是缺乏對利益相關者積極參與的支持，通過引入最佳實踐列表，提高政府數據開放門戶的質量，并認為政府數據開放平臺應該不斷改善可發現性并促進對數據集的訪問，為利益相關者提供良好條件。[10]Rong Tang等（2019）對美國開放政府數據（OGD）網站進行多階段調查的結果，發現50個OGD站點的數據類別、數據可視化顯示、數據提取格式、交互式和地圖工具等數據處理能力，為了維持和更好地使用OGD站點，需要深入了解用戶群體、數據需求以及數據素養水平。[11]Gebre等（2020）研究了開放數據描述性信息的性質和充分性，并通過對用戶評論和問題的分析揭示了四個挑戰：數據的組織和可訪問性、清晰性和完整性、有用性和準確性以及語言（拼寫和語法）問題，建議數據提供者通過優化工作方法來解決這些問題。[12]

（二）國內有關研究述評

國內政府數據開放平臺相關研究從2012年開始起步，中途雖然在2016—2017年、2018—2019年經歷短暫停滯，但總體上來看，相關研究呈快速發展態勢，前期的研究主要關注政府數據開放平臺建設的現狀及面臨的問題[13-14]，相關管理機構、相關平臺建設評估[15]，以及政府數據開放平臺建設的影響因素[16-17]。

最近幾年，學者們開始研究政府數據開放平臺建設的協同機制和對策，陳婧（2017）分析了政府開放數據流程中的利益相關主體，提出資源協同、管理協同、利益協同和技術協同構成的協同機制[18];趙樹寬等（2018）建構了基于跨界融合的多方協同式政府數據開放共享模型，并對此模型進行闡釋[19];宋魏巍（2018）研究了數據開放協同機制的運作機理與構成要素，并設計了包含政策、主體、客體、方法與技術四個方面協同的中國政府數據開放協同機制[20];洪偉達等（2020）以政策系統論為指導，分析我國開放政府數據政策體系子系統和各要素之間的協同演化過程，明晰開放政府數據政策系統的協同運行機理[21];陳玲等（2020）基于政策工具理論和政策科學視角，構建了政策實施階段分析的理論框架和政府開放數據政策的實施框架[22];莊國波等（2020）認為在政府數據開放共享的過程中，應構筑數據安全技術防護體系，建設共享數據安全防范數據庫，對政府數據實現分級分類管理，加強數據安全防范意識和保護力度[23]。

綜上所述，國內外學者將協同理論應用于政府數據開放及平臺建設研究之中，并進行了深入系統的探討，為政府數據開放平臺的協同建設提供了理論依據和參考價值，但關于區域城市之間政府數據開放平臺協同建設的研究較少，本文將基于協同理論以及OECD的“結構—過程”模型，提出綜合性的理論分析框架，以長三角區域12個城市政府數據開放平臺建設為例，呈現地方政府數據開放平臺建設的結構性機制（解釋“協同是什么”）、過程性機制（解釋“協同為什么”）和行為性機制（解釋“協同怎么做”）。

二、長三角區域政府數據開放平臺建設現狀

由于政府本身角色的多重性，其數據開放的過程、效果和效率是一個多方利益動態博弈的結果，涉及數據的主體、客體和使用行為等，必然需要各個子系統進行內聚耦合、協同協調、共建共享。本文以長三角區域12個城市為例，對政府數據開放平臺建設的總體情況、數據集數量和數據總量、數據的分類、數據的排序與檢索等方面予以考察分析，以期發現其發展特點和異同。

（一）總體概述

為考察當前長三角區域政府數據開放平臺建設機制與態勢，根據資料和數據的可獲得性，選取長三角區域12個城市（寧波市、金華市、湖州市、紹興市、常州市、泰州市、淮安市、連云港市、蚌埠市、阜陽市、馬鞍山市、宣城市）的政府數據開放平臺進行研究。

（二）數據集的數量和數據總量

衡量政府數據開放平臺建設的指標有兩個，一個是數據集的數量，數據集是由數據組成的集合，有效數據集越多說明開放的數據量越大。[14]本文選取長三角區域12個地級市政府數據開放平臺（1）（如圖1所示）之間的層級現象明顯，其中泰州市數據集總量達到2279項，處于第一梯隊;常州市、紹興市、金華市、寧波市數據開放平臺的數據集總量在650項到1050項之間，處于第二梯隊;馬鞍山市、連云港市、湖州市、淮安市數據平臺的數據集總量均在150項到300項之間，處于第三梯隊;宣城市、蚌埠市、阜陽市的數據集總量均在100項以下，處于第四梯隊。

另一個衡量指標是數據總量，本文選取長三角區域12個地級市數據總量：紹興市、寧波市、金華市的數據總量分別為715983487、334573931、231892200個，位于第一梯隊;泰州市、連云港市、馬鞍山市的數據總量在280萬個到580萬個之間，位于第二梯隊;淮安市、湖州市、宣城市、常州市、阜陽市、蚌埠市的數據總量均在100萬個以下，位于第三梯隊。值得關注的是，寧波市雖然數據集數量處于第二梯隊，但在數據總量上位于第一梯隊;泰州市雖然數據集數量處于第一梯隊，但數據總量上卻位于第二梯隊。此外，調查發現，數據集的差異不僅存在于各平臺之間，也存在于平臺內部之間。

（三）數據的分類、排序與檢索方式

多樣的數據分類方式有助于用戶根據自身需求縮小檢索范圍，快速檢索到目標數據集。[24]目前，我國地方政府數據開放平臺都對數據進行了分類（見表1），縱向上看，應用最為廣泛的分類方式分別為按部門、領域、主題、場景、行業分類。從橫向上看，常州市使用的分類方式最為全面，一共使用了部門、領域、主題、場景、行業5種分類方式;其次為紹興市，采用了部門、領域、場景三種分類方式;其余平臺僅有兩種分類方式。按部門分類所涉及的單位數量（見圖2），泰州市最高，涉及64個市級單位。從數據的排序方式上來看，最受歡迎的排序方式分別為更新時間、下載量、訪問量、評分和數據量五種。其中，阜陽市和馬鞍山市采用的排序方式最為齊全，包含上述五種類別;蚌埠市、淮安市、連云港市均只采用了更新時間和下載量這兩種排序方法，相對較為匱乏。從數據的檢索方式上來看，大部分平臺仍然停留在關鍵字檢索的層面，少部分平臺（像蚌埠市、紹興市）提供了按主題、部門等高級檢索方式。

（四）數據的獲取和利用

本文列舉了十二個指標展示數據的獲取和利用情況，分別為基本信息、數據項、數據分析、數據圖譜、關聯信息、文件下載、數據預覽、數據糾錯、數據評論、文件收藏、訂閱服務和分享功能。從縱向上看，長三角12個地級市數據開放平臺均能提供基本信息、文件下載服務，10個地級市平臺能提供數據項，9個地級市平臺能提供數據預覽功能，以此類推，只有2個地級市平臺能提供數據分析、訂閱服務。從橫向上看，紹興市數據開放平臺所提供的數據獲取與利用相關功能最為豐富（11項），其次為阜陽市、金華市、泰州市和寧波市的數據開放平臺，蚌埠市僅提供基本信息、文件下載、文件收藏等一些基礎功能。另外，在數據下載格式方面，根據數據的可機讀要求，各平臺當前提供了包括XLS、XLSX、XML、JSON、CSV、PNG、PDF等在內的多種下載格式。

（五）API接口和應用

通過考察API接口和應用，可以直觀分析政府數據開放平臺可利用度和利用水平。如圖3所示，在API的接口數量上，泰州、寧波、金華、紹興等城市與其數據集的分布呈現一致的規律，API接口隨著各數據開放平臺數據集的上漲而增加。但阜陽市、馬鞍山市和蚌埠市數據開放平臺的API接口數與數據集數呈反向關系，馬鞍山市、蚌埠市僅有1個接口。在API的應用層面，宣城市的應用數量達到46個，位于首位;其次是寧波市（33個）、金華市（32個）;然后是淮安市（26個）、泰州市（24個）、紹興市（23個）、蚌埠市（11個）、馬鞍山市（11個）;湖州市、阜陽市、常州市、連云港市僅有5～7個。

（六）用戶與平臺的交流互動

用戶與平臺的交流互動程度主要通過數據集的下載量和訪問量兩種指標來衡量。由圖4可知，在訪問量方面，紹興市、湖州市的政府數據開放平臺訪問量高于90萬，兩項指標整體好于其他平臺，處于第一梯隊;阜陽市、常州市位于第二梯隊;其余平臺位于第三梯隊。在下載量方面，阜陽市、紹興市的政府數據開放平臺數據下載量高于10萬，位于第一梯隊;其他城市處于第二梯隊。用戶與平臺之間的交流互動主要通過平臺的互動交流模塊來實現，目前只有寧波、宣城、蚌埠三座城市的數據開放平臺上線互動交流版塊，但公眾參與度不高，相關互動十分匱乏，只有極少量互動記錄，使得相關互動交流模塊建設流于形式，并未起到實質性作用。

三、長三角區域政府數據開放平臺建設存在的挑戰

通過對長三角區域12個城市政府數據開放平臺的考察分析，發現存在以下挑戰。

（一）城市之間差異明顯

在長三角區域，江浙地區的政府數據開放平臺發展明顯好于安徽，同一省份不同地市之間也存在一定差異。究其原因，地區政策、地區經濟發展水平、信息產業發展水平三方面的因素影響了政府數據開放發展水平。[25]一是江浙地區出臺的政務數據開放、數據建設等相關法律法規和政策較其他地區更早，對政府數據開放平臺建設有積極影響。二是地方經濟發展水平對政府數據開放平臺建設影響較大，江浙兩地無論是GDP總量還是人均GDP的排名，均位于全國前列，而安徽省的GDP總量和人均GDP距江浙尚有很大差距，地區經濟發展相對落后，經濟發展水平的差異充分反映在政府數據開放平臺的建設之中。三是信息產業的發展也助力政府數據開放水平。近年來，國家大力推進大數據、云計算和“互聯網+”等戰略，江浙地區信息化整體水平位居全國第一方陣，對兩省數據開放產生了重要的推動作用。

（二）數據的體量和質量均不樂觀

在數據的體量上，各地政府數據開放平臺上線時間較短，發展水平較低，發展速度較慢，各平臺目前提供的數據和功能都十分有限，大多數平臺的數據集體量大多保持在1000項以下，部分數據平臺的數據量較少，低于100項，開放力度和開放空間有待進一步挖掘和加強。另外各部門開放數據不均衡，一些部門開放數據量占全部數據量的90%以上，一些部門開放數據量則寥寥無幾，開放潛力有待進一步提升。在數據的質量上，當前長三角區域12個地級市開放數據的質量不容樂觀，例如，湖州市數據開放平臺的數據中，“旅游星級飯店基本信息”“智慧城管崗位信息”等一些數據集中只包含兩個或兩行以內的數據項，屬低容量數據（2）。此外，一些平臺也存在著無效數據，例如，在泰州市政務數據開放平臺中，“工業企業主要經濟指標（總表）”“規模以上工業能源加工轉換情況”等一些數據集中所包含的數據量均為0，未發現可供獲取的數據。

（三）數據分類方式及檢索功能不夠完善

從數據的分類方式上來看，數據開放平臺大多按照部門和領域進行分類，分類方式不夠全面，同一分類方法內部所涉及分類數目差異較大。在數據檢索方面，主要存在兩個問題：一是檢索數據排序方法不夠全面，很多平臺只提供訪問量、更新時間等基礎排序方法;二是數據的檢索方式十分單一，大部分平臺僅提供名稱和關鍵字檢索，僅有少數平臺提供高級檢索功能，但高級檢索功能局限于利用部門和行業的二次搜索，不能較好地滿足用戶的需求。

（四）數據可視化能力欠缺

在長三角區域12個地級市數據開放平臺中，數據展示方式普遍比較單一，展示方式以圖表為主，缺乏動態展示功能，各平臺展示以基本餅圖、條形圖和折線圖等基本的數據圖形為主，少部分平臺輔以熱圖、樹圖、數據地圖、散點圖和其他特殊用途的圖表，以貼合各行各業的需求，使用戶能夠通過與數據直接地視覺交互來分析和操作數據。數據展示類型較少，相關數據開放平臺主要以數據分類、下載量和訪問量等類型的圖表描述為主;交互能力欠缺，交互體驗的能力主要通過易學性、易用性、UI友好性、使用效率來評價。目前相關平臺尚未提供可視化圖表，未能直接對數據進行圖形化的上卷、下鉆、切片、旋轉、數據聯動、數據挖掘等操作。

（五）缺乏與公眾的互動交流

當下，公眾與政府數據開放平臺的互動交流主要通過單項交流和雙向溝通兩種途徑實現。在單項交流方面，目前用戶對各平臺的數據進行評論和糾錯的熱情依然不高，很少使用各平臺提供的數據收藏、訂閱、分享等功能，大部分數據的訪問量和下載量偏低;在雙向交流方面，只有部分數據平臺擁有互動交流版塊，但版塊內相關需求建議量寥寥無幾，版塊功能未得到有效實現。

四、長三角區域政府數據開放平臺建設的總體

思路與優化策略

長三角區域各城市之間應以一體化的思路和舉措打破行政壁壘，提高政策協同，加快區域城市之間政府數據協同開放平臺建設，讓要素在更大范圍暢通流動，發揮各地區比較優勢，實現更合理分工，凝聚更強大的合力，助推長三角一體化高質量發展。為實現這一思路，應采取以下優化策略。

（一）注重區域協同，推動高質量發展

首先，推進區域政策協同。在地方政府數據開放工作起步階段，建議成立長三角區域政府數據開放平臺建設領導小組（委員會）及辦公室，對各地方的數據開放工作標準、方法、平臺建設等進行規范，增強各地方政策之間的協同性和整體性，以實現區域之間數據的有效對接與共享，從而帶動不同城市之間的聯動發展。[20]其次，加快推進數據開放價值協同。政府數據開放目標是：增加政府透明和效率，減少腐敗;提高公眾參與治理積極性，解決社會問題。[26]政府應通過這些價值理念，保障數據開放的協同實施。再次，實現區域數據協同。利用數字技術有效解決各城市政府數據“割裂”等問題，加強政府各部門之間的溝通，實現區域性的政府數據開放協同。同時，還要對數據開放平臺的格式和質量制定相關準則，推動相關標準盡快統一全面。

（二）加大重視程度，給予經費支持

地方政府對政府數據開放的重視程度是相關建設得以快速發展的重要因素。首先，各地方政府應統一思想認識，糾正對政府數據開放的原有認識偏差，加強相關法律法規建設，完善政府數據管理規范體制機制。其次，應盡快探索相應激勵機制，如將政府數據開放工作納入績效考核體系，督促有關部門積極推進數據開放平臺建設，促進政府數據匯聚、共享、開放、利用工作，提升政府數據治理能力和公共服務水平。最后，各級政府要統籌專項資金，加大對政府數據開放平臺建設的財政投入，保障數據平臺的穩定建設，推進數據開放平臺快速發展和健康運行。

（三）完善數據分類檢索功能，推動平臺應用建設

通過不斷拓寬的數據分類體系和不斷加強的數據檢索功能，提高平臺的使用效率和服務能力，同時加快平臺應用建設。在數據分類方面，建議拓寬分類方式，采用部門、領域、主題、場景、行業、格式等多種方式，并且加入圖形圖標和形狀展示為分類要素進行直觀表達，增加界面美觀度和增強民眾參與的積極性。在數據檢索方面，建議在關鍵字檢索的基礎上，引進模糊檢索功能，提升公眾使用的便捷度，同時提供按主題、部門等高級檢索方式。在對數據排序上，增加排序方法，推進使用更新時間、數據量、訪問量、下載量和評分等多種方式。此外，為推動應用建設，還應加大數據平臺的開放力度，開放足量數據和相應API接口，推動第三方、非營利組織參與應用建設，提高數據的應用價值。[27]

（四）提升數據質量，發揮數據效能

其一，政府打通部門間數據資源交換共享的渠道，避免重復建設和數據“打架”。其二，應調查了解公眾需求，對公眾關心的重點領域的數據加大開放力度和開放深度，加大數據挖掘和整合力度，促進相關數據的有效產出，發揮數據效能。其三，不能忽視非重點領域的數據，對無效、有瑕疵的數據進行剔除和修改，同時加快制定公眾對數據的評論和修改制度，并將該項制度落到實處，以此提高數據含金量。

（五）提高平臺易用性，促進與公眾交流

為了讓更多民眾參與到平臺使用當中，提高數據使用效率。一是要設置平臺使用教程，對數據開放平臺相關專業術語（如數據、數集、元數據、API等）及基本問題（譬如“我如何學習使用X市開放數據平臺？”）進行解釋，降低公眾對數據的陌生感，為公眾使用數據提供幫助。二是提高數據的可視化程度。在對當前數據分析的基礎上，運用圖形化手段，擴展數據的靜態表現能力;加強對過往數據的分析，建設相關時間序列曲線，反應數據的動態發展變化;擴大數據分析范圍，加快有關圖示多元化。三是充分利用社交傳媒的作用，不斷建設下一代政府開放數據平臺，提高平臺的互動性和可操作性。通過舉辦數據開放相關活動，如數據開放周、數據開放大賽等活動，吸引公眾不斷了解和參與到數據開放當中，加強微信、微博、APP等社交媒體的應用，便于用戶及時發現和分享數據，同時擴大平臺的影響力。[13]

總之，政府數據開放平臺的建設是一項長期系統性工程，未來在長三角深度一體化的背景下，加強頂層設計，對各城市的數據開放平臺建設、標準、方法等進行統一規劃和戰略布局，利用多維度數據治理理念和現代數字技術，構建規范化、制度化、專業化、標準化的數據公開體系，強化數據政策的高效協同、優勢互補，致力打造區域共建共享、共生共融的政府數據開放平臺，實現區域數據的有效耦合與聯動。同時，還要對各個城市有關部門的執行力和協同事項進行事后評估（或績效考核），對表現優異的部門予以獎勵，對不合格的部門予以問責，建立責任協同與利益共享機制，優化權責關系、數據開放的環節與流程，助力推進長三角一體化高質量發展。

注釋：

（1）文章中所有數據平臺的數據信息統計時間截至2021年3月17日。

（2）數據的質量可以從低質數據和問題數據兩個方面來衡量，低質數據可以通過低容量數據來體現，其中低容量數據指條數在兩行或兩行以內的數據集;問題數據可以通過無效數據來體現，其中無效數據指數據集中沒有數據可供獲取。

參考文獻：

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