淺議當前土地延包政策落實的難點及應對措施

孫哲君 山東省淄博市沂源縣魯村人民政府

隨著我國《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》的正式出臺，我國農村土地二輪承包到期后的延包工作正式拉開的大幕。二輪承包期滿的延包工作是我國農村土地改革的一項重要課題，如何限定延包的承包期限以及是否調整延包時的原有承包地塊成為了延包工作的主要內容，當前部分區域對中央穩定農村土地承包關系并保持長久不變的政策思想理解存在偏頗，土地延包工作在實踐過程中暴露出了諸多問題。

一、土地延包政策落實過程中存在的具體難點

（一）就是否調整承包地塊存在分歧

對于二輪期滿是否應當調整承包地塊的問題，專家、政府官員或者承包農戶存在著較大的分歧，給土地延包工作的貫徹落實帶來了巨大的困難。一方面，有的觀點認為為了認真貫徹落實中央“長久不變”的農村改革政策，推進承包關系穩定發展，不應該調整承包地塊；另一方面，有的觀點認為由于時代的變遷，農村集體經濟組織在人員結構和人員組成上都發生了較大的變化，基于公平考慮，土地延包應依照實時的人員和土地情況進行重新調整分配；還有的觀念認為土地延包在保持“長久不變”的不調整承包地塊的基本原則上，秉承公平角度對個別少數特殊情況進行微調。政策觀念認識的分歧給土地延包政策的落實帶來了巨大的困難。

（二）價值存在較大的沖突性

土地延包政策面臨的衍生價值沖突是利于決策的本質問題，其實也是二輪承包期滿是否進行承包地調整的延續性問題，該部分價值沖突主要集中在效率需求的穩定農戶與公平需求的“平均地權”之間的矛盾，由于承包地是國家的一種惠民政策，是分配給農民的福利，發包之初是依照人頭而進行的平均分配，但隨著時間的變遷，人口的出生、死亡、遷移、婚嫁等，農村家庭結構出現了重大變化，在這種背景下，承包地如果不進行調整，則會打破集體土地使用的公平性，而農民往往對土地享受全的認知在于“人人有份”，因此，當前土地延包政策在落實過程中，價值利益平衡存在較大的沖突性。

（三）土地流轉的操作問題

在土地延包的操作過程中，由于農村新增人口并沒有承包土地，為了維持生計，農村人口只能通過土地流轉的方式進行解決。然而，當前農村在土地流轉的操作過程中存在著明顯的不規范性，多數為私下口頭流轉，簽訂書面協議的較少，就算簽訂協議，具備規范的法律效益的也十分少，在當前土地延包的過程中，由于國家推行“一免兩補”等土地增值政策，造成了由于合同不規范而撕毀土地經營權的現象，這種現象激發了農村的土地糾紛，給農村土地改革發展帶來了極大的不穩定因素。

二、土地延包政策落實的有效應對措施

（一）分配方案應對措施

首先，二輪承包期屆滿后，以農戶為單位在原則上采取原有承包地塊，面積不進行調整；其次，二輪承包期屆滿后已經轉為城鎮戶籍的將不參與土地延包，將其農民集體成員資格轉讓給無地或者少地的農戶；第三，若少數地區對不調整承包地塊存在爭議的，若三分之二以上農戶贊成重新分配承包地塊的，則通過自愿舉行的集體成員分配會議進行集體表決，進而重新分配。

（二）承包期限的應對措施

在本次土地延包政策的貫徹落實中，建議采用無期限限制在土地延包時進行有償延包，土地所有權人向承包戶收取承包費用，但不設定承包期限，承包費用的標準可以參照不同地方的具體情形設定，在地方政府的指引下，通過農村集體協商制定。承包農戶對其所承包的土地享有完全的用益物權，可以自行耕種，也可以將一定期限內的經營權進行依法流轉。

（三）無地農戶權益保障的應對措施

在進行土地延包的過程中，對于一些沒有獲取土地或者分配到較少土地的農戶一樣具備農戶成員集體資格，具有分享集體資產收益的資格，譬如：集體經營性用地的入市收益、承包地發包收益等。這種應對措施能夠大幅削弱無承包地農戶與有承包地農戶彼此間的利益差距，弱化兩個利益群體之間的價值沖突。此外，國家以及地方政府在社會保障方面還要給予沒分到土地農戶這類群體一部分幫扶政策，通過適當的傾斜照顧來縮短利益差距。

（四）構建健全的農村社會保障體系

土地延包政策要想實現可持續性的發展就必須健全農村社會保障體系，以農戶為主體，以政府為主導，全面完善農村的醫療、養老、生育以及傷殘的社會保障工作，通過構建農村最低生活保障制度、完善農村醫療保障制度、強化農村養老保險制度等方式為農村用戶提供更加高質量的民生保障，進而為土地延包政策的全面貫徹落實構建良好的發展環境。

綜上所述：土地延包政策是我國關于推進農村土地改革的一項重要舉措，我們要充分遵循我國三十年來農村土地承包經營制度的演變，結合現代產權制度的發展以及現代農村社會發展的客觀需求，制定科學、全面、完善的土地延包政策落實方案，進而推動我國農村地二輪承包期限屆滿后的延包工作，保障農民切身利益，實現農村土地改革的共享模式發展。