地方政府推進PPP投融資模式的問題及對策研究

于峰 中國人民大學

前言：隨著我國現代化社會經濟建設的進程不斷推進，地方政府PPP投融資模式受到了人們的越來越多的關注，地方政府的PPP投融資模式推進過程中獲取了各地區的積極響應。包括政府推進PPP工作的多個領域均實現了更進一步的探索，例如改造棚戶區、基礎設施建設、醫療、教育、水生態、供暖、環境治理等多個領域。地方政府有必要結合推進PPP投融資模式過程中存在的問題，分析現狀以及PPP工作的推進特點，制定切實可行的方案對策，優化PPP投融資模式的推進效果。

一、地方政府推進PPP工作的現狀和特點

PPP指的是政府和社會資本的合作，早在2014年，國務院和相關部委就在政府和社會資本合作方面逐漸出臺和實施了一系列的政策文件，在實施PPP項目方面形成了引導和推進的作用，各級地方政府積極響應這一指導思想，逐漸在PPP示范以及相關的試點項目方面取得了顯著的成績。但是總體來看，我國政府在PPP的投融資模式以及推進PPP工作方面仍舊尚未成熟，處于初期的發展階段，涉及到多部門的政策不統一問題。另外，由于PPP投融資自身涉及到的專業領域范圍廣泛、環節復雜，因此實際的推進PPP投融資模式的過程中凸顯出了多項問題，其中對于項目的篩選、識別等，是各級地方政府需要高度重視的薄弱環節，尤其是在發起項目的環節，若是缺少對項目的有效篩選和識別，沒有按照嚴格的標準推出相關項目，將會導致不適合走PPP投融資模式的項目加入其中，政府的PPP推進工作也會因此受到嚴重的不利影響。地方政府推進PPP投融資模式需要嚴格地按照標準模板以及方案目錄和順序進行，明確方案內容，測算經營年限，例如有些項目拉長到20年30年，甚至兩、三年就能完成的幾千萬小項目，也拉長經營年限，在評估和篩選項目的過程中，基本都是走程序，缺少對物有所值論證的高度重視，導致地方政府的PPP投融資工作效率受到了不同程度的影響[1]。

二、地方政府推進PPP投融資模式中存在的問題

新時期，地方政府推進PPP投融資模式是重要的，但在實踐過程中，存在許多問題，如政策源頭統一性不足、實際操作復雜、適用范圍局限性等，不利于該模式的積極推進，具體表現在：

（一）政策源頭統一性不足

我國各地方政府在PPP工作的推進中，已經取得了顯著的發展成效，但是總體來講卻仍舊存在一些不足問題亟待改善，例如政策源頭統一性不足，各級政府組織實施部門的意見未統一，存在一定的差異性。以適用PPP的行業方面研究為例，財政部門對于市政公用類行業更為關注，而發改部門則對于一些公用事業項目和基礎設施的建設較為重視，這兩個部門在規定PPP合同簽約主體方面以及對社會資本資格提出的要求也存在各自不同的側重點。財政部門和發改部門二者注重的分別是“穩”和“推”兩個不同的重點，例如，地方政府會將一些假的PPP項目包裝出來解決債務問題，財政部門則強調PPP項目的質量，攔截假的PPP項目，發改部門為了推廣和運用基礎設施以及公用事業領域的PPP項目，會對政府提出推廣和宣傳的要求，因此，政策源頭的統一性不足體現在了適用范圍、具體操作方式、監督管理等多個方面，整體的政策需要進行更進一步的統籌規劃。

（二）實際操作復雜

地方政府在PPP投融資模式的推進過程中，面臨著實際操作復雜性較強的普遍問題，因為部門和鄉鎮十分重視PPP模式的推動，但是卻缺少對PPP模式的深入了解，僅僅將對PPP模式的認知停留在概念方面，具體的實施和發展方面卻認知不足，處于一種迷茫、困惑的狀態內。除此之外，PPP模式的具體操作中涉及到多項專業技術內容，對于技術含量的要求較高，例如，交易結構的設計、項目管理、投資測算、物有所值評價等內容，整體的操作復雜，在政策方面涉及到了立項、審批土地、股權等環節，導致實施機構、主管部門等對于地方政府的PPP推進形成了無從下手的局面[2]。

（三）適用范圍局限性

根據對實際的PPP項目實施現狀進行分析發現，其適用范圍體現了一定的局限性，社會資本的投資目標是要將有一定投資回報的項目尋找和挖掘出來，民營資本投入是無法被沒有利潤的項目吸引的。我國的地方鄉鎮和部門對于PPP儲備項目的推薦通常是以回報預期低、利潤少、回收投資成本難度高的項目為主，缺少對社會資本的較強吸引力，投資人在選擇的過程中，對于收益低、周期長、投資數額大的項目熱情不足或實力不足。擔任PPP項目社會資本角色的主體是以具有國有背景的企業集團為主，但是本級政府投融資平臺以及本級政府投融資平臺控股的企業，均不屬于社會資本的范圍，導致了PPP投融資的適用范圍出現了局限性態勢。

三、地方政府推進PPP投融資模式的優化對策

（一）優化頂層設計

為了更進一步推進PPP投融資模式的發展、穩定政府形象和基層政權，有必要加強對PPP工作推進的規范性探索，正確處理好PPP投融資模式推進中存在的問題，優化頂層設計，堅持將理論和實踐相結合，使制度創新得到大力的推動。從長遠的角度來看，PPP投融資模式的推進過程中，不僅是對城鎮化投融資的模式進行創新，更重要的是要創新體制和機制，使社會公共服務質量以及綜合水平得到有效的提高，改善經濟發展、社會和民生之間的關系。地方各級財政部門以及企業需要按照優化頂層設計的理念，對制度設計和制度創新形成高度的認知，在實踐中站在長期發展的視角安排和設計PPP的模式，規范PPP市場，建設起透明、健康的制度環境。結合實際的PPP推進現狀，加強指導，通過比較研判、廣泛借鑒，實現政策和源頭的相統一，扎實的推進地方政府的PPP投融資項目，保證良好的PPP實效性，使PPP投融資模式能夠更加規范，穩定政府的基層政權，樹立起良好的政府形象[3]。

（二）以權責對等為原則

為了處理好政府和市場之間的關系、解決實際操作復雜的問題，地方政府在推進PPP投融資模式的過程中，要堅持權責對等的原則，發揮出市場在資源配置中的決定性作用，夯實PPP模式的運作和推進基礎。對于政府和市場的邊界進行嚴格的界定，正確處理政府和市場之間的關系，政府應明確管理范圍，賦予企業一定的職能范圍與使命，放手交給企業相應的任務，通過對PPP整體規劃的優化設計，明確PPP項目的具體類型后，通過梳理和分類相關的項目，由社會資本與政府共同依法合規地展開平等的協商，構建起合作關系。以公開招投標的方式為主，推進PPP項目的建設和發展進程，建設和運營PPP項目的過程中，為了保證良好的項目質量，要堅持市場運作，最大程度地降低項目成本投入。政府應及時地發現問題、解決問題，將監督管理的職責切實落實到位，避免發生隨意更改、推諉的現象和問題。政府部門需發揮出自身的監督職責作用，嚴格履行對市場運作和項目質量的監督和管控，加強對PPP模式的深入了解，構建起對PPP模式實施和發展方向的系統認知，全面推進地方政府的PPP投融資模式建設進程。

（三）保證項目“物有所值”

由于地方政府在推進PPP投融資模式的過程中面對著不可避免的適用范圍局限性問題，因此要保證項目”物有所值”，以科學決策為原則選擇PPP項目時，通過對項目的充分評估，使項目決策的合理性和科學性得到最大程度的增強，保證推進的PPP項目均符合地方政府的PPP項目建設要求。通過對PPP模式和傳統政府建設管理模式的優劣勢對比，結合國際經驗，利用物有所值評價方法，避免發生盲目選擇PPP項目的情況。物有所值評價方法是全面評估項目后，再進行選擇，綜合分析不同采購方式所對應的運行成本、資本結構，以及最終可獲取的利潤等內容。結合多種要素進行全方位的研究，例如，政府的財政承諾、風險分擔、定價機制、運營成本、項目效率等，對PPP模式的可行性進行準確判定。

（四）激活社會資本活力和效率

為了推進地方政府的PPP投融資模式，有必要加強對社會資本活力和效率的充分激發，正確處理好社會資本活力和效率之間的關系，以激勵相容為原則，加強對社會資本的有效管理執行，強化社會資本的融資效果。因為PPP模式在社會資本融資方面提出了較高的要求，圍繞著激勵約束機制這一重要的核心，采取多項手段，將社會資本參與PPP項目的主動性和積極性充分調動起來。例如收益分配制度、績效考核制度等，均對于調動社會資本參與PPP項目的活力起著關鍵的作用。建立政府補貼機制或是動態調整的收費定價機制，吸引更多的社會資本加入到PPP項目的建設和推進活動中來，使投資回報的預期能夠達到一定的穩定性、長期性效果。除此之外，還需要在績效評價機制方面進行建設和完善，嚴格地落實績效評價機制，綜合的考核和評價項目運作的情況，以及公共服務的綜合質量，對于資金的使用效率等要素展開綜合性的評價與考核，全方面的保證項目建設和運營良好的效果，致力于達到PPP項目建設和運營的理想目標[4]。

結論：綜上所述，PPP投融資模式是我國建設以及國家治理體系的現代化發展中必須要面對的內在要求，PPP投融資模式推動了政府職能的轉變和完善，提高了市場資源配置的合理性，有助于公共服務供給質量和效率的提升。因此地方政府各級財政部門相關企業均需要加強對PPP投融資模式內涵的了解和掌握，加強對改革形勢的全面把控，建設起完善的體制機制，對工作思路和方法進行創新，大力的推進和維護PPP模式的推廣和有效運用。