關于進一步健全黨和國家監督體系的思考

[摘要]黨和國家監督體系是我國國家治理體系的重要組成部分，是新時代黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的科學制度安排。健全黨和國家監督體系必須堅持黨的領導、全面覆蓋與權威高效的基本原則，著力提升監督合力與健全基層監督體系。優化黨和國家監督體系需要不斷推進黨和國家監督的具體化，使監督更加便捷;不斷創新黨和國家監督形式和手段，使監督更加精準;不斷做深做實基層巡察，使監督更加全面。

[關鍵詞]監督體系;黨內監督;全面從嚴治黨

[中圖分類號]D630.9 ? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009-0169（2021）04-0030-05

新中國成立以來，中國共產黨更加注重對于權力的監督與制約，在建立和健全黨和國家監督體系方面取得了歷史性成就。習近平指出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”[1]48這一重要論述是對健全新時代黨和國家監督體系提出的明確理念遵循和建設路徑。黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效就是健全黨和國家監督體系的目標任務。目前，黨和國家監督體系還存在各環節之間銜接不緊湊、監督不暢通、運轉效率不高與監督無力乏力等問題，出現了人民群眾不能監督、不敢監督和不會監督的問題[2]，這些問題的出現有其深層次的原因。政治體制與運行機制不完善、社會主義民主與法制還不完善及中國傳統文化的負面影響等是制約黨和國家監督體系發揮作用的主要原因。所以，必須進一步優化黨和國家監督體系。

一、健全黨和國家監督體系的總體思路

（一）明確把握黨和國家監督體系存在的問題

一方面，黨內監督是黨和國家監督體系中最基本的監督，排在第一位，意指通過黨自身的力量對黨的組織、領導干部和黨員進行權力監督，規范其權力使用，也叫同體監督。黨內監督的實施受到多種因素的影響，比如對權力的監督相對薄弱，對領導干部的監督出現疲軟狀態，制度監督無法真正落地落實等。習近平指出：“長期以來，黨內存在的一個突出問題，就是不愿監督、不敢監督、抵制監督等現象不同程度存在，監督下級怕丟選票，監督同級怕傷和氣，監督上級怕穿小鞋。在不少地方和部門，黨內監督被高高舉起、輕輕放下，成了一句口號。”[3]這反映了黨內監督體系存在的漏洞，即不同監督主體之間因地位、職責不明晰而出現信息溝通不暢、協調不順的問題。同時，就對黨組織的監督而言，也存在黨委（黨組）責任欠缺的情況，缺乏足夠的日常監督。黨內監督還存在一個明顯的問題，就是各方面的監督不夠平衡，自上而下的組織監督制度嚴密、措施到位，具有強大的威懾力，處于相對較強狀態;自下而上的民主監督制度不健全、具體措施不到位，處于相對較弱狀態。

另一方面，監督意識欠缺也是黨和國家監督體系面臨的顯著問題。上下同欲者勝。對于監督而言，除制定完善的法律制度外，民眾監督意識的培養更加重要。因為制度的有效落實需要社會心理的支持，這就是社會主體精神的民主化，即社會民主精神的完善與高揚，這是推進監督制度化、法律化的根本動力。在制度層面而言，監督是顯性的、外在的，而內含其中的監督意識是對監督者和被監督者的內在要求，是隱性的，只有內外契合，共同發力，才能使監督發揮最大效能。由此看來，考察一個國家的監督制度是否完善，不應該僅僅局限在其制度制定的表象和客觀的社會物質條件，也要考察這個國家公民的內在監督意識是否產生和成熟。監督制度和監督意識是監督體系運行的不同層面，二者相輔相成，相互促進。

（二）黨和國家監督體系存在問題的原因

第一，政治體制與運行機制不完善。我國的政黨制度、經濟政治制度還有國家政權組織形式，都是在中國共產黨取得執政地位之后在黨的領導下逐步形成的，這一歷史原因決定了黨是社會主義事業的領導核心，對國家開展整體的領導。權力高度集中，這是我國政治體制的一大優勢。但運行過程中的權力過度集中也導致了難以對主要黨政領導進行監督。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中指出：“黨成為全國的執政黨，特別是生產資料私有制的社會主義改造基本完成以后，黨的中心任務已經不同于過去，社會主義建設的任務極為繁重復雜，權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。”[4]這直接催生并強化了各級黨政官員“當官要為民作主”的思想傾向，使他們越來越牢固地樹立起一種為人民服務、對人民負責的使命觀和職責觀。

第二，公眾監督缺乏有效的權利保障機制。公民監督能否發揮效能取決于他們的政治權利（知情權、批評權、保護權等）是否得到了有效的保障。整體而言，我們國家在政務公開和保障公民的知情權方面取得了很大進步，特別是黨的十八大以來更加重視以人民為中心，保障公民權益。然而，在保障公民政治權利方面還有一些弱項，如個別政府財政預決算本應該公開的卻沒有公開細目，一些黨政領導干部的家庭財產收入情況也本應讓公眾知曉的卻也未公開等。另外，還存在過于約束公開宣傳報道的情況，這樣一來民眾表達不滿和批評意見的渠道就受到了影響，加之部分地區對發表批評性言論的公民進行打擊報復，產生了嚴重的負面影響，暴露了相關法律保護措施的缺失。如《舉報人權益保護法》等專項法律尚未出臺，這就缺少了法律層面的保護，致使很多公民怕打擊報復而不敢監督，于是他們選擇了沉默，沒有真正行使檢舉、揭發、控告、信訪等法定的監督權利。

第三，社會主義民主與法治還不完善。我國的民主和法治建設經歷了一個長期的探索過程，改革開放至今取得了顯著的進步和成就，但是并沒有完全滿足監督體系對法治的要求，法治的實現程度還不充分。目前，在我國只有縣（市、區）一級的人大代表是直選產生，其他各級黨政領導的直選只在村級層面進行。而實際運行中的差額選舉也往往落于形式，局限于黨政機關的副級領導，即便如此，這個過程中也缺乏必要的競爭性和自由選擇性。整體而言，自上而下的任命制仍然是權力授予的主渠道。各級人大監督權的真正實施也困難重重，因為代表人數太多，同時又不是專職代表，代表們在忙完自己的主業之后才能顧及其“代表”的身份和業務，加之代表大會的會期較短，還沒有完成發揮權利的全部程序會議就結束了。同時，還存在法律法規的司法審查或違憲審查制度不足和對執政黨的外部監督乏力的現象。要把權力關進制度的籠子里，就是要依法制定權力，進一步規范權力，從而制約和監督權力。

（三）健全黨和國家監督體系的重點、難點和落腳點

第一，把提升監督合力作為監督體系建構的重點。健全黨和國家監督體系必須要重點提升黨內監督和黨外監督的合力，切實增強監督的嚴肅性、協同性和有效性，這其中的“嚴肅性”講的就是公信力，“協同性”突出的是系統性，“有效性”突出的是效能性[5]。在黨和國家各項監督制度中，黨內監督是自上而下的，是第一位的。黨內監督是自律，群眾監督是他律。“不斷拓寬監督渠道，實現黨內監督與國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有機結合”[6]。推動黨內監督和群眾監督有效銜接，也是從自律和他律相結合的角度進一步完善黨和國家監督體系，構建起更加科學嚴密的監督體系。完善自上而下和自下而上的監督體系，形成監督合力。輿論監督是人民群眾行使監督權利的一種直接方式[7]。堅持黨內監督和群眾監督相統一，以黨內監督帶動其他監督，積極暢通人民群眾建言獻策和批評監督渠道，充分發揮群眾監督、輿論監督作用。要把黨內監督同群眾監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來，形成監督合力，增強監督合力[8]，健全黨的統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，織密監督之網，增強監督實效增強監督的嚴肅性、協同性、有效性。

第二，把健全基層監督體系作為建構的難點。基礎不牢，地動山搖。黨和國家監督體系的根基在基層，基層是國家治理的基礎，基層監督點多、面廣、線長、量大，而且大多數直接從事實踐工作的干部在基層，大多數監督對象也在基層，所以不可避免，大量違紀違法問題和案件也發生在基層，因此，基層監督是難點。目前，基層監督執紀執法力量不足、水平偏低，人情干擾、效率低下[9]。基層監督體系薄弱，權力配置不科學，權力制約不夠有力，群眾身邊的腐敗時有發生，這表明健全基層監督體系的必要性、重要性和緊迫性。基層是全部工作的基礎和關鍵環節，如果不健全基層的監督體系，那么，黨和國家監督體系的建立完善就無從談起。因此，必須要緊抓基層監督體系建設，不斷強化基層監督基礎作用。加強基層監督就需要強化縣、鄉、村三級監督力量，依靠各級黨員發揮先鋒模范作用，打好“前戰”。還可以通過異地監督、交叉監督、互查互評的辦法，向群眾身邊“微腐敗”亮劍，逐步完善基層監督體系，激活“神經末梢”監督效能，解決基層監督力量薄弱、不規范、不聚焦等問題，做實做細監督“最后一公里”和“最后一米”。

第三，把服務人民作為根本落腳點。健全黨和國家監督體系，涉及各級各類監督主體、監督制度，是一項艱巨復雜的系統工程，它不是一蹴而就的。健全黨和國家監督體系，意味著各種監督方式有效銜接、有機運轉。換言之，健全黨和國家監督體系，就要不斷深化國家監察體制改革，多方面推進黨內監督和國家監察的有機結合，增強黨內監督和黨外監督的合力，將監督主體作用發揮到最佳水平，從而達到監督治理效能化的狀態。要落實全面從嚴治黨責任制度，以黨的統一領導為核心，以黨內監督和監察監督為主導，以人大監督和行政監督為主責，以人民政協和民主黨派監督為常態，以司法機關監督和法治權威為保障，以群眾監督和輿論監督為基礎，推動各類監督有機貫通、相互協調，形成合力，健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。要不斷創新群眾監督與輿論監督形式，要重點改進“一把手”監督和健全基層監督體系。要重點建構黨和國家監督體系的長效機制，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。制度是管長遠的，有效機制只有構建成體系才能長效化，要從微觀細節上思考問題，增加監督的便捷性、透明度，努力實現精準監督。

二、堅持“三項基本原則”與“兩個基本點”相結合

健全黨和國家監督體系必須以黨的全面領導、監督全覆蓋和監督權威高效為基本原則，把提升監督合力作為監督體系建構的重點，突破健全基層監督體系的難點。黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》與十三屆全國人大一次會議審議通過的《中華人民共和國監察法》為新時代堅持和加強黨的全面領導制度、推進黨和國家監督體系改革向縱深發展指明了方向和路徑，提供了法治保障。

（一）三項基本原則：黨的領導、全面覆蓋與權威高效

黨的統一全面領導是基本前提，強調這是建立健全黨和國家監督體系長效機制的核心原則。政治屬性是黨和國家監督制度的第一屬性、根本屬性。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，黨和國家監督必須在黨中央直接領導下開展工作[10]。“不論黨和國家權力如何配置運行，都必須有利于維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，有利于維護黨中央權威和集中統一領導，保證全黨自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致”[11]。黨和國家監督體系是一個復雜的系統，是黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，要保證這個系統有效運轉，唯有黨統一指揮才能實現。

堅持監督全覆蓋就是監督不留死角、沒有空白，形成有效的監督閉環與合力。就監督對象而言，監督要覆蓋到黨的各級組織和全體黨員。《中國共產黨黨內監督條例》對監督對象作出了明確規定，即黨內監督重點是要監督黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。黨章第八條、第十條、第三十三條規定：“每個黨員都必須接受黨內外群眾的監督，不允許有任何不接受黨內外群眾監督的特殊黨員”“要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下。”[1]47-48要不斷豐富監督形式，包括中央層面的統一領導，黨委（黨組）履行全面監督職責，紀律檢查機關履行專責監督職責，黨的工作部門具體實施職能監督，黨的基層組織確保日常監督的有效性，黨員民主對黨內監督體系進行監督。

要實現監督的權威高效就要不斷創新完善監督方式和法規。完善監督法規意指對監督內容和監督事項、監督程序、回避監督的責任處罰、監督部門的監督職責及失職處罰等通過國家法律的形式作出強制性規定，從法律層面提高監督機關的監督權威。創新監督方式要從不同層次、不同崗位領導活動的特點出發，致力于實現有效監督。此外，要注重多種監督方式的有效銜接，如紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督等之間的有效銜接。

（二）兩個基本點：提升監督合力與健全基層監督體系

提升監督合力是健全黨和國家監督體系的重點。黨和國家監督體系的能力要求是“增強監督嚴肅性、協同性、有效性”，其中的“協同性”突出的是系統性。要“不斷拓寬監督渠道，實現黨內監督與國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有機結合”[1]82，完善自上而下和自下而上的監督體系，形成監督合力。黨內監督和群眾監督要相互統一，其中黨內監督發揮帶動作用，帶動其他監督有效進行;人民群眾也要積極發揮監督作用，不斷拓寬并暢通積極暢通人民群眾建言獻策和批評監督的渠道，和黨內監督、輿論監督一起發揮作用，形成監督合力，重拳出擊，切實增強監督實效，增強監督的協同性和有效性。

基層監督體系是健全黨和國家監督體系的難點。基層是黨和國家監督體系的根基所在，基層又是負責多樣甚至多變的，基層監督更是如此。基層需要監督點多、面廣、線長、量大，而且大多數實權干部在基層，大多數監督對象就在基層，實踐表明，大量違紀違法問題和案件也發生在基層。由此可見，基層監督是當前黨和國家監督體系存在的一大難點。目前，基層監督執紀執法力量不足、水平偏低，人情干擾、效率低下，這表明了健全基層監督體系的必要性、重要性和緊迫性。保證黨和國家監督體系的健康須建立健全縣鄉村三級監督力量，不斷擦亮基層監督“探頭”，織密基層監督網絡，激活“神經末梢”監督效能，以異地監督、交叉監督、互查互評的辦法，向群眾身邊“微腐敗”亮劍，做實做細監督“最后一公里”和“最后一米”。

三、推進黨和國家監督體系的具體化、多樣化和全面化

（一）不斷推進黨和國家監督的具體化，使監督更加便捷

黨和國家監督體系的具體性體現為各項制度的有機結合和相互支撐。從領導體制來看，黨和國家監督體系包括黨的代表大會常任制、黨的委員會制度、黨的紀律檢查委員會制度和黨的民主生活會制度;從黨的領導方式來看，需要完善黨的集體領導制度、普通黨員參與決策的制度、上下級黨組織劃分職責制度;從黨政領導干部選拔來看，要不斷完善選舉制度、選拔任用制度、任期制度和彈劾罷免制度;從黨政領導干部任職來看，需要不斷完善回避制度、交流制度、質詢制度、家庭財產申報制度、重大事項報告制度和離任審計制度。上述制度作用于黨和國家監督工作的活動過程中，影響著黨和國家監督工作的實效。

黨和國家監督制度的可操作性體現在制度與實踐的過程中。全面從嚴治黨強調黨和國家監督制度要具有針對性、具體性和指導性，強調問題導向，針對黨內存在的問題，不斷地完善黨和國家監督制度，使黨和國家監督制度在實際操作中，各個環節都能夠簡單明了，主體責任清晰，職能明確，監督的效果便于量化和追責，增強實際的可操作性，提高監督效率。因此，黨和國家監督制度應該以具體化和可操作性為原則，“于法周延、于事有效”，更加適應新時代發展要求。

（二）不斷創新黨和國家監督形式和手段，使監督更加精準

健全和完善的監督體系必然是多個主體參與互動，監督與被監督主體之間的力量達到相對平衡與和諧。“監督是紀檢監察機關的基本職責、第一職責。要堅持不懈探索強化監督職能，特別是把日常監督實實在在地做起來，做到位、敢于監督、善于監督、規范監督，抓早抓小、防微杜漸，咬耳扯袖、紅臉出汗，貫通運用‘四種形態，使監督更加聚焦、更加精準、更加有力”[1]789。精準是監督的生命線，發現問題要精準，處置問題要精準，整改措施也要精準。大水漫灌、“大呼隆”式的監督，既是對監督資源力量的浪費，也是對黨和人民不負責任。

要綜合發揮提級巡察、交叉巡察、聯動巡察等作用，推動形成“四個全覆蓋”權力監督格局。“推進紀律監督、監察家督、派駐監督、巡視監督協調銜接，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有效貫通，健全和完善監督體系，把權力置于嚴密監督之下”[1]789。派駐監督要發揮“探頭”作用，著力破解基層“熟人社會”監督難題，形成科學、嚴密、有效的權力運行監督制約機制，壓縮任性行使權力的空間，實現監督全覆蓋。

（三）不斷做深做實基層巡察，使監督更加全面

完善黨和國家監督體系需要不斷做深做實基層巡察，保持基層黨組織清正廉潔。這其中的關鍵在于機制建設，還必須有群眾的支持和參與。習近平指出，相對于“遠在天邊”的“老虎”，群眾對“近在眼前”嗡嗡亂飛的“蠅貪”感受更為真切。這種身邊和眼前的“微腐敗”若不加以控制就可能成為國家的“大禍害”，所以，必須推動全面從嚴治黨向基層延伸，懲治嗡嗡亂飛的“蠅貪”。只有真正解決了群眾能看得見的不正之風和腐敗問題，才能讓他們增加對黨和國家的認同感，鞏固反腐倡廉的實際成果。做實基層巡察，需要發揮縣級建立派駐工作清單作用，切實提升監督效率;對于鄉級而言，要設立派出鄉鎮監察機構，根據各地實際擴大監督范圍;村級層面要設立村監察信息員，延伸監督觸角至“最后一米”。

各級紀檢監察機關要加大基層工作力度，特別是對村級的監督巡察要更加精細精準，確保在監督工作的“最后一米”不出現漏洞。同時，要堅持多措并舉，不斷創新監督巡察的方式方法，真正讓監督活起來。在穩步推進基層監督的同時，也要加強與上級監督層面的聯系，形成上下聯動監督網，同頻共振，發揮出最大監督效力。在巡察方式上，要積極探索多樣化的巡察方式，把 “常規巡察”與“專項巡察”結合起來，綜合運用“回頭看”與“點穴式”的方法，加強監督力度，提升監督質量。同時，基層監督檢察要避免“巡察一陣、緊張一時”，既要有時效，又要長效，把常規巡、專項巡、機動巡、點穴巡有效結合，實現監督常在、形成常態，助力完善黨和國家監督體系。

參考文獻：

[1]中共中央黨史和文獻研究院.十九大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2019.

[2]李軼倫.紀檢模式的創新探索[J].黨政論壇，2020，1.

[3]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（下）[M].北京：中央文獻出版社，2018：461.

[4]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：329.

[5]鄭善文，高祖林.健全黨和國家監督體系的理論思考[J].黨建研究，2019，（4）.

[6]中共中央黨史和文獻研究院.十九大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2019：82.

[7]何忠樂，戴焰軍.加強黨的政治建設與貫徹黨的群眾路線：邏輯、內涵與路徑[J].學習論壇，2020，（5）.

[8]薛鵬.把監督納入國家治理體系 健全黨和國家監督制度[N].中國紀檢監察報，2019-11-07.

[9]華夏.健全黨和國家監督體系[N].中國社會科學報，2020-01-06.

[10]王希鵬.健全黨和國家監督體系的要求[N].中國紀檢監察報，2020-04-16（5）.

[11]肖培.強化對權力運行的制約和監督[N].人民日報，2019-09-16.

責任編輯：王瑋瑋

[基金項目]本文為中共天津市委黨校（天津行政學院、中共天津市委黨史研究室）青年馬克思主義者培育項目“習近平協商民主思想”（19QMWT08）的階段性研究成果。

[作者簡介]梅少粉（1985—），女，山東菏澤人，中共天津市委黨校期刊部講師、政治學博士，主要從事中國政黨政治研究。