長三角一體化的界限及其突破
——一個公共治理創新視角的分析

張志鵬

（南京工程學院 人文與社會科學學院，江蘇 南京211167）

一、長三角一體化擴展的界限

長三角一體化的民間呼聲和自發行動由來已久，近年來政府層面的行動開始加速。在區域合作上，可以追溯到1992 年建立的長江三角洲15 個城市協作部門主任聯席會議制度；此后，1997年升格為長江三角洲城市經濟協調會。2008 年《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，首次將“長三角一體化”從一個學術層面的理論概念提升到國家層面的正式戰略。2018 年1 月12 日，在蘇州舉行了長三角地區的主要領導座談會。

長三角一體化重大項目的實質性推進是從2018年底開始的。2018年11月，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）由國家發改委啟動編制，2019年7月份《規劃綱要》已經向相關城市下發。與此同時，浙滬蘇皖制定各自貫徹落實《規劃綱要》的實施方案，還將圍繞著科創產業協同發展、城鄉區域融合發展、基礎設施互聯互通、生態環境共同保護、公共服務便利共享等領域研究制定專項規劃，圍繞著創新、投資、金融、產業、人才等出臺配套政策和綜合改革措施。目前已經進入實施階段的一體化內容包括：在重大基礎設施項目一體化上，省際斷頭路建設推進順利，2019年底前完成省界收費站撤除工作；在金融創新合作方面，上交所共建成7 個資本市場服務基地和1 個資本市場服務工作站，長三角共助科創板和注冊制試點落地；在協同創新網絡建設方面，三省一市科技資源共享服務平臺正式開通；在地區深度融合發展上，上海青浦地區、江蘇蘇州吳江地區和浙江嘉興嘉善地區合作建設“長三角生態綠色一體化發展的示范區”，三區已簽署全面戰略合作框架協議，積極推進“六個合”，即規劃契合、設施匯合、產業耦合、功能聚合、治理融合、環保聯合。

相對于政府的一體化實踐進程，學者們所探討的長三角一體化在內容上更為深入，在領域上也更為寬廣。從經濟角度提出長三角一體化較早（劉志彪，2010）［1］，論著也很多。之后，有學者提出，政府應該在長三角一體化中轉換職能，建立服務型政府與合作型政府（苗春陽，2005）［2］。還有學者認為，重視文化資本，提升文化認同與整合是新時期長三角一體化戰略的重要內容之一（陳雯、何雨，2009）［3］。研究者也將長三角一體化的內容從經濟延伸向了社會，有的學者提出未來長三角區域養老融合主要解決兩個問題——老人的自由流動和養老資源的最佳配置，以滿足區域內老年人的多層次、多方面需求（張衛等，2018）［4］。有的研究探討了長三角一體化中鄉村社會治理的思路、創新舉措和實施路徑（黃建洪，2019）［5］。有的研究提出要推進長三角區域慈善事業的一體化發展，著力在體制機制、發展規劃、公益文化、慈善項目以及國際交流等方面加強合作，不斷促進慈善事業的改革創新（徐國強，2019）［6］。

隨著長三角一體化從產品市場擴展到社會服務，從基礎設施擴展到公共治理，需要從理論上思考一個問題：一體化的界限到底在哪里？也就是說，哪些領域將會一體化，哪些領域很難或者無法一體化？這一問題又可以分解為兩個具體問題：是什么力量推動了長三角的一體化？是什么因素阻礙著長三角一體化的推進？思考這一問題的現實意義在于：明確長三角一體化的領域，避免一體化被無限擴大，最后反而消解了一體化所能夠解決的核心問題。同時，思考這一問題也對社會科學理論提出了挑戰，由于一體化的進程已經超越了單純的經濟領域，進入了公共治理和政策協調的層面，為此需要通過理論創新來形成研究區域一體化現象的“經濟—公共治理—政策”綜合分析框架?；诖?，本文的第二部分在梳理經典理論的基礎上提出了一個綜合性的區域一體化解釋框架；第三部分中應用此解釋框架對長三角一體化的動力與界限進行了分析；第四部分進一步從公共治理創新的視角探討了長三角一體化的突破路徑；第五部分是結論與建議。

二、區域一體化的經濟一公共治理綜合框架

區域一體化既可以在一個國內不同省份或城市間出現，也可能在不同國家之間出現。早期的研究主要是從貿易、金融等經濟角度進行分析，形成了所謂的“區域主義”和“新區域主義”的系列理論。之后隨著區域一體化從市場拓展到政府政策，逐步出現了以公共治理為核心的研究視角，著力探討政府的一體化動機和政治資源的配置效果。此外，還有從國際關系視角進行的研究，例如對于歐洲一體化的現象，國際關系理論研究者分別從聯邦主義、功能主義和制度主義三種理論出發進行了解釋（宋新寧，2014）［7］。針對長三角一體化的內容，本文將在梳理區域一體化經濟理論和公共治理理論的基礎上，構建一個綜合性分析框架。

（一）區域經濟一體化的理論積淀

區域經濟一體化的研究奠基于要素稟賦理論和H—O—S 理論框架，前者由赫克歇爾（E.Heck?scher）和俄林（B.Ohlin）等人提出，后者由薩繆爾森（P.Samuelson）等經濟學家發展完善。在這個一般均衡分析框架的基礎上，區域一體化聚焦分析共同的產品市場、共同的要素市場以及合理的區際產業分工后果，先后形成了關稅同盟理論、自由貿易區理論、共同市場理論、要素市場一體化理論、政策一體化理論、最佳貨幣區理論。

20世紀90年代以來，隨著國際貿易、投資全球化和區域合作的深入發展，區域經濟一體化理論也進一步得到拓展，出現了所謂的“新區域主義”。新區域主義的關注點從市場、產業結構進一步轉向環境、社會保障、安全和民主等多元目標，強調研究由區域內地方政府、非營利組織和市場主體所構成的治理主體如何解決區域公共問題。主張自上而下和自下而上相結合的區域管制模式，對內調節國家和企業策略，對外提供國際體系變動的動力，區域組織形式和手段進一步多樣化。

除了新區域主義之外，新經濟地理學、新制度經濟學等不同理論派別也為區域經濟一體化注入了新的學術活力。新經濟地理學關注到區域合作中的核心區與邊緣區之間的福利水平差異。交易費用理論擴展了原來的以縮小貿易成本為主要驅動力的區域經濟一體化的分析進路，轉而強調了區域經濟一體化過程中因協議的談判、起草、維護以及解決爭端、建立組織機構等交易費用的作用。交易費用理論應用交易費用下降所帶來的要素自由流動、企業間的互動關聯、產業的分工和集聚、市場規模增大等路徑解釋了區域經濟一體化得以推進的現象（王玨、陳雯，2013）［8］。概括而言，區域經濟一體化從產品市場、要素市場深化到制度安排，其主要理論觀點梳理見表1所列。

表1 區域經濟一體化主要理論觀點

（二）區域一體化的公共治理理論

土地、人口、收入、消費、本土文化、生活習慣等經濟和社會元素是在一定區域范圍內的公共治理所依托的經濟和社會資源，而區域公共治理中的政治資源則包含了政治體制、政治文化、政治利益、立法、司法、政治錄用、官員調配、治理模式、區劃調整等因素（臧乃康，2010）［18］。區域一體化是以貿易和市場的一體化為出發點，最終必然涉及公共治理和政治資源的配置。也就是說，政府等多個主體在區域一體化中的合作方式影響著一體化的進展。具有代表性的公共治理理論包括公共選擇理論、政府資源協同理論、多中心治理理論。

公共選擇理論是奧爾森（1995）［19］提出用于探討集體行動的，也被應用于解釋區域一體化面臨的困境。該理論從成本—收益的角度討論了協商解決的成本加大、搭便車的動機增強等抑制集體行動的因素，這些因素隨著區域成員數的增多而出現。與之相反，政府資源協同理論則分析了地方政府間合作所帶來的多種收益，包括：通過統籌規劃不同區域的經濟格局和產業布局，避免出現重復建設和資源浪費；通過區域間的交換、整合和共享，實現資源最優化利用的效果；通過政府間的協商、談判或約定，避免“公地悲劇”等無序開發的惡果；通過持續交流與平臺共享，實現如信息、知識、經驗、信任、博愛等隱形資源的協同增效（李輝，2014）［20］。只有當區域公共治理網絡中各主體實現了地位平等、關系互動、交易公平，才能夠合理配置區域政治資源，實現區域公共治理合作的可持續。

多中心治理理論是埃莉諾·奧斯特羅姆（2000）［21］的重要貢獻之一，該理論在國家主權秩序與市場秩序之外發現了第三種秩序，即社會運轉的多中心秩序。該理論研究一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。在多中心體制下，并不依賴傳統的官僚科層和等級進行運作，地方政府轄區的大小并不影響各主體法律地位的平等。多中心治理提出可以由多個主體提供公共服務、供給公共產品，同時調節地方治理的各個層次、各個區域，而非自上而下的指令。

（三）基于物品類型的“經濟—公共治理”綜合分析框架

通過梳理區域一體化的相關理論，可以發現，區域經濟一體化必然走向區域社會一體化，在經濟社會一體化的基礎上，最終歸屬是公共治理一體化。具體而言，區域經濟一體化主要強調產業的一體化，而社會一體化更多地將突出在公共服務和公共產品供給上的一體化。公共治理的一體化包括了公共服務及其設施無區域差別的供給、公共服務標準的一體化等內容（陳建軍、陳國亮，2009）［22］。這就意味著，在分析長三角一體化的界限問題時，不僅要關注具有競爭性和排他性的私人物品，還要涵蓋有競爭性無排他性的混合物品（或公共池塘資源）、有排他性無競爭性的俱樂部物品，甚至也涉及無競爭性無排他性的純公共物品。

基于上述理論進展和長三角一體化的實踐，有必要提出一個綜合性的“經濟—公共治理”分析框架，如圖1 所示。在這個分析框架中，區域一體化的動力來自兩個方面：市場收益和政府動機。市場收益主要體現在產品和生產要素自由流動所帶來的福利提升上；政府動機則包括了地方政府實現經濟增長目標和政治資源配置目標兩個方面。區域一體化的約束條件則體現為廣義上的交易費用，這些交易費用既包括私人物品交易中的談判等費用，也包括了俱樂部物品的監督成員搭便車的費用、在混合物品利用中的防范“公地悲劇”的費用，還包括了純公共物品所涉及的權力變更費用。通常而言，私人物品的交易費用較低，而俱樂部物品、混合物品和純公共物品所涉及的交易費用種類多且更為高昂。例如，涉及幾個區域主體江河湖泊污染治理的協調費用要比不同市場主體間農產品貿易談判定價費用更高，監督執行也更難。在這種情況下，就需要通過公共治理創新來尋找到降低區域一體化過程中俱樂部物品、混合物品以及純公共物品的廣義交易費用，從而實現區域一體化界限的擴展。公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與兩者整合而成的治理模式，具有治理主體多元化、治理方式多樣化等特征，能夠較好解決非私人物品的供給難題。

圖1 區域一體化的“經濟—公共治理”分析框架

三、長三角一體化的基礎動力與約束條件

長三角地區雖然在所采用的公共政策、歷史文化背景和發展階段上有其獨特之處，但就區域一體化的一般行為而言，不僅包括了產品、生產要素和產業結構的一體化，也包括了公共服務、政治資源的一體化。后者在性質上主要是俱樂部物品、混合物品和純公共物品。為此，可以應用前述的“經濟—公共治理”綜合分析框架來探討長三角一體化的基礎動力和約束條件有哪些，并進一步揭示長三角一體化的界限在何處。

（一）在一體化動力上，長三角既有市場主體的拉動也有地方政府的驅動

與其他地區相比，長三角地區在區位優勢、交通條件、經濟基礎、人文環境、開放水平等方面都具有十分明顯的特點?！兑巹澗V要》中總結指出，長三角的“經濟總量約占全國1/4，全員勞動生產率位居全國前列”，口岸資源優勢突出，國際聯系緊密，擁有通江達海、承東啟西、聯南接北的區位優勢；省級高速公路基本貫通，主要城市間高速公路有效連接，交通干線密度較高，交通優勢明顯；年研發經費支出和有效發明專利數均占全國1/3左右，區域創新能力強，科技創新優勢領先；上海中心城市輻射帶動作用較強，同時南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波等區域城市群建設成效顯著，同城化效應日益顯現。

除了具有上述良好的基礎條件外，長三角一體化的內在動力來自市場的擴展。市場化水平的提升在一定程度上表現為市場主體數量上的增多，相對于中國其他區域而言，長三角的企業數量是增長速度較快的。2017 年，長三角三省一市的規模以上工業企業在全國373 000家規模以上工業企業中占比超過30%。截至2018年11月28日，長三角三省一市共1 218 家A 股上市公司，占滬深兩市A 股總量的34%。同時，三省一市還有大量的中小企業及小微企業。進入新的區域是市場主體的本能，這些企業除了在所在省市發展，還會積極拓展市場，推動長三角地區的大量行政性地區壁壘逐步被消除。一些研究也表明，前些年長三角地區商品市場一體化格局已基本形成，而要素市場的一體化卻相對滯后（楊鳳華、王國華，2012）［23］。

市場化水平的另一個表現特征是長三角區域社會組織數量的快速增長。無論是社會團體、民辦非企業單位，還是基金會、涉外社會組織，長三角三省一市都走在了全國的前列。根據“中國社會組織公共服務平臺”大數據提供的最新資料，2019年在全國登記的834 448 個社會組織中，華東地區共有308 421個，是全國7大區之首（1）。隨著社會組織的成長，必然就會出現向其他地區發展的需求，這也成為長三角一體化的一個內在動力。例如，在2006年，上海浦東非營利組織發展中心（恩派公益NPI）在上海浦東新區注冊為民辦非企業單位。該組織成立后，業務逐步從上海擴展到全國40 多個城市，致力于公益孵化、能力建設、社區服務、政購評估、社會企業投資、社創空間運營等領域。目前，恩派在全國設立有40 多個辦事處及項目點，全職員工近300 名。長三角地區是恩派的一個發展重點，其中在南京的辦事處及項目點就有12個（2）。

政府是長三角一體化的另外一個主要驅動力。概括而言，長三角三省一市政府既有促進地方經濟增長的動機，也有優化政治資源配置的動機。在促進地方經濟增長上，主要試圖通過區域一體化解決三個方面的難題：一是實現產業協同，避免同質化競爭，特別是在城市競爭日趨激烈的今天，更需要通過一體化減少“一窩蜂”的產業投資；二是解決各省市臨界的共同事務，包括“斷頭路”的接通、臨界河流湖泊污染治理等問題；三是為了獲得其他省市的優勢資源，區域內有些城市希望能夠承接更多產業轉移，獲得先發城市的金融、科技、教育、衛生等資源，而另一些城市則希望獲得其他省份更多的優質勞動力、用地指標等。在優化政治資源配置的動機上，長三角各省市主要體現在政治錄用、官員調配、區劃調整等方面，這些因素也在一定程度上促進了長三角一體化的深入發展。

（二）在一體化的約束條件上，長三角存在著“公地悲劇”、搭便車和區域公共利益碎裂等因素

依據區域一體化的“經濟—公共治理”綜合分析框架，長三角一體化也面臨著來自廣義交易費用的約束條件。概括而言，這些約束條件主要有三個方面：

一是協調費用過高導致了“公地悲劇”。長期以來省際“斷頭路”和臨界河流湖泊污染成為難題，就是由于多個主體在面對混合物品提供上溝通協調費用的高昂。越是涉及多個地方政府，協調費用就越高。

二是監督費用過高導致了“俱樂部”排外與搭便車問題。雖然長三角在整體上經濟社會發展領先，但內部各省市在一些方面的差距依然不小。最為突出的是金融、科技、教育、衛生等資源分布上的較大差異。特別是在高考上，上海高中生進入大學的概率明顯高于其他三省。以2020 年為例，上海市的本科錄取率約為72.87%，而浙江的本科錄取率約為53%，安徽的本科錄取率約為43%，三者差距顯著。在此情況下，對于緊缺資源一些省市采取“俱樂部物品”的做法，排斥其他省份在一體化的進程中搭便車。而加入緊缺資源“俱樂部”的門票則是發達城市居高不下的房價和戶口，這樣的高昂費用對于大多數人而言是難以承受的。

三是碎片化權威導致的區域公共利益碎裂。碎片化理論認為由于考慮部門利益，政府各部門的官員會在進行政策制定或是影響政策制定過程中忽視區域整體利益（任敏，2008）［24］。從現實來看，區域政治資源在配置上通常是按照行政區劃來進行的，當在各地都以地方自身利益為重來制定公共政策時，就會極容易割裂各種資源之間的相關性和連接性，也就意味著公共管理的完整性和統一性被打破。在長三角地區，各省市政府自身利益的聚合與形成的通道主要是土地批租、行政審批、招商引資、經營城市、壟斷行業或企業。一旦一體化進程涉及這些領域的部門利益，通常會遇到極大的阻力。例如，對于市場一體化和私人物品流通影響最為顯著的或許是一些行業的進入壁壘，但壁壘的消除并非易事。此外，在共享城市基礎設施方面也同樣存在困難。

（三）在動力和約束條件的共同作用下，長三角一體化的界限停留在公共服務上

在一體化的動力和約束條件的共同作用下，長三角的一體化擴展在現有條件下是會有界限的。也就是說，長三角一體化不會推進到底，而是將在某些領域形成均衡的停滯狀態。依據不同物品的狀況，長三角一體化的界限將呈現出不同的狀況。

首先，純公共產品提供是長三角一體化的穩固界限。由于純公共產品涉及行政權力的劃分而非經濟權利的分割，通常來說很難實現共享或一體化。無論怎樣合作，在一個地區只有一個終極的權威，無論這個權威是立法、還是司法或行政，就長三角一體化而言，這也是一個無法突破的界限。雖然現在有些學者和地方政府提出按照聯合出資組建企業進行利潤分成的方式試圖在一體化地區進行稅收分享，但這樣的做法涉及公共財政體制，在全國都沒有先例，就理論分析而言，其可行性非常低。

其次，俱樂部物品的提供是長三角一體化的滲透性界限。所謂滲透性，是指在緊缺的省市俱樂部物品供給上，通常被排除在一體化之外。但是通過采取一些靈活的變通方式，其他省市才可能得以進入“俱樂部”分享。例如，在《規劃綱要》中提出“協同擴大優質教育供給，促進教育均衡發展，率先實現區域教育現代化”。具體做法包括：鼓勵滬蘇浙一流大學、科研院所到安徽設立分支機構；鼓勵不同省市學?？鐓^域牽手幫扶，深化校長和教師的交流合作機制；共同發展區域職業教育，搭建職業教育一體化協同發展平臺等。在“打造健康長三角”的做法上，也是“采取合作辦院、設立分院、組建醫聯體等形式，擴大優質醫療資源覆蓋范圍”。顯然，這些做法能夠在“俱樂部物品”的墻上打開小的洞隙，但在戶口等制度沒有徹底改變之前，這一界限無法全面突破。

再次，混合物品的提供是長三角一體化的可突破界限。雖然長期以來，長三角各省市間的“公地悲劇”多次出現，但在中央政府大力推進生態環保的外部壓力下，地方政府之間的多元主體協商治理已在多處實現。例如，蘇浙滬三省共同擁有的太湖水域，在2007年初夏藍藻大面積暴發，水質變黑變臭。近年來，太湖水質在穩定向好，這得益于中央政府環保要求下的江浙滬三地聯手治太湖。2008年5 月，江浙滬太湖治理省部級聯席會議召開，之后連續召開多次聯席會議。2011年11月1日，《太湖流域管理條例》施行，理順了曾經混亂的省界斷面水環境質量監測，讓合作治理更加有法可依。再如，石臼湖分屬江蘇高淳、溧水和安徽的博望、當涂三區一縣，圍網養殖、工業污染、生活污染等因素對湖水環境帶來越來越大的影響。同樣在中央政府的環保要求之下，為早日實現水質達標，消除污染，兩省“三區一縣”在2018年就按照共治聯管的工作部署，形成沿湖“三區一縣”之間溝通協商、共享聯動、分工協作的運行機制。

最后，社區作為另外一個混合物品的提供主體，在實現長三角一體化中也是一個有待突破的界限。依據相關法律，社區是中國內地的法定城市居民基層群眾自治組織。從表面上看，各省市臨界的城鄉社區或居（村）委會大都有提供混合物品（例如對共同水體的環境治理）以及一體化的需求。不過，就現實來看，社區組織的自治化與行政化的交織博弈已經成為普遍的現象，很多部門把社區組織直接當成了自己的附屬機構，習慣性地插手社區事務，導致社區的行政功能屬性基本上取代了其作為自治功能的本質屬性。同時，社區居委會在被剝離行政職能后，居民參與的積極性沒有提高，同時社區工作站在專職履行行政職能的時候，其政策執行力和行政效率也沒有提高（張雪霖、王德福，2016）［25］。這樣一來，社區組織不僅難以作為一個獨立的自治主體參與到跨地區多元協商治理中，甚至連提供俱樂部物品也勉為其難，其不僅沒有一體化的內在動力，也無法獲得一體化的收益。因此，就現階段而言，長三角一體化的進程在社區層面就達到了界限。

四、長三角一體化的公共治理創新路徑

長三角一體化進程中所遇到的界限有著深層次的經濟、政治資源配置以及社會結構、文化心理的影響，但并非完全不可突破。只不過，突破一體化界限的思路不能只停留在傳統的產品市場和生產要素市場的層面上，而是要隨著一體化內容的深化轉向公共治理創新的視角?！爸卫硪馕吨鴩遗c社會，還有市場以新方式互動，以應付日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態性”（Kooiman J，1999）［26］。公共治理創新強調發揮多元主體作用，采取政府與市場、社會相混合的多種供給方式。從經濟學視角來看，傳統的區域經濟學僅重視了私人物品的自由流通，而公共治理創新視角則進一步將俱樂部物品、混合物品以及純公共物品納入區域一體化的理論框架。從公共治理創新的視角出發，不僅有利于促進擴展區域一體化經濟學的研究內容，也有利于探索破解實踐中面臨的一體化界限。事實上，在《規劃綱要》中已經超越了對產品和生產要素市場的關注，強調提出了要“加強協同創新產業體系建設、提升基礎設施互聯互通水平、強化生態環境共保聯治、加快公共服務便利共享”。如何真正實現這些一體化的內容，公共治理視角可以提供不同的創新路徑。

創新路徑之一：在中央政府推動下的多元協商治理。埃莉諾·奧斯特羅姆研究表明，當地方政府不能夠作為一個“實質性的地方自治”而存在時，能否順利開展地區間的合作治理，例如共有湖泊污染的治理，就取決于官員是否正直以及上級政府的意愿。當官員是正直的，非常愿意幫助解決公共池塘資源問題，完全可能在一些他們管轄的公共池塘資源區提供很適合當地情形的公共池塘資源制度［12］。對于長三角而言，對于所涉及的省市間大量混合物品的提供時，都可以通過雙邊或多邊協商進行權責利的劃分，從而實現多元共同治理。不過，要持續推進這一公共治理的創新，其前提條件是中央政府有較為強烈的愿望，上級官員具有正直做事的品性。

創新路徑之二：采用多種方式提供公共服務。對于一些緊缺的俱樂部物品，在短期內無法徹底改變的情況下，可以采取多種替代性的供給方式，逐步增大供給。以長三角一體化中最熱點的公共教育服務而言，研究者提出有必要運用治理的理念和精神變革公共教育服務體制，從治理的視角重新思考政府在公共教育產品與服務中的角色和作用，實現公共教育服務供給主體的多元化、公共教育服務結構的多樣化和公共教育治理權力的多中心化（蒲蕊，2011）［27］。具體而言，可以參考美國學者Savas E S（2002）［28］所提出的公共教育服務中制度安排的九種形式（見表2），以解決“俱樂部排斥”和“搭便車”的難題，逐步打開長三角公共教育服務一體化的界限。

表2 公共教育服務中制度安排的多種形式

創新路徑之三：用人口流動來替代純公共物品一體化。對于立法、司法和行政這樣的純公共物品，既不可能轉變為私人物品，又不可能實現多元參與治理，唯一可行的替代方案是人口的自由流動。這也就意味著，在長三角一體化之后，地方政府競爭將向著更高層級轉變，就是立法、司法與行政效益的競爭。無論是個人還是企業，都可以用腳投票，選擇居住或工作在另外一個省份或城市。哪一個省市的純公共服務的質量更好，就能夠吸引更多的人前來安居樂業。企業同樣也會選擇具有更公平高效的司法服務、行政服務的城市投資。不過，要實現這一替代方案，還存在著戶口制度的限制，在一些城市落戶受到限制的情況下，人口自由流動只能部分地實現。

五、結論與建議

當長三角一體化從社會呼吁轉變為國家規劃、政府行動時，有必要深入分析這一現象內在的動因與機制。在本文中，僅立足于一個綜合性的“經濟—公共治理”分析框架，從動力和約束條件兩個方面分析了長三角一體化的限度與界限，并從公共治理視角提出了一系列一體化的深化創新思路。除了文中所討論的領域外，對于長三角一體化所涉及的大量具體的混合物品、俱樂部物品以及純公共物品的治理創新并未深入分析，需要在更多的研究中來完成。

上述理論分析的結論對于《規劃綱要》的內容與實施有一定的借鑒意義。就目前而言，《規劃綱要》中提出的基礎設施互聯互通、科創產業協同發展等內容具有良好的基礎和動力；但是在城鄉區域融合發展、生態環境共同保護、公共服務便利共享等領域則由于缺乏必要的組織基礎和內在動力，在實踐中也將遇到難以逾越的界限。這就意味著應重視長三角一體化的順序，依據社會變遷與組織發展的條件分階段地進行：與私人物品和企業組織相關的一體化可以先行；與混合物品及社會組織相關的一體化可以穩步推進；但對于俱樂部物品及社區組織、政府部門的一體化則需要創造必要條件；與純公共物品及地方政府相關的一體化則有待于中央政府的推進力度。為了創造更多的有利一體化的條件，建議從下列三個層面上進行準備：

第一，在中央政府層面上，為長三角一體化創造制度性條件。中央政府作為中立、正直的解決問題者，會促進長三角各省市實現多元協商治理，從而提供更多的混合物品，減少“公地悲劇”的發生。同時，中央政府也可以在戶籍制度、教育體制等方面進行改革創新，為長三角一體化中俱樂部物品的供給創造必要的制度條件。

第二，在地方政府層面，應廣泛發揮多元主體在一體化中的作用。特別是在促進公共服務供給上，需逐步順應區域市場化和社會化要求。在一體化推進中，不僅要重視官方途徑，而且還要開辟一條非官方意見交流和協商渠道，廣泛吸收各種團體、基金會、社會服務機構、企業參加區域發展規劃、發展戰略的制定，參與多種緊缺俱樂部物品的供給。

第三，在社區層面，在自治和發展的基礎上參與一體化進程。社區作為最基層的群眾自治組織，在長三角一體化的許多方面扮演著多元治理的角色，能夠通過社區與社區的合作落實一體化的規劃。通過不斷提升社區自治功能，促進社區全面發展，為長三角一體化奠定良好的微觀基礎。

注 釋：

（1）資料來源于http：//data.chinanpo.gov.cn/。

（2）資料來源于NPI-恩派公益組織發展中心（http：//www.npi.org.cn/）。