中國城市管理工作方針的演變與發展趨勢

余池明，曾永光

（全國市長研修學院（住房和城鄉建設部干部學院），北京 100029）

引言

城市管理工作服務于國家經濟社會發展大局，城市管理工作方針是國家經濟社會發展戰略意志的重要體現。城市管理工作還與城鎮化進程密切相關。作為城市人民政府管理工作的一個重要方面，城市管理的制度體系和機構體系主要是在改革開放之后逐步建立起來的。城市管理的概念雖然早已有之，以城市管理局為部門名稱則是相當晚的事情。正是這個原因，對城市管理執法體制改革的演變和反思相對較多，而對包括城市管理和城市管理執法在內的城市綜合管理演變歷史研究較少。考察中華人民共和國成立以來的城市管理演變史要注意“城市管理”在不同發展階段的含義。計劃經濟時期城市管理工作一般籠統地指城市的宏觀管理工作，并不指某一個特定部門的工作。按照中發[2015]37號文框定的城市管理職責范圍，如市政公用、園林綠化和市容環衛等工作分散在各個業務部門，主要是在大建委體制之下。改革開放以來，以市容管理為主要內容的職責首先獨立出來，同時建立市容監察或者城建監察隊伍。繼1997年國務院法制辦批準北京宣武區成立第一支相對集中行政處罰權的城市管理執法隊伍之后，隨著城市管理領域綜合執法改革的試點和推進，全國地級市較為普遍地成立了相對獨立的城市管理執法機構和隊伍。直到2015年底全國啟動新一輪城市管理執法改革，按照城市管理和執法機構綜合設置的原則，城市管理和城市管理行政執法機構又整合到一起,形成了以市政設施、園林綠化和市容環衛3個行業為主，加上城管執法和數字城管的城市管理部門格局。本文將從包含城市管理和執法在內的廣義城市管理角度對中國城市管理工作方針的歷史演變進行回顧和總結。

范志偉、王震國對計劃經濟時期和改革開放初期的城市管理體制進行了總結[1]，翟寶輝從城市綜合管理的角度對改革開放40年城市管理的走向和變遷進行了研究[2]。本文主要按照體制變化劃分階段，同時側重討論城市管理工作方針的演變。中華人民共和國成立以來，黨和政府十分重視城市管理工作，伴隨著城市建設和發展的需要，根據不同歷史時期城市管理工作的形勢和任務的不同采取了不同的城市管理體制機制，確定了相應的城市管理方針政策，大體上可以分為五個階段：計劃經濟導向的城市管理階段、城建監察興起的城市管理階段、綜合行政執法導向的城市管理階段、數字化驅動的城市綜合管理階段、城市治理現代化導向的綜合管理階段。

1 城市管理工作方針的演變

1.1 為計劃經濟服務的城市管理階段（1949—1977年）

新中國成立前夕，1949年3月5日至13日，黨的七屆二中全會在西柏坡召開。毛澤東在報告中指出：“二中全會是城市工作會議，是歷史轉變點。”“必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市。”[3]各大城市突擊清理戰爭廢墟，城市環衛局（處、所）等相繼成立，其清潔隊由公安或衛生部門領導，后又將隸屬公安的清潔隊全部劃歸衛生系統。新中國建立初期，城市管理帶有一些軍事化色彩，不少城市都設立了治安委員會這樣的機構。形成和鞏固了按口設置委辦的格局，逐步形成高度集中和集權的城市管理體制。1953年3月，在中央人民政府建筑工程部設城市建設局，主管全國城市建設工作。有的城市成立了專門的環衛管理部門，如杭州市1953年6月1日成立環衛處，主要職責是負責道路清掃、垃圾糞便收集清運和銷售，是杭州市衛生局管理下轄的一個職能部門。這一時期中央召開了兩次城市工作會議，對城市工作重大問題作出決策。這一階段的城市管理工作方針是為工業基地建設服務。

1.1.1 第一次城市工作會議

始于1953年的大規模工業化建設使大批農民流入城市，1957—1960年間，全國城鎮人口從9 950萬增長至13 070萬，城市化率由15.39%增長至19.75% ，一定程度上出現了過度城市化現象。為減輕城市供給負擔，國家于1960—1963年實施了壓縮城鎮人口的調整方針[4]。

1962年7月25日至8月24日，中共中央政治局在北戴河召開中共中央工作會議，會議主要討論農業、財貿、城市等方面的問題。7月30日，根據中共中央政治局常委會的決定，周恩來開始召集由二十五人參加的城市工作會議。8月1日，周恩來在城市工作會議上講話，分析城市工作中存在的問題，提出解決的辦法“首先是恢復正常生產”。只有工業勞動生產率提高了，有效地支援了農業和市場以后，生活才會改善。至8月24日，周恩來共主持召開十七次會議，并代中央起草了《關于當前城市工作若干問題的指示》。

1962年10月6日，中央下發了《關于當前城市工作若干問題的指示》[5]，就有關城市工作的若干問題，作了如下十二個方面的規定：已經完成和基本完成減少職工任務的大中城市，要集中力量組織生產，今后精簡工作的重點轉到專、縣、社和各級機關；爭取完成和超額完成今年的工業生產計劃，大力支援農業和市場需要；抓緊時間，采取措施，力爭完成今年的基本建設計劃；減少企業虧損，增加企業盈利；采取分級負責和群眾監督的辦法，迅速處理積壓物資，防止房屋、物資的損失；迅速清理企業拖欠，恢復正常經濟關系；改善財政開支的管理，保證必要的流動資金；努力保證職工生活穩定在現在的水平上，并且力爭有所改善；妥善安置目前大中城市中的閑散勞動力和不能就學的學生；調整市鎮建制，縮小城市郊區，完成減少城鎮人口計劃；逐步改善大中城市的市政建設；按照集中統一、分級管理的原則，改進各種管理體制。

1.1.2 第二次城市工作會議

為加強對城市的集中統一管理和解決城市經濟生活的突出矛盾，1963年9月16日到10月12日，中共中央、國務院召開第二次城市工作會議。會議認為，雖然當前城市形勢很好，但存在“五反”運動沒有全面展開，增產節約運動有好有差，工業調整還沒有完成，糧、油、布等主要生活必需品的供應仍很不足，市政建設落后于生產發展和人民生活的需要，城市人口出生率太高、人口過多，需要安置就學、就業的人逐年增加，如何管理城市還沒有很好解決等問題。

10月22日，中共中央、國務院批準下發《〈第二次城市工作會議紀要〉的指示》[6]，指出全國大中城市是現代工業的基地，也是商業和文化教育等事業最集中的地方，只有認真地做好城市工作，才能保證社會主義建設事業的順利進行。各級黨委和人民委員會，在繼續努力做好農村工作的同時，必須進一步地加強對城市工作的領導，不斷改進工作，把城市管理好，充分發揮城市在社會主義建設中的作用。在大中城市建設中，必須認真貫徹執行勤儉建國、勤儉辦企業、勤儉辦一切事業的方針。

《第二次城市工作會議紀要》分析了城市工作的形勢和主要任務，指出做好城市工作九個方面的基本要求，即：進一步做好工業的調整工作；努力做好商業工作，更好地為生產和生活服務；大力發展城市郊區的農業生產；加強房屋和其他市政設施的維修，逐步進行填平補齊；積極開展計劃生育；妥善安置城市需要就業的勞動力；試辦職業教育；加強城市的管理工作。

這一階段的城市管理工作分散在建設部門、環衛部門、衛生部門、園林部門、公用事業部門、公安部門，沒有專門的城市管理行政執法隊伍（表1）。在這一時期，城市管理形成了一套計劃經濟體制下的模式—重生產、輕消費[7]。總體來看改革開放之前的城市管理、城市規劃和建設剛剛起步，城市管理處于市容環境衛生管理的萌芽階段。這一階段的特點是城市管理受經濟大起大落和政治運動的影響波動起伏比較大。歷經十年的“文化大革命”導致城市管理停滯甚至中斷，市容環境“臟、亂、差”和私搭亂建、違法建筑等嚴重問題普遍存在。計劃經濟體制下城市管理體制存在的問題主要是：條塊分割，以條為主，重建輕管，基層缺乏參與積極性，缺乏資源和手段。城市公共經濟領域，條塊分割最為明顯的，郵電、通訊、電力等實行條條管理，水、氣、熱、道路等以塊塊管理為主，“建管一體、養管一體、管修一體”，結果是公營企業整體運營成本高、質量水平低、經營管理效率低。

1.2 城建監察興起的城市管理階段（1978—1996年）

粉碎“四人幫”，結束了“文化大革命”的十年動亂，中國進入了一個新的歷史發展時期。中共十一屆三中全會做出了把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，中國經濟社會發生了深刻的變化，城市管理工作也步入了嶄新的階段。經過1978年第三次城市工作會議，1979年發布了關于環境衛生和園林綠化的文件，1992年發布了《城市市容和環境衛生管理條例》，中國確定了改革開放初期對于當前城市管理所包含的市容環衛、市政公用和園林綠化行業管理的基本體制格局，即由建設部門統一管理這三個行業。這一階段是城市管理體系開始建立和城管執法體制的初創時期，國家提出了“人民城市人民建”的方針。

各級城市人民政府相繼組建城市建設監察隊伍，從事城市建設管理行政執法工作，以應對快速城鎮化帶來的流動人口增加、城市市容環境臟亂差等問題。全國形成了較為完整的城建監察制度和城建監察執法隊伍組織體系，但同時也出現了執法隊伍過多過亂，分散執法、多頭執法、野蠻執法等不規范問題。

1978年3月，國務院在北京召開了第三次全國城市工作會議，會議由李先念主持，各省、市、自治區和國家各有關部門的主要負責人參加了會議，經過討論，對城市建設制訂了一系列的方針、政策，會議制定的《關于加強城市建設工作的意見》(中發[1978]13號)[7]，1978年4月，經中共中央批準，下發至各省、市、自治區和國務院各有關部委。其中對市政、園林、環衛、制止違建等城市管理工作提出了要求。

表1 第一、二次城市工作會議的主要內容

一是要大力加強城市規劃的實施管理。城市規劃的實施管理要同城市土地管理緊密結合起來，重點解決好合理用地、節約用地，嚴格進行各項建設用地的規劃與審查，堅決制止違法用地和違章建設。整治違建和拆違后來成為城市管理和執法的主要職責之一。

二是加強城市基礎設施建設，創造良好的投資環境和生活環境。要采取綜合治理措施，使城市普遍存在的大氣、噪聲和垃圾污染逐步得到控制和改善，重點城市的環境質量有所提高。要重視城市的抗震、防洪、防火和防滑坡工作，提高城市的防災能力。

三是要努力提高城市園林綠化水平。國家重點風景游覽城市和歷史文化名城的城市政府，要用一定的精力抓好風景、名勝、古跡的保護和風景區的開發建設，提高城市基礎設施水平和環境質量。

四是首次提出城市政府的主要職責是把城市規劃好、建設好、管理好，市長要把主要精力轉到這方面來。這是新的歷史時期對城市政府職能的新要求，必須努力實現。

根據改革開放和城市發展的需要，國家和相關部委出臺了一系列城市管理方面的法規政策[8]。

1982年12月11日，城鄉建設環境保護部發布《城市市容環境衛生管理條例》（試行）。這是中國第一部關于城市市容環境衛生管理的部門規章。

1984年10月20日，黨的十二屆三中全會出臺《中共中央關于經濟體制改革的決定》[9]，明確要求城市政府應該集中力量搞好城市規劃、建設和管理，加強各種公用設施的建設，進行環境的綜合整治。市長的工作重點也應逐步轉移到城市建設管理的軌道上來。全國各地相繼建立城市建設管理臨時機構，從整頓市容環境衛生，治理臟、亂、差入手，逐步擴大到城市建設綜合性管理。

1985年10月,10個城市的城建管理監察隊在成都自發地組織召開了首次城市城管監察座談會,與會代表共計25人。會議交流了各地城管監察工作的經驗,提出了全國城管監察隊伍應在名稱、職責、建制、編制、服裝、待遇六方面實行統一的建議[10]。

1986年6月21日，城鄉建設環境保護部頒布《城市容貌標準（CJ-16-86）》（1987年1月1日實施）。這是中國第一部關于城市市容管理的標準依據，標志著城市市容管理走向規范化。

1987年5月21日，國務院下發《關于加強城市建設工作的通知》（國發〔1987〕47號），要求搞好城市規劃，改革城市建設體制，管好用好城市管理資金，并強調城市政府的主要職責是把城市規劃好、建設好、管理好。

1988年，國務院在建設部的“三定方案”中，明確了建設部歸口管理、指導全國城建監察工作。

1989年1月28日，建設部下發《建設部關于加強城建管理（市容）監察工作的通知》（（89）建城字第34號），要求各省、自治區建委（建設廳）歸口管理全省（區）城建管理監察工作，城建管理監察工作得到有序規范。

1990年7月28日，建設部下發《建設部關于進一步加強城建管理監察工作的通知》（（90）建城字第372號），要求各級城市建設行政主管部門加強對城建管理監察工作的領導，城建管理監察隊伍由城市的建委或管委、市容委統一歸口管理；城建管理監察隊伍的工作范圍，原則上應當與各地城市人民政府對城市建設行政主管部門及規劃、市政、公用、園林、市容環衛等專業行政主管部門規定的職責范圍相一致。

1992年5月15日，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳轉發國家環保局、建設部關于進一步加強城市環境綜合整治工作若干意見的通知》，要求各級城市人民政府對城市的環境質量負責，將環境綜合整治的任務分解到各有關部門和單位，建立環境保護目標責任制并實行定量考核。

1992年6月3日，建設部頒布《城建監察規定》（建設部令第20號）。這是管理全國城建監察隊伍的重要部門規章，明確規定全國的城建監察執法主體及其職責范圍等，實現了全國城建監察行政執法隊伍名稱、執法主體、執法內容、執法體制、服裝標志、歸口管理“六統一”。

1992年6月28日，國務院頒布《城市市容和環境衛生管理條例》（國務院第101號令）。這是第一部關于城市市容和環境衛生管理的行政法規。其中明確規定，國務院城市建設行政主管部門主管全國城市市容和環境衛生工作，主要內容包括城市市容管理和城市衛生管理兩大塊。對市政設施、戶外廣告、私搭亂建、渣土清運、傾倒垃圾糞便和廢棄物處理都作了明確規定。

這一階段的特點是從無到有建立起來各類專業監察隊伍，存在的問題是法律法規部門立法色彩比較濃厚，往往制定一個法規就成立一支相應的監察隊伍，造成執法隊伍過多過濫，分散執法、多頭交叉執法問題比較突出。這個問題就為以后開展相對集中行政處罰權和綜合執法改革埋下了伏筆。

1.3 綜合行政執法導向的城市管理階段（1997—2007年）

1996年3月17日，《中華人民共和國行政處罰法》頒布（10月1日正式施行）。規定國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。這是中國第一次以法律的形式確認相對集中行政處罰權制度，為中國行政管理體制改革提供了新的法律途徑，也為開展城市管理相對集中行政處罰權工作提供了法律依據。1996年10月1日，國務院法制局（1998年機構改革后改為國務院法制辦）批準廣西壯族自治區南寧市和北京市宣武區在全國率先試點開展相對集中行政處罰權試點工作。此后，國務院法制辦先后批準了北京、天津、黑龍江等省（市）14個設區的市開展相對集中行政處罰權試點工作。這一階段的工作重點是開展相對集中行政處罰權和綜合執法試點，解決末端執法環節的分散多頭執法問題。在機構設置上出現較多的相對獨立城市管理行政執法機構。

1997年后，國務院法制辦推動在城市管理領域開展相對集中行政處罰權試點，地方城市政府相應成立了城市管理行政執法機構。在成立機構的過程中，有的城市政府整合收編了過去的一些城市管理部門，有的城市政府采取加掛牌匾、多塊牌子一套機構的方法，有的城市政府則是剝離原有城市管理部門和其他部門的行政執法權，使城市管理權和行政執法權完全分離。1997年5月23日，北京市宣武區作為全國第一個試點，成立了宣武區城市管理監察大隊，啟動了城市管理相對集中行政處罰權工作。從1997年3月到2000年7月，這三年多的時間里，全國16個城市開展了城市管理綜合執法試點工作。從2000年9月國辦發〔2000〕63號文件下發，到2002年8月，國務院法制辦就先后批準了66個城市開展相對集中行政處罰權工作試點。2003年下半年全國開始了相對集中行政處罰權的跨領域、跨部門的城管行政執法、城市管理系統內的綜合行政執法試點和傳統的城建監察行政執法等各種形式的行政執法改革[11]。

2000年4月27日，建設部下發《關于設立“中國人居環境獎”的通知》（建城〔2000〕93號），正式設立“中國人居環境獎”（含“中國人居環境范例獎”）。該獎是全國人居環境建設領域的最高榮譽獎項，在推動中國城市建設和管理事業發展上發揮了重要作用。

2003年7月28日，建設部下發了《關于推行全國建設系統12319服務熱線的通知》，12319熱線成為全國統一的城市建設、管理服務熱線。

2005年7月18 至19日，建設部在北京市東城區召開數字化城市管理現場會，下發《關于推廣北京市東城區數字化城市管理模式的意見》，并確定北京市朝陽區、上海市長寧區、南京市鼓樓區、深圳市、揚州市等10個城市（區）作為第一批試點。數字化城市管理工作進入試點階段。2006年11月16日，建設部在江蘇省揚州市召開全國數字化城市管理工作會議，數字化城市管理工作進入快速發展階段。

在國發（2002）17號文件、國辦發（2002）56號文件和中央編辦〔2003〕4號文件的指導下，全國從2003年下半年開始了相對集中行政處罰權的跨領域、跨部門的城管行政執法、城市管理系統內的綜合行政執法試點和傳統的城建監察行政執法等各種形式的行政執法改革，并形成三分天下的局面。[12]

1.4 數字化驅動的城市綜合管理階段（2008—2015年）

2008年2月25日至27日，黨的十七屆二中全會召開，通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，開啟了以政府職能轉變為核心的新一輪行政管理體制改革。在此輪改革中，大多數城市的城市管理部門增加了市容環衛、市政公用、園林綠化、城市風景區和公園管理等城市建設管理領域的相關管理職能，形成了服務、管理、執法相結合的城市管理模式。2008年7月，國務院在確定住房城鄉建設部“三定”方案時，決定將城市管理職責和管理體制的決定權交由地方城市政府，各城市政府依據本城市經濟社會發展水平和實際情況決定本城市管理部門的職權范圍和管理體制。這一階段的特點是地方自主創新，數字城管和網格化管理新模式得到推廣和初步普及。

2008年9月19日，浙江省第十一屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》（2009年1月1日起施行）。這是中國第一部省級人大通過的有關城市管理相對集中行政處罰權的地方性法規。

2011年2月18日，長沙市人民代表大會常務委員會公告頒布《長沙市城市管理條例》。這是全國第一部地方性城市管理法規。

2011年5月25日，杭州市組建市城市管理委員會，加掛市城市管理行政執法局牌子。杭州成為國內少數既實行管理與執法相結合的城市管理模式，又實現高位管理的城市。

2011年7月1日，武漢市掀起以城市綜合管理和文明城市創建為主要內容、為期三年的“城管革命”，迅速成為全國關注的焦點。2013年5月2日，武漢市成立武漢市城市管理委員會，加掛城市管理行政執法局牌子。

2013年9月6日，國務院出臺《關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號），要求圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應明顯的重點領域，加快城市基礎設施轉型升級，全面提升城市基礎設施水平，提升城市管理標準化、信息化、精細化水平，提升數字城管系統，推進城市管理向服務群眾生活轉變，促進城市防災減災綜合能力和節能減排功能的提升。

2013年11月9日至12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：理順城管執法體制，提高執法和服務水平。這是第一次在黨的決議中對一項具體政府職能作出規定，也是第一次將城市管理問題寫入中央重大決策文件。

2013年12月12日到13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行。會議要求以人為本，推進以人為核心的城鎮化，加強對城鎮化的管理。要制定實施好國家新型城鎮化規劃，加強重大政策統籌協調，各地區要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見。培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。

這一時期，《國務院辦公廳關于印發住房和城鄉建設部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2008〕74號）規定將城市管理的具體職責交給城市人民政府，全國各地城管行政執法體制改革完全是各地方政府主導下自主進行改革，這就造成全國城管執法機構性質、名稱、內容、人員身份、編制、服裝等諸多不統一。直到2014年10月20日至23日，黨的十八屆四中全會在北京召開。全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次提出，理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平。

1.5 城市治理現代化導向的城市綜合管理階段（2016年至今）

時隔37年，中央城市工作會議于2015年12月20日至21日在北京再次舉行。會議指出，統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性。抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務這個重點，不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。要加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫，發展民生服務智慧應用。政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。要提高市民文明素質，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。這一時期的方針是樹立為人民管理城市的理念，貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”的方針。在機構設置上走向城市管理與執法機構統一設置或兩塊牌子。隨著其他五個領域綜合執法隊伍的建立，城市管理綜合行政執法職責邊界逐步明確，脫離原來跨部門、跨領域的色彩，走向城市管理領域內綜合行政執法。

中央城市工作會議強調，要推進城市管理機構改革，創新城市工作體制機制。要加快培養一批懂城市、會管理的干部，用科學態度、先進理念、專業知識去規劃、建設、管理城市。要全面貫徹依法治國方針，依法規劃、建設、治理城市，促進城市治理體系和治理能力現代化。要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序。要深入推進城市管理和執法體制改革，確保嚴格規范公正文明執法。

2015年12月30日，中共中央、國務院發布《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》[13]，這是新時期城市管理和執法的頂層設計。中央明確國務院住房和城鄉建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導。要求推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。《指導意見》還要求推進綜合執法。重點在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法。

按照《指導意見》的部署，到2017年底實現市、縣人民政府城市管理領域的機構綜合設置。到2020年，城市管理法律法規和標準體系基本完善，執法體制基本理順，機構和隊伍建設明顯加強，保障機制初步完善，服務便民高效，現代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。

2016年2月26日，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》發布，要求改革城市管理體制。明確中央和省級政府城市管理主管部門，確定管理范圍、權力清單和責任主體，理順各部門職責分工。推進市縣兩級政府規劃建設管理機構改革，推行跨部門綜合執法。在設區的市推行市或區一級執法，推動執法重心下移和執法事項屬地化管理。加強城市管理執法機構和隊伍建設，提高管理、執法和服務水平。

以上兩個文件的下發和貫徹落實，標志著中國城市管理領域大部門制體制基本形成，城市管理向城市治理現代化邁進。

2017年1月24日，住房和城鄉建設部部長陳政高簽發中華人民共和國住房和城鄉建設部令第34號，頒發《城市管理執法辦法》，這是新時期第一個關于城市管理執法的部門規章。

2017年2月7日，住房城鄉建設部、財政部發出《關于印發城市管理執法制式服裝和標志標識供應管理辦法的通知》（建督[2017]31號），全國城管執法隊伍換裝，實現新時期執法制服統一。

2018年4月6日，住房和城鄉建設部印發《全國城市管理執法隊伍“強基礎、轉作風、樹形象”三年行動方案》，決定自2018年至2020年，繼續深化開展全國城市管理執法隊伍“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動。《行動方案》從總體目標、主要工作和工作要求三個方面進行了部署，將規范執法行為、制度化法治化建設、執法服務水平提升作為2018年至2020年的年度重點任務，要求各地著力從加強黨建、加強能力建設、加強法治建設、加強作風紀律建設、提高管理服務水平、強化監督考核等六個方面進一步規范城市管理執法行為，加強城市管理執法隊伍建設，在全社會樹立文明規范的城市管理執法隊伍形象。

2018年9月5日，住房和城鄉建設部《關于印發城市管理執法行為規范的通知》（建督〔2018〕77號）發布《城市管理執法行為規范》，自10月1日起實施。《規范》共8章、31條，對執法紀律、辦案規范、裝備使用規范、著裝規范、儀容舉止和語言規范等作出了規定。

2018年12月24日，全國住房和城鄉建設工作會議在京召開。住房和城鄉建設部黨組書記、部長王蒙徽全面總結了2018年住房和城鄉建設工作，分析了面臨的形勢和問題，提出了2019年工作總體要求和重點任務。關于2018年的城市管理工作成績，指出深入推進城市管理執法體制改革，城市管理服務水平不斷提高。加快數字化城市管理平臺建設和功能整合，繼續開展“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動，加強城管執法隊伍建設，推進規范公正文明執法。關于2019年的城市管理工作，指出要開展人行道凈化和自行車專用道建設行動，推進生活垃圾分類處理，搭建城市綜合管理服務平臺。

2019年12月24日，全國住房和城鄉建設工作會議在京召開。會議提出建立城市建設管理和人居環境質量評價體系，促進城市高質量建設發展。擴大城市體檢評估試點范圍，建立“一年一體檢，五年一評估”的制度。推進綠色城市建設，建立綠色城市建設的政策和技術支撐體系。推進智慧城市建設，提高城市信息化、智能化管理水平。推進城市管理體系化建設，搭建城市綜合管理服務平臺。

2020年3月，《住房和城鄉建設部辦公廳關于開展城市綜合管理服務平臺建設和聯網工作的通知》（建辦督函〔2020〕102號）發布。2020年底前，主要地級以上城市市級平臺與國家平臺聯網，有條件的省級平臺與國家平臺所轄市級平臺聯網。發布行業標準《城市綜合管理服務平臺技術標準》，構建城市綜合管理服務評價體系。制定并印發了《城市管理行政執法文書示范文本（試行）》。

中國城市管理方針政策演變的五個階段見表2。

2 “十四五”時期城市管理工作的著力點

第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議對今后的城市管理和城市治理工作提出了新的要求，主要是要大幅提升城市科學化、精細化、智能化治理水平，切實提高特大城市風險防控能力。城市發展由外延擴張轉向內涵提升的城市更新階段。宜居、綠色、智慧、人文和韌性等新型城市建設對城市管理工作提出了新的要求。根據十九屆五中全會精神，結合中國城市管理工作實際，“十四五”時期中國城市管理工作有以下幾個方面值得關注和著力。

一是創新城市治理方式。運用新一代信息技術建設城市綜合運行管理服務平臺，加強對城市管理工作的統籌協調、指揮監督、綜合評價，推行城市治理“一網統管”。從群眾身邊小事抓起，以繡花功夫加強城市精細化管理。

二是進一步深化城市管理體制改革。建立健全黨委政府統籌協調、各部門協同合作、指揮順暢、運行高效的城市管理體系，以干凈、整潔、有序、安全和市民滿意度為基本要求建立城市運行綜合管理和服務評價體系，以評價激勵各級政府加強城市管理，促進城市品質提升。

表2 中國城市管理方針政策演變的五個階段

三是加強特大城市治理中的風險防控。全面梳理城市治理風險清單，建立和完善城市安全運行管理機制，健全信息互通、資源共享、協調聯動的風險防控工作體系，實現對風險的源頭管控、過程監測、預報預警、應急處置和系統治理。實施城市建設安全專項整治三年行動，加強城市應急和防災減災體系建設，綜合治理城市公共衛生和環境，提升城市安全韌性，保障人民生命財產安全。城市基礎設施運行的安全如垃圾處理廠、窖井蓋、廣告牌匾的安全都是城市管理要重點關注的風險防控領域。

四是推動城市管理向街道、社區延伸，加強居住社區建設和管理。開展補齊既有居住社區設施短板行動，因地制宜對居住社區市政配套基礎設施、公共服務設施等進行改造和建設。推動物業服務企業大力發展線上線下社區服務業，滿足居民多樣化需求。建立黨委領導、政府組織、業主參與、企業服務的居住社區治理機制，推動城市管理進社區，提高物業管理覆蓋率。推進智慧社區建設，實現社區智能化管理。開展美好環境與幸福生活共同締造活動，發揮居民群眾主體作用，共建共治共享美好家園。

五是要加強城市管理和執法的區域協作，為促進區域協調發展服務的問題。“十四五”期間，做好區域之間城市管理和執法區域協作是新的課題。

全國人大新修訂的《行政處罰法》[14]將于2021年7月1日實施，該法第十八條明確國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域建立綜合執法制度，開展相對集中行政處罰權。這就為城管綜合執法回歸與城市管理領域大部門相匹配的領域綜合行政執法奠定了法律基礎。

3 結語

新中國成立后中國城市管理五個階段的演變，伴隨著城市管理法治化、智慧化、規范化不斷提高，市政基礎設施服務能力不斷提升，城市人居環境顯著改善。它的演變揭示了城市管理工作應遵循的規律。一是堅持以人民為中心的城市管理思想。習近平總書記指出“推進城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。要著力解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。”[15]城市管理要堅持“人民城市為人民”的原則，以增進人民的福祉為城市管理的目標。二是堅持城市管理的整體性系統性。城市是“有機生命體”，要樹立全周期管理理念，統籌城市規劃建設管理，增強城市管理的整體性和系統性，提高城市的承載力、宜居性和包容度。三是適應經濟、社會發展要求，開展城市管理創新。1978前，中國實行計劃經濟體制，經濟發展水平落后，城市管理方式相對單一。改革開放后，隨著社會主義市場經濟機制的確立，一些市場化的管理手段開始運用到城市管理中。近年來，隨著信息技術的廣泛運用，數字化、智能化技術普遍運用到城市管理中。習近平總書記強調“要提高城市治理水平，推動治理手段、治理模式、治理理念創新。”[14]四是城市管理的精細化程度不斷深化。隨著城市規模的擴大、經濟發展水平的提高，城市管理所面臨的問題越來越復雜，人民群眾的訴求也越來越多樣化，這樣就要求城市管理更加精細化。城市精細化管理是對城市發展形勢的一種主動適應，是對城市居民訴求的一種積極回應，更是完善城市管理體系和能力、促進城市文明發展的必由路徑[15]。習近平總書記指出“城市管理應該像繡花一樣精細。城市精細化管理，必須適應城市發展。要持續用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強社會發展活力。”[16]

五個階段的歷史演變可以看出中國城市管理的發展脈絡和發展趨勢：一是從計劃經濟體制背景向社會主義市場經濟體制背景演變，城市管理服務市場化程度不斷加深；二是條條管理為主向條塊結合、屬地管理為主，城市管理重心逐漸下移；三是從部門專業管理向城市綜合管理發展，城市管理高位協調機制和橫向協作機制不斷完善；四是從城市管理走向城市治理，逐漸構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的共建共治共享的城市治理體系；五是城市管理智能化和智慧化水平不斷提高，構建全天候、全覆蓋、網格化、全周期閉環管理的城市管理信息技術體系。

說明：本文得到了重慶“大城三管”城市管理創新研究——提升重慶市城市管理水平，助力成渝地區雙城經濟圈建設”資金支持，感謝課題組負責人沈體雁教授指導和王慧娟博士的智力貢獻！